市场经济环境下我国土地储备融资制度改革与新模式推进

宁秋英

(山东省东营市土地矿产发展服务中心，山东 东营 257091)

1 前言

土地作为一种不可再生资源，我国各级政府国土资源部门从宏观调控层面出发加强了土地储备的市场行为，实现土地资源的依法开发、储备和供应等相关活动，从而高效的利用土地资源。土地储备作为一种市场行为，开始于20世纪90年代中后期，当时我国经济正处于发展的初始阶段，农民开始大量进城，国家开启了城市户籍制度与住房制度改革，让大量进城的农民可以落户，这使得城市中新增住房需求非常强劲，房地产市场也正是在这种环境下崛起的，城市建设用地需求居高不下。为了高效利用土地，发挥地方政府在城市发展中的主导力，国家出台了土地储备制度，对我国过去20年城市高速发展做出了积极有效的贡献。随着土地不断升值，土地资产价值越来越庞大，开发的成本也就十分高昂，仅依靠地方财政拨款解决土地储备整治所需资金问题，根本就不能支撑庞大的资金需求，因此就出现了一种新的现象：土地储备融资，土地储备机构通过该方式取得所需要的运营资金，但是土地储备机构本身没有多少资金，凭借垄断地位大规模债务融资，使得土地出让价格不断攀高，这种低效率和高成本的债务风险不断积聚，房地产市场的价格泡沫就越发明显，一旦泡沫被刺破，对我国的经济发展是一个巨大的重创。于是，在2016年国家颁布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，最重要的一条规定是各个地区的土地储备机构不得通过银行业金融进行土地储备融资贷款。后又出台了《土地储备管理办法》《土地储备资金财务管理办法》(财综〔2018〕8号，以下简称财综 8 号)等相关政策文件，从土地储备主体、资金来源渠道和土地收储政府采购工作等方面都做了新的规定要求。但土地储备融资问题并不能通过政策在短时间内解决，因此文章将对现阶段土地储备融资问题进行分析，并提出新的土地储备机构的融资模式，达到优化融资结构的结果。

2 土地储备政策变化过程

(1)土地储备融资允许向银行等金融机构融资。城市规划建设时期储备规模大，土地储备对资本投入量高，为了解决融资量问题，2001年国务院出台了《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)，首次指出金融机构要依法向土地储备机构提供信贷支持。到2007年，针对金融机构贷款的具体事项进行了优化，国土资源部、财政部、中国人民银行颁布了《土地储备管理办法》(国土资发〔2007〕277号)，详细规定了供、贷款的规模大小、满足的条件和贷款资金专项管理等条款。截至2012年11月至12月间，为了堵住没有列入名录但还在承担存量土地储备融资的平台公司融资渠道，11月国土资源部等四部委颁布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)，指出只有建立了土地储备机构名录的机构可以在省级财政部门核准的年度能够融资规模范围中向银行金融机构举借贷款，但是贷款的多少、贷款用途和贷款资金运用等都被严格的限制和监管；12月财政部等四部委颁布财预〔2012〕463号文件，指出地方政府规范土地储备融资不能授权地方融资平台担负起土地储备职能与土地储备融资，储备土地预期出让收入不能当作融资平台企业的偿债资金来源。虽然2007年到2012年11月、12月间，向金融机构贷款的政策逐渐收紧，但是只要符合条件的依然可以向银行业金融机构举借贷款。

(2)限制土地储备机构向银行金融机构贷款。该举措彻底堵死了土地储备机构进行土地储备贷款的金融融资渠道，同时还指出地方国土资源主管部门应探索政府购买土地征收、收购和收回涉及的拆迁安置补偿和前期开发等内容服务，土地储备政府购买服务的融资措施因此出现，不再是单一的土地储备，而是形成配套发展，如政府采购实施储备土地的前期开发就包括道路、供水、供电、排水、供气和土地平整等有关的开发建设。到2017年5月，针对储备土地前期开发政府购买服务模式，财政部颁布的财预〔2017〕87号文件指出储备土地前期开发等建设工程严禁当作政府购买服务项目，查处违法违规问题将严肃处理。

我国土地储备融资的制度改革主要受到两大要素影响，一是土地储备机构高负债融资的风险影响，二是政府政策环境的改变影响。

土地储备机构高负债融资的风险影响大。首先是成本的增加、出让价格的走低都会对土地储备的收益大小形成影响，例如：土地征地难度变大时就会采取提高拆迁补偿标准来达到征地目的，或者是储备土地前期进行的道路、供水、供电、排水、供气和土地平整等有关的开发建设造成成本的增加，假设出让价格不变，土地储备机构就会降低收益。出让价格降低的影响主要是在房屋需求下降时房价跟着下跌，这时开发商购地的意愿减弱，土地储备机构则会面临下调土地出让价格的压力，不然就会造成土地积压，土地储备机构的收益就会减少甚至没有，两者之间是一种联动的关系。其次是经营成本的增加和降低是土地储备机构所不能控制的。土地储备机构作为垄断经营者，因为没有竞争对手，管理上会存在一定的疏忽。Harvey Leibenstein创立的 X-效率理论指出垄断经营者的管理会产生松弛、资源浪费、人员懈怠等低效率现象，低效率的管理必然导致经营成本的持续升高。最后是如果融资的价格上涨，作为垄断性质的土地储备机构就会提高土地出让价格，而价格的上涨最终会转移到房屋的销售价格上涨，国家会出台调控房价上涨政策，土地储备机构的利润影响降低，因此土地储备机构高负债融资可能造成债务违约的金融风险。

政府政策环境的改变的影响主要表现在三个方面。首先是供给侧结构性改革，该策略是通过增量改革提高存量调整，优化投资结构与产业结构。其次是政府部门职能的改变。从财综〔2016〕4号文件强化拆迁安置补偿和前期开发等相关服务看，其土地储备工作、基础设施建设和城镇保障性安居工程建设等工作都不会再开展，土地储备机构的利益渠道被剥离，其公益属性进一步加强。最后是财税、金融体制的改革影响。供给侧结构性改革下土地储备已成为财政改革的全新对象，土地储备转让所产生的收益巨大，不但能降低土地储备成本，为土地储备提供更多的资金保障，而且还能减少人地矛盾，为所有有关主体提供科学合理的收益分配。财政改革摆脱了“土地财政”的依赖，为土地要素健康持续流动提供了基础保证，但是中央财政在公共服务支出方面需要担负更多的责任。

3 我国土地储备融资模式创新方式探析

(1)以政府购买服务、政府采购工程或者PPP融资操作为主。据财综〔2016〕4号文件，政府采购实施储备土地的前期开发就包括道路、供水、供电、排水、供气和土地平整等有关的开发建设。财预〔2017〕87号文件指出储备土地前期开发等建设工程严禁当作政府购买服务项目，查处违法违规问题将严肃处理，不但整治了土地储备中各个环节的问题，储备土地前期开发的要求也更明确。融资时地方政府的债务风险怎么融资，怎么防范，如何融资就变得非常重要。依据财预〔2017〕87号文件禁止了储备土地前期开发等建设工程严禁当作政府购买服务项目，但是土地征收、收购和收回的拆迁安置补偿可以作为政府购买服务项目。因此“储备土地前期开发”阶段之前的拆迁安置补偿可以作为政府购买服务进行，以该方式进行融资。其次是采用政府采购工程或者PPP进行融资操作。据《政府采购法》文件知道工程是政府采购类的一大种，包含了建筑物与构筑物的新建、改建、扩建和装修等工程，储备土地前期开发的工程可应用政府采购工程的方式操作。而储备土地前期开发作为基础设施建设还可应用PPP模式由当地政府和社会资本合作完成。

(2)地方政府发行土地储备专项债券。根据2017年国家颁布的《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号文件)，该文件指出地方政府可为土地储备发行土地储备专项债券，作为一种金融产品类型，而且62号文件印发了额度管理、监督管理、预算执行和决算、预算编制、职责分工等方面的具体要求，以此防范挪用土地储备资金等行为出现。土地储备机构通过专项债券融资模式便能减少或取消银行借贷行为，同时融资渠道变得更多元化，土地储备项目融资风险问题也可以得到有效杜绝。此外，专项债券还能确保供给侧结构性改革有充足的资金来实施，这样，政府土地供应自主权增强的同时也使得土地供应效率提升。2019年年底，国务院相关会议提出暂停发行土地储备专项债券，但是并没有完全抛弃该方式，虽然各地土地储备融资工作因此产生了一定困难，但是也可以通过该方式的启迪挖掘其他的融资方式。

(3)土地证券化融资。土地证券化融资符合人们的低投入高回报的心理，是需求者获得所要资金，提供者得到报酬的资金融通行为。例如向被拆迁对象出售便能够融得大量低价资金，土地储备的财务风险因此可以分解转移。证券化有两种类型：一是项目证券化；二是债权证券化。对应土地证券化分别是土地开发项目融资证券化和土地抵押贷款债权证券化。土地开发项目融资证券化是指资金需求者通过证券形式售卖流动性差的项目资产获得资金的过程。土地抵押贷款债权证券化是以土地当作抵押物实施借贷而形成债权证券化的过程，首先是金融机构、中介转让土地抵押债券权。其次是证券发行机构包装组合形成以金融债券资产进行担保、设计、发行证券的行为。通过资本市场，土地证券化融资，土地权益人能直接获得融资，融资渠道更广，融资成本更低，资本市场运作速率反而更高。

(4)采取私募股权基金的方式融资。从国家近年来的政策发现限制土地储备机构的债务融资的根本目的是降低地方政府的债务风险，而私募股权融资是相对公募股权融资的一种方式，以有限合伙的模式建立私募股权基金，向符合条件的投资者采取非公开募资，该融资在法律条款上的规定较为宽松，有助于降低债务融资的同时降低债务风险，可以被土地储备机构所利用。而且通过私募股权基金的方式融资能够改善土地储备的管理方式与交易形式。当前土地储备机构作为一个垄断经营者，存在的问题是管理成本不敏感，管理成本易上升，垄断经营者就会把上升的管理成本转嫁其产品或服务的买家，买家就会损失利益。而采取私募股权基金融资，最大的优点是通过融资项目组建有限合伙企业，在融资项目、土地储备机构的经营活动中隔离开成本、收益、风险等情况。土地储备机构便成为一个普通合伙人担负起投资项目的管理机构，并向有限合伙人披露项目管理信息，有限合伙人作为投资者其自身就有很强的成本控制意识，可以对经营管理项目不同情况提出不同意见，目的是让经营管理的成本符合合伙协议要求。因此私募股权基金有助于控制土地储备机构的管理成本。

(5)构建土地储备基金。正所谓“巧妇难为无米之炊”，要实现土地储备高效有序的运转，资金的有力支撑是强有力的后盾。土地储备基金的来源包括政府政策性补助；政府拨款；政府投入实物资产；土地有关金融产品销售收入；城市土地储备收益用做土地储备基金循环应用；土地证券用做土地储备收益还本付息。城市土地储备基金的构建让土地在“征购、储备和出让”中实现了资产和资金良性循环，为土地储备制度的完善提供可靠的资金保障。

4 结论

当供给侧结构性改革和财税与金融体制的改变以及政府职能转变，采用银行金融机构进行融资已经不能适应当前土地储备融资的发展需求，因此迫切需要进行改革与创新。文章探究了土地储备的新融资模式，包括土地储备基金、土地证券化融资、地方政府发行土地储备专项债券以及政府购买服务、政府采购工程或者PPP融资操作等措施。