以检查促建设 以规范促管理——对《民航档案检查工作办法》及档案检查工作的认识和思考

2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）正式施行，这是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求，走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志，是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑。对比发现，新《档案法》的特色之一便是专门增设监督检查专章，对监督检查的内容事项、手段方法和违法行为线索处置等作出了具体规定。这对各级档案部门依法履行好法律赋予的职责，加强和改进执法监督工作，建立起运行高效、权责明确、程序规范、执行有力的监督检查机制，推动档案工作整体水平的提升提出了新的要求。

作为新《档案法》的配套制度，2020年12月，国家档案局印发《档案检查工作办法》，对中央国家机关、中央企业档案检查工作的组织、评价标准和评价清单等进行了全面而细致的规定。为进一步深入贯彻落实新《档案法》，使《档案检查工作办法》在民航系统落地，更加符合民航系统档案工作实际情况，民航局出台《民航档案检查工作办法》（以下简称“《办法》”），于2022年1月1日起执行。在《办法》实施一周年之际，结合法治民航建设，就《办法》和档案检查工作谈一些认识和体会。

《办法》出台背景和过程

民航局是管理全国民用航空事业的行政机构，实行“两级政府、三级管理”。“两级政府”是指中国民用航空局和中国民用航空地区管理局；“三级管理”是指民航局、民航地区管理局以及地区管理局的派出机构安全监督管理局，同时，鉴于民航具有高度专业性的特征，民航局下设众多承担民用航空专业工作的直属单位，形成了分级管理、条块结合的管理体制。这种管理体制反应在民航档案工作中，呈现出专业性高、发展不均衡等特点。

2021年，根据国家档案局的《机关档案管理规定》《档案检查工作办法》以及民航局的《民航档案工作规定》，在充分调研、了解民航各地区管理局、局属各单位档案工作基本情况的基础上，起草完成《民航档案检查工作办法》（征求意见稿）。2021年10月，综合司印发《关于征求<民航档案检查工作办法（试行）>（征求意见稿）意见的函》（局发明电〔2021〕2259号），面向民航系统各单位征求意见。期间，收到来自10家单位共46条意见建议。综合司组织相关人员对收集的意见逐一研究讨论，对其中12条合理意见建议予以采纳或部分采纳。综合司在各单位反馈意见基础上对《办法》进行了修改完善，形成《民航档案工作检查办法》（试行）。

《办法》制定的必要性

一是深入贯彻落实新《档案法》的需要。习近平总书记专门对档案工作作出重要批示，要求贯彻实施好新修订的《档案法》，推动档案事业创新发展。新《档案法》增设“监督检查”专章，进一步强化了档案监督检查工作。为此，根据国家档案局出台的《档案检查工作办法》，制定实施符合民航档案工作实际的《民航档案检查工作办法》是深入贯彻落实新《档案法》的必然要求，有利于建立权责明确、程序规范、执行有力的民航档案检查工作，提升依法管档治档能力。

二是有效提升局属单位档案管理水平的需要。近年来，民航局属单位在档案收、管、存、用等方面取得了一定成绩，但仍存在着一些单位档案工作责任制落实不到位、档案安全管理存在隐患、基础设施建设不达标准、档案信息化建设推进迟缓等问题，制约了档案工作的发展。《办法》对档案工作的各个环节提出了明确的评价指标要求，力求通过以查促建、以查促改的方式，推动局属单位档案管理水平得到有效提升，促进各单位档案工作均衡发展。

《办法》的主要内容与特点

（一）《办法》的主要内容

《办法》由主体部分和2个附件组成。主体部分包括19项条款，附件一为《民航档案检查评价标准说明》及其附表《民航档案检查工作评价清单》，附件二为《民航档案检查情况登记表》。

1.关于适用范围。《办法》的第三条和第五条规定适用于民航局对民航各地区管理局、直属各单位档案工作进行检查，民航各地区管理局、直属各单位对所属单位档案工作检查可参照执行。检查工作按照分级负责的原则展开，原则上不开展跨级检查。

2.关于检查内容。《办法》主体内容第七条以及附件一《民航档案检查评价标准说明》及其附表《民航档案检查工作评价清单》都对检查内容进行了详细规定。检查内容主要包括5大方面：一是体制机制，从组织领导、机构人员、基本机制、经费保障上进行检查评价；二是制度建设，从建立健全档案管理规章制度和档案突发事件应急处置上进行检查评价；三是基础设施，从档案业务用房设置与选址、开展档案工作所需的设施设备配备等方面进行检查评价；四是基础业务建设，从文件材料形成与收集、整理与归档、保管与保护、鉴定与销毁、档案利用开发与宣传、档案业务指导与检查等方面开展检查评价，基本涉及档案管理流程各环节；五是档案信息化建设，涉及档案信息化规划、传统载体档案数字化、电子档案管理系统建设与功能、档案信息化基础设施建设、档案信息安全管理等检查评价标准。另外，为鼓励相关单位开展创新性工作，《办法》另设5项亮点工作评价，主要包括智能库房建设、编研开发、重大活动档案管理和人才建设。

3.关于检查方式。《办法》第八、九、十条规定，检查的方式以综合检查和专项检查开展。综合检查包括所有检查项目，以5年为一个检查周期；专项检查选取若干检查项目开展，针对存在档案安全隐患或发生档案管理违法违纪行为的单位开展。开展检查严格执行年度计划和审批程序，原则上同一年度对同一单位开展的档案检查不超过一次。

4.关于检查程序。《办法》第十、十一、十二、十五条对检查程序进行规定，通过定向选取、随机抽取等方式确定检查人员，提前30个工作日书面通知受检单位，检查时履行自检、现场检查、通报情况、落实整改等程序，并在检查结束后20个工作日内，向受检单位出具正式检查意见。

（二）《办法》的主要特点

1.内容全面。《办法》对民航档案检查工作的适用范围、内容方式、组织实施、督促整改、责任追究等进行了明确规定，并附有详细的检查评价指标要求，内容全面系统，为依法依规开展档案检查工作提供了制度依据。

2.操作性强。《办法》附表《民航档案工作检查评价清单》对检查项目进行了合理分类并指标化，设置档案工作体制机制、制度建设、基础设施、基础业务建设、档案信息化建设5个方面105项基础性评价指标，以及专门档案用房、智能库房建设、档案编研开发、重大活动档案管理、人才建设5项提高性评价指标。同时，明确了每一指标的评价方法和要求，并以定量与定性相结合的方式确定检查评价等次，具有很强的操作性。

3.适用性好。《办法》制定过程中，主要参照国家档案局出台的《档案检查工作办法》的同时，注重紧密结合民航系统各单位档案工作现状，确定的检查项目和评价标准皆有据可依且符合实际，既可用于检查评价，也为日常工作开展提供了可参照的标准，是局属单位对标对表提升档案管理水平的依据。

对档案检查工作的几点思考

档案检查工作涉及检查单位和受检单位两个主体，需要双方共同配合完成。如何做如何做好档案检查工作，笔者认为要从以下三个方面入手：

（一）正确认识档案检查工作的目的

在《办法》的第一条，对档案检查工作的目的进行了明确阐述，档案检查是提高档案工作规范化管理水平、促进档案工作科学、均衡发展、提高档案治理能力和治理水平的重要抓手和举措。也就是说检查是手段，而提高和完善才是目的。档案工作检查是对一定时期内受检单位遵守档案工作相关法律、法规、规章以及落实上级行政机关档案工作相关命令、决定的情况进行检查、了解、指导，能够及时发现受检单位在档案工作中存在的问题、消除安全隐患、促进档案工作更好服务于本单位工作大局。因此，对于检查单位来说，开展档案检查工作主要目的是全面客观了解受检单位工作情况、发现问题、提出解决建议。对于受检单位来说，应对档案检查工作主要目的是全面评估本单位档案工作情况、查漏补缺、解决问题。

（二）坚持程序透明、评价客观

程序透明、评价客观是档案检查工作依法、公开、公正、公平开展的根本保证，能够让检查工作的权责更加明确、程序更加规范、执行更加有力。一方面，《办法》对档案检查程序作出了比较详细的规定，并对各项程序工作内容、工作方式、时间限制等都提出了明确要求，体现检查工作的严肃性、实效性。另一方面，《办法》设置评价清单，从档案工作本质规律出发，设置全面、规范、有效的评价标准，通过对标、对表，客观、真实反应一个单位档案工作基本情况。

（三）坚持因地制宜、注重实效

档案检查工作始终要突出问题导向，注重工作实绩。在具体开展检查工作时，要准确把握各单位的实际情况，体现不同发展程度和专业化差异，既坚持评价标准的客观性和底线要求，也尊重不同单位的特殊要求和创新工作，避免“一刀切”，切实发现受检单位档案工作中存在的根本性问题。同时，也要注重检查结果的导向作用和合理运用，积极建议、协调、解决问题，改弱项、补短板，不断提高档案工作水平，真正发挥档案检查工作以检查促建设、以规范促管理的作用。