《北京公约》和《北京议定书》浅析

2010年9月10日，由国际民航组织（ICAO）主办，在中国北京举行的航空保安外交会议通过了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（以下简称“《北京公约》”）和《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（以下简称“《北京议定书》”）。这两部国际条约“弥补了之前航空保安公约存在的空白和不足”，“将为国际反恐公约中的重要组成部分”，并“显著加强了现有国际反恐怖主义法律框架，便于起诉和引渡那些恐怖行为罪犯”。这是世界民航史上首次以中国城市命名的国际多边条约，也是近现代史上首次以中国首都同时冠名两部全球性法律文书。这对于一个曾经饱受不平等条约蹂躏的民族，具有特殊的意义。本文试图阐述这两部新的国际条约的主要内容。

《北京公约》及《北京议定书》的历史背景

20世纪60年代以来，随着世界民航界反对空中劫持及其他非法干扰活动的需要，国际民航组织率先通过了5部关于航空保安的全球性条约。这些法律文书与《国际民用航空公约》附件17一起，构成了一整套航空保安法律框架。这5部条约已经获得世界各国的广泛承认，并成为16部关于制止恐怖主义的世界性多边条约体系的重要组成部分。其中，《关于制止非法劫持航空器的公约》（以下简称“1970年《海牙公约》”）创设的对犯罪嫌疑人“或引渡，或起诉”的制度，已被许多国际公约所效仿。但是，这些文书都是几十年前制订的，随着时间的推移，有些内容已显陈旧，不再完全适应反恐斗争的需要，许多方面均需修订。“9·11”恐怖袭击发生以后，国际民航组织第33届大会迅即采取行动，通过A33—1号决议，指示理事会和秘书长寻求对策，处理新的和正在出现的对民用航空的威胁，特别是重新研究现有的航空保安公约能否充分适应当前的需要。

根据此项决议，国际民航组织秘书处完成了相关研究，并得出初步结论，认为现有的航空保安公约应在多处予以修订和完善，以便更有效地应对这些新的和正在出现的威胁。2005年，国际民航组织向189个成员国发出一项问卷调查，征求各成员国对修订航空保安公约的意见。在收到的54份回复中，大多数国家认为现行航空保安公约存在不足，应予以修订。随后，来自10个国家派出的专家和国际民航组织秘书处成员组成航空保安公约研究小组，并召开了三次会议对此问题进行研究，最终都认可了这一结论。基于以上研究，同时考虑到联合国系统中其他国际组织在反恐怖主义立法方面的进展情况，国际民航组织理事会于2007年3月要求法律委员会主席建立一个特别小组委员会，准备一份或多份文书草案，应对民用航空领域内新的和正在出现的威胁。为协助特别小组委员会的工作，法律委员会主席吉勒斯·洛宗（Gilles Lauzon）先生（加拿大）任命朱翁·阿特韦尔（Julie Atwell）女士（澳大利亚）担任报告员。

从2007年至2008年，由特里·奥尔森（Terry Olson）先生（法国）担任主席的特别小组委员会对报告员的报告进行了审议，在许多方面取得了广泛的共识，并特别强调了在民航领域里对导致伤亡或严重损害的犯罪行为予以严惩的必要性，其中包括将民用航空器转化为攻击性武器，通过航空器或针对航空器使用生物、化学和核武器进行攻击等行为。2009年9月，国际民航组织法律委员会在迈克尔·詹尼森（Michael Jennison）先生（美国）主持下修改并通过了特别小组委员会提交的两份条约草案，认为这两份草案已趋成熟，可以提交给理事会及随后的外交会议审议通过。2009年10月，在法律委员会报告的基础上，国际民航组织理事会同意召开外交会议审议并通过这两份草案。应中国政府的邀请，该外交会议于2010年8月30日至9月10日在中国北京举行。来自76个国家的持有全权证书的代表以及4个国际组织的代表出席了本次外交会议。在2010年9月10日举行的签字仪式上，18个国家签署了《北京公约》，19个国家签署了《北京议定书》。

《北京公约》的主要内容

制订《北京公约》的目的是要在《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（以下简称“1971年《蒙特利尔公约》”）和《制止在用于国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充〈制止危害民用航空安全的非法行为的公约〉的议定书》（以下简称“1988年《蒙特利尔议定书》”）这两部多边条约的基础上进一步补充和完善其法律规定，以适应现时和未来维护民航安全的需要。

在本项目的前期阶段，曾初步设想通过一部新的议定书来修订1971年和1988年的条约。但是专家们随后认识到：使用一个或几个议定书修订其他已经存在的公约和议定书会带来一些技术难题。例如，某条款经多次修订但却散见于不同的文件，为查阅者带来不便。在随后的北京外交会议上，经过讨论，与会国最终决定通过一个全新的独立的公约来整合现有的和新制订的所有条款。

《北京公约》的主要内容是将几种威胁民航安全的行为界定为国际犯罪，例如：使用民用航空器作为武器，使用生物、化学和核武器及类似危险物质攻击民用航空器，使用此类物质从民用航空器攻击其他目标，非法利用民用航空运输生物、化学和核武器及相关材料，以及网络攻击航空导航设施等。这些行为根据有关国家的国内刑法极有可能受到刑事处罚，但在国际层面上定罪，可以将其纳入“或引渡，或起诉”的法律体系，有助于加强国际社会对此类行为的打击。

（一）利用使用中的航空器旨在造成死亡、严重身体伤害，或对财产或环境的严重破坏

“9·11”恐怖袭击中，恐怖分子使用了民用航空器作为袭击手段，民用航空器这一现代社会重要的交通工具，在恐怖分子手中成为了强有力的破坏性武器。“9·11”恐怖袭击本身是多种犯罪的聚合行为，例如劫持飞行中的航空器，故意损坏使用中的航空器，在飞机上使用暴力，谋杀以及其他导致人身伤害和财产损失的犯罪行为。按照现有几部航空保安公约的规定，这一聚合行为可以分解为公约所规定的几种犯罪行为，并对其实行数罪并罚。但如此处理未能突出“利用使用中的航空器作为武器”这一犯罪特征。故意使用被劫持的航空器造成航班上或地面上无辜人群的死伤或者造成其他严重损坏，这与单纯的为走私或移民目的劫持航班，且没有导致死亡或其他严重损坏相比，前者无疑是一种更严重的犯罪行为，具有更明显的犯罪恶性和更大的社会危害性。因此，《北京公约》在第1条第1款第（6）项规定“利用使用中的航空器旨在造成死亡、严重身体伤害，或对财产或环境的严重破坏”，即构成犯罪。单列这一罪名，是国际社会对类似“9·11”恐怖袭击等大规模恐怖犯罪行为在法律上的回应，表现出国际社会不容忍此种恐怖行为的决心。

条款中，“旨在”二字表述了两层含义：首先，犯罪主体必须以“造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏”为目的。因此，本条款不适用于因机组人员违章使用航空器，在不经意间导致伤亡和破坏的行为。其次，该条款并不要求“死亡、严重身体伤害，或对财产或环境的严重破坏”实际发生。只要犯罪主体表现出利用航空器导致死亡，伤害或破坏的意图，便具备了犯罪要件，不论是否造成后果，都可定罪。

在法律委员会早期的讨论中，关于该条款是否有必要规定对环境的损害，各方代表意见不一。一些代表认为“环境”的规定过于模糊，不利于公约的具体适用。经过讨论，法律委员会认为“环境”一词应该保留，这样可以包含任何可能的环境损害。外交会议也最终认可了法律委员会的意见。

（二）使用危险物质攻击航空器或其他目标

除了前文所说的利用航空器作为武器外，使用生物、化学和核武器或其他类似物质攻击民用航空器或其他目标也已经被认为是一种新的和正在出现的威胁。有鉴于此，《北京公约》第1条第1款第（7）和（8）项将以下行为规定为犯罪：

“ （七）从使用中的航空器内释放或排放任何生物武器、化学武器和核武器或爆炸性、放射性、或类似物质而其方式造成或可能造成死亡、严重身体伤害或对财产或环境的严重破坏”；或“（八）对一使用中的航空器或在一使用中的航空器内使用任何生物武器、化学武器和核武器或爆炸性、放射性、或类似物质而其方式造成或可能造成死亡、严重身体伤害或对财产或环境的严重破坏；简言之，第（7）项是指从航空器发出的针对其他目标的攻击，而第（8）项是指针对民用航空器的攻击或在该航空器上的攻击。后者不仅包括从外部对航空器的攻击，也涵盖了在机舱内实施的攻击。”

在公约的前期准备工作中，各国已取得共识的是：这些条款针对的是恐怖分子的袭击或其他的故意破坏行为。因此，这些规定不能适用于那些不是故意但又导致了损害的行为，比如忘记更新执照的执行喷洒农药任务的飞行员，在飞行中非故意地造成了死亡、身体伤害或破坏的情况。虽然这种行为也应该受到处罚，但可以按有关国内法处理，没有必要归于“或引渡，或起诉”的国际法范畴。

（三）非法运输生物、化学和核武器及其相关材料

这里所指的“非法运输生物、化学和核武器及其相关材料”常被简称为运输罪。关于是否对此种行为予以定罪并纳入公约规定的问题，早在法律委员会特别小组委员会的阶段就出现了不同意见，并产生了激烈的争论。一些代表认为应将其界定为犯罪，并纳入新的公约，其依据是2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约》(以下简称“《海上航行安全公约》”)。该公约中已经从海上运输法的角度禁止并惩罚非法海运此类物品的行为；如果在航空运输领域没有禁止同类运输，就会形成法律体系的空白或缺陷。其他代表不同意该观点，他们认为，仅仅运输这些物品与民用航空安全之间并没有直接联系，因此不应通过民航公约将这类行为界定为犯罪。这些代表认为此问题是有关禁止核扩散的问题，应该交由联合国本部或国际原子能机构解决，而不在国际民航的海牙一蒙特利尔公约体系内予以规定。经过长时间协调，法律委员会为缩小各方意见的分歧，对草案第1条第1款第（9）项的“帽子”部分（Chapeau）提出了以下修改建议作为其中一个解决办法：“（九）在航空器上运输、导致运输或便利运输下列物品，并明知其将被用于便利意图对平民[或对在武装冲突情况下未积极参加战争行动的任何人]造成死亡或严重人身伤害的行为，[无论是否具备某一条件]而此种行为的目的根据其性质或背景，旨在恐吓人群，或迫使某一政府或国际组织作出或放弃作出某种行为；”。

该建议试图将“恐怖目的”列为运输罪的要件。由此可见，在此阶段，各国代表对运输罪的概念已表示认可并同意将此纳入公约范围。这是因为恐怖主义与非法运输生物、化学和核武器之间关系密切，且未经授权运输这些物品，本身就会给使用中的航空器带来危险。因此，各方一致认为应当将这类行为确定为犯罪，否则民用航空的安全将会受到影响。此时争论的焦点已经不在于是否将运输罪列入公约，而在于确定本罪的定义，尤其是本罪的主观方面。一些代表团认为只有在运输主体明知其所运输的物品将用于恐怖主义的目的时，才构成犯罪，而另一些代表团则认为无论生物、化学和核武器及相关材料是否用于恐怖目的，只要非法和故意运输这类物质的行为都应被定为犯罪。由此可见，前者侧重于打击恐怖主义犯罪，而后者侧重于防止生物、化学和核武器的扩散。外交会议期间，这也是核心问题之一，各国代表花费了大量时间和精力讨论这一问题。大会专门成立一个非正式小组，由南非代表团主持讨论。在随后的“主席之友”会议上，各国代表又继续对此问题进行协商。最终，外交会议采纳了第二种意见，公约最终文本第1条第1款第（9）项规定以下行为构成犯罪：

“ （九）在航空器上运输、导致在航空器上运输或便利在航空器上运输：

1.任何爆炸性或放射性材料，并明知其意图是用来造成、或威胁造成死亡或严重伤害或损害，而不论是否具备本国法律规定的某一条件，旨在恐吓人群，或迫使某一政府或国际组织作出或放弃作出某种行为；或

2.任何生物武器、化学武器和核武器，并明知其是第二条中定义的一种生物武器、化学武器和核武器；或

3.任何原材料、特种裂变材料、或为加工、使用或生产特种裂变材料而专门设计或配制的设备或材料，并明知其意图将用于核爆炸活动或未按与国际原子能机构的保障监督协定置于保障监督措施下的任何其它核活动；或

4.未经合法授权的任何对设计、制造或运载生物武器、化学武器和核武器有重大辅助作用的设备、材料或软件或相关技术，且其意图是用于此类目的；

但涉及当事国进行的活动，包括当事国授权的个人或法律实体进行的活动，则不构成3和4目下的罪行，只要运输这类物品或材料或其使用或所进行的活动符合其作为当事国适用的多边不扩散条约包括第七条提到的条约拥有的权利、责任和义务。”

通过公约文本可以看到，“旨在恐吓人群，或迫使某一政府或国际组织作出或放弃作出某种行为”已经从“帽子”部分删除，但仍然在第1目保留。因此，“恐怖目的”是构成有关爆炸性或放射性材料的运输罪的要件之一，但不构成有关生物、化学和核武器的运输罪的要件。此外，外交会议讨论阶段做出的另一项修订是，在第（9）项最后增加一项特别规定，即只要当事国符合多边不扩散等条约的规定，其第3目和第4目下的行为则不适用本公约。

最后必须指出的是，构成运输罪的主观方面必须是故意。这点从外交会议之前及会议期间的讨论记录中可以得到确认。如果航空承运人在不知情的情况下运输了生物、化学和核武器，并不构成此项犯罪。

（四）网络攻击航空导航设施

1971年《蒙特利尔公约》第1条第1款第（4）项规定：任何人非法和故意地“毁坏或损坏空中航行设施，或妨碍其工作，如任何此种行为可能危及飞行中的航空器的安全”，即构成犯罪。随着科技的发展，犯罪分子开始利用新技术手段扰乱航空秩序，危及航空人员、乘客和航空器安全，例如使用无线电发射器或其他手段干扰或改变地面或机载的航行或导航控制系统状态，或者篡改与航空运行相关的电脑数据等。针对这种新的情况，《北京公约》所采取的对策不是直接修订这一条款，而是在第2条第（3）款的定义中加入以下内容：“（三）空中航行设施包括航空器航行所必需的信号、数据、信息或系统；”

因此，通过对定义的修订，前面的第1条第1款第（4）项不仅包括了原有的对空中航行设施的硬件进行攻击的情况，还包括了新形势下对空中航行设施的软件进行攻击的情况。

《北京议定书》的主要内容

制订《北京议定书》的目的是为了修订1970年《海牙公约》。与1971年《蒙特利尔公约》不同的是，1970年《海牙公约》从未被修订过。因此，1971年《蒙特利尔公约》修订时遇到的复杂情况——因存在多个议定书而带来的技术性难题——并未在此出现。另外，虽然海牙公约修正案也关系到较为重要的议题，但其涉及的范围和内容，较之蒙特利尔公约修正案毕竟是更为狭窄。因此，遵循1988年《蒙特利尔议定书》修订1971年《蒙特利尔公约》的先例，北京外交会议决定选择以议定书的形式修订1970年《海牙公约》。在本议定书当事国之间，公约和本议定书应作为一个单一文书一并理解和解释，并称为经2010年《北京议定书》修正的《海牙公约》。为便于查阅使用，北京外交会议将1970年《海牙公约》及新的议定书整合成统一案文，并以附件形式编入外交会议的最后文件。

对海牙公约有关犯罪定义的修改，主要集中在公约的第1条第1款。为便于理解北京外交会议的修改内容，有必要将修订前后的条款加以比较。1970年《海牙公约》第1条第1款规定：

“凡在飞行中的航空器内的任何人：

（a）用武力或用武力威胁，或用任何其他恐吓方式，非法劫持或控制该航空器，或企图采取任何这种行为，

……即是犯了罪行。”

本条内容经《北京议定书》第2条修订如下：

任何人如果以武力或以武力威胁、或以胁迫、或以任何其他恐吓方式，或以任何技术手段，非法地和故意地劫持或控制使用中的航空器，即构成犯罪。

首先，《北京议定书》在时间和空间上都扩展了该条款的适用范围。新条款删除了“飞行中”这一措辞，而代之于“使用中”的概念，以便与1971年《蒙特利尔公约》及《北京公约》保持一致。“使用中”与“飞行中”相比，要涉及更长的时间段，即“从地面人员或机组人员为某一特定飞行而对航空器进行飞行前的准备时起，直至降落后二十四小时止”。将“飞行中”改为“使用中”，可以扩大本条在时间段上的适用范围，涵盖发生在航空器空中飞行之外的一些行为。与此同时，新条款还删除了“航空器内”这一限定地点的措辞，从而扩展了该条款在空间的适用范围。因此，在航空器外实施有关劫机的行为也将为该条款所涵盖。

其次，《北京议定书》列入了更多的应受刑事处罚的作案手段。上文提到了新条款不仅适用航空器内，也适用航空机外的劫机行为。新增的“以任何技术手段”劫持或控制航空器的规定更进一步地说明，应受处罚的行为不仅包括现有的由犯罪主体出现在航空器上非法控制航空器的情况，还包括未来可能出现的任何以技术手段非法控制航空器的情况，例如通过遥控电子设备等。所谓“控制”，也不仅仅限于传统意义上的在航空器上对航空器或机上人员的实际控制，而可以是由地面人员通过信号等技术手段而获得“控制”。

“胁迫”也是《北京议定书》新增的应受刑事处罚的作案手段。该规定最初是从“contrainte”这个法语词汇而来。究其法文内涵有“遏制”、“约束”的含义。添加该词的目的在于涵盖所有在劫机过程中可能行使的手段，包括那些即使没有使用暴力或武器但仍然能使机上人员屈从的情况。

总之，通过对海牙公约有关犯罪定义的修改，《北京议定书》试图在时间、空间以及犯罪行为的实质内容等方面扩展公约的适用范围，以便更为有效地维护民航安全。

《北京公约》和《北京议定书》共有的规定

除上述内容外，《北京公约》和《北京议定书》中还有很多相同的条款。

第一，《北京公约》在第1条3款中将威胁行为也界定为犯罪行为，与《北京公约》同步，《北京议定书》第2条也规定了威胁犯罪的条款；第二，《北京公约》和《北京议定书》分别在第1条第4款第（2）项和修订后的《海牙公约》的第1条第3款第（2）项做出了类似规定，对组织或指挥他人犯罪的行为进行定罪；第三，《北京公约》第1条第5款针对团伙犯罪，尤其是犯罪预备阶段的行为做出了规定，是航空保安公约中的一项创新；第四，《北京公约》还规定了一种新的犯罪行为，即：任何人如果非法和故意地协助他人逃避调查、起诉或惩罚，且明知此人犯有构成公约所列条款的罪行的行为，或此人因此项罪行被执法当局通缉以提起刑事起诉或因此项罪行已经被判刑，即构成犯罪；第五，对于掌控某一法人的自然人以法人身份犯有公约或议定书项下罪行的行为，《北京公约》第4条和《北京议定书》第4条明确允许各个缔约国按照各国法律原则追究这些法人实体的责任；第六，在《北京公约》与军事行动的关系方面，《北京公约》第6条和《北京议定书》第6条对此均做了排除性规定；第七，《北京公约》和《北京议定书》均体现了新型国际公约中“排除政治犯例外”的趋势，规定政治动机不再成为缔约国拒绝引渡或拒绝提供司法协助的理由，对于那些非法干扰民航的行为产生更强的威慑作用；第八，在管辖权方面，《北京公约》还在国际反恐公约不断扩大管辖权范围的基础上增加了强制性的属人管辖权条款，《北京议定书》同样做出了类似规定；第九，在对犯罪嫌疑人的公平待遇方面，《北京公约》和《北京议定书》均规定：应当保证依据本公约被拘留、被采取任何其他措施或正被起诉的任何人获得公平待遇，包括享有符合该人在其领土内的国家的法律和包括国际人权法在内的适用的国际法规定的所有权利和保障。该规定不仅体现了公平待遇，也是国际航空保安公约进步的体现。

结束语

民航安全已经成为全世界共同关注的问题。北京外交会议通过的这两部新的法律文书，是对现有民航保安公约体系的系统革新，新条约将“9·11”恐怖袭击以来产生的新的危害民航的恐怖行为和其他非法干扰行为定罪，吸取了近年来联合国其他反恐公约的有益经验，在一定程度上进行了制度创新。这无疑扩大和增强了针对恐怖分子和其他非法干扰行为的打击范围和力度，同时也提高了对民用航空安全的保护力度。目前所需要进行的工作，就是使该两部条约得到国际社会的广泛接受，早日生效。现阶段，这两部文书正处于开放签署阶段，许多国家正在积极研究，推动本国签署及批准程序（编者注：2022年10月30日，我国第十三届全国人大常委会第三十七次会议在北京批准了《北京公约》）。相信《北京公约》和《北京议定书》能够在不远的将来，发挥它们的重要作用。