新时期水库工程资金管理存在的问题与对策探讨

茅彦升

（宁波原水有限公司，浙江 宁波 315100）

资金管理是水库工程建设中重要的环节之一，水利设施涉及国计民生，水库工程普遍投资巨大且建设周期漫长，这导致资金管理存在一定难度和复杂性。探究如何提高水库工程建设的资金管控效果，让资金发挥最大化效益，对水库工程的科学实施具有重要的意义。

一、加强水库工程资金管理的重要性

（一）有助于资金合理运转，保障工程顺利实施

水库建设作为一项民生工程，受到国家、地方政府和社会各界的广泛关注。在工程项目推进过程中，资金管理贯穿于项目立项、勘探设计、初设概算、材料投入、成本计算等全过程。通过科学、合理的资金运转，从制度、政策、技术等多方面加强资金支出的审核，能有效控制水库工程的投资规模，提高工程资金使用效益。在科学、精细的资金管理方式下，有助于保证工程整体进度和质量。

（二）有助于明确资金管理重点，加强财政监管

近年来，国家出台了相关政策用以规范水利工程资金的使用，尤其针对财政拨付的用于水库工程建设、水利防灾减灾、城市水利调度等方面的水利专项资金，通常是各级监管部门重点审计及稽查监督的对象。其通过专项审计对资金使用情况进行监督检查，确保水利工程建设资金专款专用，防止资金用于其他项目开支或周转。同时，通过定期督查对资金管理情况及时纠偏堵漏，发现有挤占、挪用、截留资金，虚报套取水利工程资金的，监管部门可及时按照有关规定进行处理。

二、当前水库工程资金管理存在的问题

（一）资金预算编制不合理

对于水库工程这类基建项目，完善的前期勘察、设计、规划和合理的初步设计编制工作至关重要。部分水库不重视工程前期的基础工作，对实施项目缺乏前期调研、论证，或尚在论证阶段就仓促申报，缺少依据充足、内容完整的项目建议书和可行性研究报告等文件，造成工程项目批复后又频繁变更设计方案、调整工程概（预）算，引起施工工期严重滞后，不易对总体投资额进行有效预测。同时，不合理的初设也导致工程资金预算与实际执行情况严重背离，造成建设资金的拨付与水库工程施工进度不相匹配的现象发生。此外，部分水库缺乏对工程资金的整体规划，整个预算编制未体现及时性和前瞻性，没有明确相关资金的使用要点，本末倒置，在整个工程的前期非重点环节大规模投入，而对于重点环节却因资金分配不均导致投资规模被迫压缩，无法实施有效的资金管理，对整体的施工效率和质量产生不利影响。

（二）资金计划执行不严格

在大中型水库工程建设的资金管理中，资金计划一般分为工程部分和移民部分，对这两部分的严格执行是水库工程资金管理的前提。但在水库工程的具体实施过程中，时常面临诸多不确定因素，导致初始资金计划和项目实际实施之间无法有效衔接在一起，投资大幅超过概算已成常态，加大了整个工程资金管理的难度，降低了水库工程建设的效益。投资概算超支问题也成为目前部分大中型水库工程资金管理过程中一个亟待解决的问题。

对于工程部分而言，人工工资及材料价格上涨，部分施工分部频繁变更，投资规模远超设计，使工程难以严格按照年度计划进行施工。甚至为了搞政绩工程和形象工程，部分水库工程擅自扩大建设规模，提高施工标准，从而导致投资概算大幅超支，后续需要等调概批复后，水库工程才能竣工验收。由于无法及时竣工并交付，经济效益不能完全实现，尤其面临价格多变的材料市场，一旦出现延误工期的情况，将会对建设资金投入产生直接的影响。推迟交付也会造成融资利息、维护费、管理费等资金的极大浪费。

对于移民部分而言，主要涉及水库工程建设前期的征地补偿、移民安置等工作，包括城（集）镇迁建、移民安置房建设、专项设施改复建等。移民工作通常项目庞杂繁琐、时间紧急迫切、建设内容较多，需要投入大量的资金成本，对于资金管理有着较高的要求。在实际的移民工作中，水库淹没处理由于规程规范变化和国家与地方的政策性调整等因素的影响，导致原规划的投资概算难以执行到位，移民安置标准和安置方案、企业迁建补偿、交通改复建、安置点专业项目等均有较大的变化，引起资金需求大幅增加，移民部分实际投资超过概算。此外，移民工作涉及面广，人员分工一旦不明确，很容易出现职责模糊、推诿扯皮等问题，加大了工程建设资金管理的难度。

（三）资金支付控制不规范

水库工程资金的规范支付是工程资金管理的关键，资金支付控制不严、资金管理意识较差，容易产生资金用途不明确、挪用资金发放津补贴、超预算购置与工程实施无关的物资等问题，造成了严重的资金浪费，给资金使用效益带来负面影响。同时，水库工程建设的部分资金是由国家拨付的专项资金组成，需要专款专用。部分水库财务管理部门也未根据国家最新政策及时建立相关内部控制，财务部门往往只重视资金的拨款环节，而不关注拨款后其他部门对资金的实际运作过程，对不合理的资金使用情况不能及时察觉和改正，未能较好地履行财务监督职责，导致资金使用不规范。

（四）资金来源不明确，落实不到位

作为国家和各级政府重点扶持的公益民生项目，当前我国水库工程建设资金来源渠道主要有三种：中央投资资金、地方配套资金和地方政府管辖的融资平台筹集资金。其中，前两种渠道占建设资金的比例较大。但随着经济社会的发展，水库建设成本日益增加，单纯依靠财政拨款已经难以满足大型水库工程的资金需求。且部分地区政府财政薄弱，自筹资金能力不足，往往会出现地方配套资金无法及时到位、工程项目申报资金未得到充分落实等现象，直接影响工程进度款的按期支付，从而导致工程工期拖延、工程质量欠佳、配套设施缺失等问题，因此，水库工程的建设无法稳步、有序地开展，制约了项目的经济效益和社会效益。

（五）财务人员业务水平不足

部分水库工程财务人员未经专业培训，对各项基建会计制度和财务核算一知半解，在应对相关核算业务时只能通过自身摸索去尝试解决实际问题，导致资金管理问题不能及时得到解决。在基建费用核算过程中，经常发生会计科目设置不合理、成本费用核算不规范、财务核算依据不充分或科目勾稽关系异常等现象，未能对水库工程建设成本完整并准确地计量。成本费用归集和核算不完整，这在一定程度上制约了资金管理职能的发挥，无法为水库建设资金的安全性提供保障。另外，部分水库工程财务部门未在建设初期设立规范、全面的资金管理制度，以至于在工程实施过程中随意更改相应制度，缺乏规章制度应具有的严肃性。或者资金管理制度形同虚设，随意使用工程资金，有规章却不遵循，产生诸如未按规定支付资金、未及时合理结算工程资金、超概算未履行报批手续、出现质量问题却仍结算并支付工程款等问题，严重影响水库工程的整体管理水平。

三、新时期加强水库工程资金管理的对策

（一）立足概算编制，深化预算管理

1.加强工程勘探，夯实前期工作

目前，造成大部分水库工程资金闲置或缺口的原因主要是概算编制不准确，因此，要从源头出发解决这个问题，加强工程前期勘探设计，编制科学合理的投资概算。水库建设单位可以从质量、造价等多方面提出要求，并对工程设计单位进行市场招标。通过对各设计方案进行公开比选，从中选出造价合理、技术先进、切实可行的设计方案，这样既能较好地提升设计质量，又能有效地控制工程造价。

2.做好资金预算，指导资金使用

水库建设单位要合理安排工程建设资金，充分考虑政策变动及其他相关的可能引起预算变化的因素，严格进行整体工程的投资预算管理，提高资金使用效率，将预算作为指导后续投资行为的重要依据之一。同时，针对数额较大的资金，应由第三方造价咨询机构进行预算审核，确保合理、安全地使用资金。

3.运用预算评价，促进提质增效

根据编制好的预算，将整个水库工程资金管理划分为立项、设计、实施、验收、交付管理等五个阶段，分别制定与资金使用和管理相关的评价指标，由水库内部监督部门对工程进展及资金使用情况进行监督，从而实现对水库工程资金支出的动态监控和评价，并依据评价结果进行下一步预算安排，保障资金及时、高效的使用。

（二）规范资金支出，加强制度监督

1.落实管理责任，做好资金结算

对水库工程各项经费支出进行严格管控，是资金管理中的一项必要措施。从工程立项到竣工验收决算，要建立起贯穿于全过程的资金管理约束机制。将责任落实到人，保证所有工程资金支出都能经过不同层级的人员进行分级复核，并由资金使用部门的主管对使用过程负最终责任。同时，以建立并落实公开招投标制度为手段，严格实行工程监理制，加强资金拨款水平和工程建设质量效率。综合水库工程的进度、工期、质量等要求，明确水库工程施工重点和资金使用方向，合理分配工程资金，保证及时拨付款项。根据合同规定做好工程项目的预付抵扣、工程质量保修金预留等财务核算，保障工程质量和资金使用效益，以提高水库工程资金管理和控制的有效性。

2.健全制度体系，强化资金管理

制度建设是水库工程资金管理中必不可少的保障和支持，建设单位应加强全方位的资金管理和监督机制的构建，通过建立健全覆盖从项目立项到竣工验收全环节、从资金分配到拨付使用全过程的资金运作内部控制体系，以制度来约束资金的使用，保证水库工程资金管理有据可依，防止不合理支出，有效节约资金成本。

3.加强过程监督，保证资金安全

针对工程不同阶段的资金需求，运用现代信息技术手段实时监测资金的管理活动。也可聘请专业的中介机构实施跟踪审计，较好地控制工程造价，了解资金的分布及使用情况，合理安排资金，增强预警水平。同时，根据工程进度形成事前、事中、事后监督机制。事前监督主要针对水库工程资金到位情况，确保中央、地方等配套资金及时足额拨付；事中监督主要通过现场检查、定期抽查、考核评价等方式，将工程预算和实际投资进行动态对比，建立针对各级财政安排的水利专项资金的跟踪监管和反馈机制，一旦发现问题，能够及时采取控制与纠偏措施；事后监督主要关注工程资金管理的实施效果，总结存在的问题并及时纠正。

（三）严守投资计划，拓展融资渠道

1.推进计划落实，防止概算超支

针对水库工程建设资金管理中普遍存在的概算投资超支问题，必须加强工程建设管理计划的有效落实。在工程实施过程中，建设单位财务人员应严格按照项目概算执行，认真测算，统筹安排资金，切实保障建设资金专款专用，防止随意扩大投资、肆意铺张浪费等现象发生。

2.重视按期验收，及时竣工决算

按期进行竣工验收和资金拨付是水库工程资金使用过程中的重要环节之一，也是决定项目进度、项目质量、资金管理效果、资金使用收益的关键。作为管理、控制水库工程造价的最终一环，建设单位可以委托中介机构实施竣工财务决算。在水库建设初期，在设计会计账套及明细科目时，也应尽可能地与概算的明细内容有效衔接，为竣工决算提前做好准备。

3.创新融资模式，落实资金来源

不断拓宽筹资渠道，是水库建设按期推进和资金有效实施的重要保障。除加大中央财政资金对水库工程的投入外，还需要积极吸引、鼓励地方政府、企业和民间等社会资本积极投资水利项目，以BOT（建设-经营-转交）、合资、特许经营等方式参与水库建设。此外，水库建设单位应改变以政府为主导的投资模式，充分发挥自己筹资的积极性，成立项目公司作为融资平台，落实各项优惠政策，通过政策性项目贷款、商业银行流贷、企业债券融资、中期票据等形式，通过多种融资渠道解决水库建设资金的不足。

（四）打造人才队伍，加强资金管理

1.创新培训形式，提升素质能力

在资金拨付前，对水库财务管理人员在资金的使用、票据的开具等方面进行相应培训，使其掌握基建财务方面的先进专业知识和技能，提高资金基础核算，熟练应用计算机网络技术和各种财务软件，严格规范银行账户管理，认真履行财务收付、稽核等程序，规范、合理地支付资金，从而获得良好的资金管理成效。

2.严格执行制度，确保遵章守纪

财务人员要严格遵守水利工程建设资金相关的规章制度，促进水库资金管理的制度化、规范化。建设单位应根据各级政府及水利主管部门提出的各项资金管理规定，结合水库建设实际情况，设计完善的管理细则和有效的管理方法。结合内部审计、内部牵制等内部控制制度，严格根据审批程序，综合考虑工程的计划、进度、合同等因素，及时进行资金拨付，保证水库工程各环节的资金管理有章可循、有据可依。

3.强化绩效考核，注重结果运用

编制一套合理且实用的业绩考评指标，结合财务人员实际工作开展情况和内部管理制度，对其进行客观考评，并将考评结果作为后续薪资提高、职级晋升的重要依据，倒逼财务人员认真履行资金管理职责。

四、结语

在经济全球化的时代背景下，我国水库工程建设应立足于实际，将资金管理作为整个工程中的管理重点，不断落实，进一步优化专项资金管理方法，建立健全各项资金管理制度，保证经济、高效、依法、安全地使用和管理资金，进而创建更多的优质水库工程，为推动水利事业新发展，提升水库工程质量提供强有力的支撑。