论住房保障领域行政公益诉讼制度的构建

文/刘峰铭

近年来，我国房地产市场蓬勃发展，各主要城市房价居高不下，中低收入家庭的住房困难问题日益加剧。为此，政府在加强房地产市场调控以遏制房价过快上涨的同时，开始着手建立健全住房保障体系，加大住房保障力度。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，全国开工建设各类保障性住房7000万套，惠及约2亿住房困难群众。[1]然而，住房保障领域还存在资源分配不公、使用不当等问题，严重侵害国家利益与社会公共利益，也暴露出住房保障监管方面存在的诸多不足。行政公益诉讼制度作为公共利益受损的司法救济手段，有助于促进行政机关依法履职。基于此，本文拟在论证住房保障领域引入行政公益诉讼制度的必要性与可行性的基础上，对这一制度的具体构建展开探讨，以期对促进我国住房保障事业的健康发展有所裨益。

一、构建住房保障领域行政公益诉讼制度的现实需要

（一）住房保障事业的公益属性

公益诉讼起源于罗马法，是一种与私益诉讼相对的诉讼形态。在我国，公益诉讼是法定主体依法对侵犯国家利益或社会公共利益的行为提起的现代型诉讼。公益诉讼以保护公共利益为核心目的，在住房保障领域适用行政公益诉讼，须以住房保障具有公共利益属性为前提。2003年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》首次提出“住房保障”一词，强调要“加强建立和完善适合我国国情的住房保障制度”。一般认为，住房保障是指政府向完全不能通过市场方法解决住房问题的人群直接提供最低保障水平以上的住房。[2]《公益事业捐赠法》将公益事业界定为非营利的社会事业。在现代社会，住房保障已经成为面向住房困难群体、事关其基本民生需求的社会事业与公共领域。住房保障本身不具有营利性，以社会本位为价值目标，涉及社会公共资源的分配问题，因而具有鲜明的公共性与公益性。在此意义上，维护公共利益的公益诉讼因住房保障事业的公益属性而能够与之形成内在的连接。住房保障事业的公益属性为该领域公益诉讼制度的构建提供了正当性依据与必要前提。

对住房保障领域引入公益诉讼可能的质疑在于住房保障重点关注的是特定住房困难群体的居住权益，与受益对象具有不确定性的公共利益有所差别。公共利益是公益诉讼的核心概念，决定着公益诉讼的受案范围。然而，公共利益概念十分模糊，是一个不确定法律概念。公共利益通常被界定为不特定多数人的利益，如台湾学者陈新民认为，法律意义上的公共利益泛指对象不确定的为社会全体或大多数人享有的利益。[3]也有学者持不同观点，指出“公共利益”重点在于关注社会弱势群体的权益保护。[4]从人权保护角度来看，公益诉讼始终以关注人权保障与弱势群体保护为视角。回溯至20世纪70年代初，美国在环境、民权领域兴起的公益诉讼是以保护边缘群体、弱势群体为目标的。由此可见，公益诉讼在发轫之时即具有保护弱势群体利益的功能。近年来，我国立法也开始重视对弱势群体权益的公益诉讼保护。例如，2020年新修订的《未成年人保护法》规定了未成年人保护公益诉讼制度，正在修订的《妇女权益保障法》也拟增加有关妇女权益保障公益诉讼的规定。我国住房保障制度所要保障的是那些基本住房需求无法得到满足、存在住房困难的弱势群体，因而同样有必要将这些住房弱势群体的居住利益纳入公益诉讼范畴予以特别保护。

（二）住房保障领域的公益损害乱象

建立住房保障制度的初衷是为了解决特定群体的住房困难问题。然而，在实践中，住房保障领域违规行为频发，住房保障资源未得到公平善用，造成国家利益与社会公共利益受到侵害。具体而言，住房保障领域的公益损害乱象主要表现为以下三个方面：

1.住房保障资源分配不公。住房保障的对象限于特定的住房困难群体，具体哪些人群能够获得住房保障必须通过资格审核加以甄别。在实践中，一些地方的住房保障资格需要经过初审、复审与终审等多轮审核。然而即使如此，住房保障对象识别失准的现象依然存在，主要表现为“保不应保”，即不符合条件的申请者通过审核并获得住房保障资源。近年来，国家审计署在对全国保障性安居工程实施跟踪审计时发现，有数以万计不符合条件的家庭违规享受城镇住房救助货币补贴或实物保障。住房保障资源的分配不公严重影响了住房保障制度实施的公平性。

2.住房保障资源使用不当。保障对象获得保障性住房后只能用于家庭自住，不得用来转租转卖或从事经营性活动等其他用途。《公共租赁住房管理办法》明确禁止保障对象转借、转租公租房或改变其用途等行为。在实践中，公租房被违规转租或挪作他用的现象屡禁不止。国家审计署在2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果中指出，约有1.25万套公租房被违规销售、转租，或被挪用于办公、经营等。此外，实践中还有部分公租房承租家庭无正当理由拖欠租金，或因家庭收入、住房等条件发生变化而不再具备租住资格时拒不退出公租房等违规情形。

3.住房保障资金违规使用。住房保障离不开资金的保障，资金是否充足直接影响住房保障水平。为推动住房保障制度的实施，地方各级政府应当将住房保障资金纳入财政预算。同时，考虑到地方政府财力有限，中央政府通常通过转移支付提供专项补助资金。财政部与住房和城乡建设部联合发布的《中央财政城镇保障性安居工程补助资金管理办法》明确要求地方各级住房和城乡建设部门及项目实施单位严格按规定使用补助资金，严禁挪作他用。然而,在实践中，违规使用补助资金的现象尚未杜绝。例如，国务院曾督查发现，北京市有关部门存在违规挪用公租房项目财政专项资金等问题，造成国有资产流失。

（三）住房保障领域的监管不力问题

在现代社会，政府有责任保障民众获得基本住房，这是政府应尽的义务。20世纪30年代，德国行政法学者福尔多夫提出了以“生存照顾”为核心的给付行政理论，他认为生存照顾义务是现代国家行政任务的核心所在，将提供人们生活所必要的条件确定为行政的任务。[5]政府负有广泛的、向民众提供生存照顾的义务，而住房是人们生存与发展不可或缺的基本物质条件。因此，这必然要求政府承担起向住房困难者提供住房保障的责任。《厦门市社会保障性住房管理条例》明确规定，解决本市居民的住房困难是市人民政府的重要职责。住房保障资源具有稀缺属性，为使有限的资源更好地用于满足住房困难者的基本住房需求，政府还应当加强监督管理以确保住房保障资源的公平善用。

目前，国内住房保障领域的监管职责通常由地方政府职能部门承担。《公共租赁住房管理办法》第四条规定县级以上地方人民政府住房城乡建设（住房保障）主管部门负责本行政区域内的公共租赁住房管理工作；第二十八条、第三十五条、第三十六条则明确规定住房保障主管部门应当加强对公共租赁住房使用的监督检查以及对骗租公租房、转租转借公租房、长期闲置公租房等违规行为的查处责任。但从实践来看，如前所述，住房保障领域的违规行为频发，未能得到及时纠正和惩处等情况的存在，都反映出住房保障部门存在不依法履行职责、对违规行为监管不到位的问题。住房保障部门不依法履行监督管理职责而造成国家利益与社会公共利益受损，应当诉诸行政公益诉讼予以纠正。

二、构建住房保障领域行政公益诉讼制度的可行基础

（一）公益诉讼受案范围拓展趋势

2017年修改的《行政诉讼法》正式确立了行政公益诉讼制度，规定检察机关有权在生态环保、食药安全、国有财产保护以及国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼。《行政诉讼法》并没有明确将住房保障领域纳入行政公益诉讼范畴，则能否从现已列举的领域中引申解读住房保障方面的内容？首先，住房保障显然与“生态环境和资源保护”“食品药品安全”无涉。其次，就“国有土地使用权出让”而言，由于土地供应是建设保障性住房的重要基础，住房保障看似与之存在一定的关联性，但国有土地使用权出让其实主要涉及的是土地管理部门的履职行为，并不能涵盖住房保障部门的监督管理范畴。最后，就“国有财产保护”而言，按照最高人民检察院《检察机关行政公益诉讼办案指南》的权威解读，国有财产包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，其中，住房保障领域涉及的国有财产包括公共租赁住房专项补贴、国有房屋出租收取的租赁费用。可见，在现已列举的四大领域中，与住房保障联系最为紧密的是国有财产保护领域，有关国有财产保护领域行政公益诉讼的规定为建立住房保障行政公益诉讼提供了一定的法律依据。

此外，还应当注意的是，新《行政诉讼法》第二十五条第四款在通过肯定列举的方式明确规定上述四个领域的同时，还在列举之后增加了一个“等”字。“等”字在汉语中包含“等内等”与“等外等”两种含义。在我国法条中有关“等”字的表述十分常见，对其认知不同会直接影响到对法条内容的理解。如果按“等内等”理解，则意味着在法条所列举的事项之外不能有其他事项的拓展；而如果按“等外等”理解，则相当于在所列举事项外还可以有所拓展。国内多数学者将这里的“等”字理解为“等外等”。如有学者指出，行政公益诉讼所列举的范围并非完全封闭，立法使用了“等领域”的表达方式留出了扩展案件范围的空间。[6]坚持“等”外观点的学者认为，之所以明确列举上述四个领域，实乃回应社会关切与简明强调重点的立法技术的体现，除此之外，还存在大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、社会公共利益受侵害的案件，扩展公益诉讼受案范围对于及时保护公益是现实而必要的。这一观点也得到决策层的肯定。党的十九届五中全会决议与《法治中国建设纲要(2020-2025年)》明确提出，要“拓展公益诉讼案件范围”，为公益诉讼新领域探索提供政策指引。从实践来看，公益诉讼正在向“等”外领域稳步有序地推进与扩展。2020年最高人民检察院出台《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，同年修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对公益诉讼的适用范畴有更多的明确列举。同时，部分省级人大常委会在已经出台的关于支持或加强检察公益诉讼工作的专项决议、决定中规定了“等”外领域。《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《个人信息保护法》《安全生产法》等法律规范赋予检察机关提起更多领域公益诉讼的职能。公益诉讼制度的适用范围不再局限于传统的四大领域，正在逐步向诸多新的领域开放。在此背景下，将住房保障纳入行政公益诉讼范围、构建住房保障行政公益诉讼制度，契合公益诉讼受案范围不断拓展的趋势。

（二）域外公益诉讼的立法与司法经验

从国外的经验来看，发展公益诉讼是住房保障领域弱势群体维护权益的一条重要途径。在美国，住房保障是公益诉讼的重要领域。原美国律师协会会长迈克尔·格里科曾经代表全马萨诸塞州数以千计生活在条件十分恶劣的收容所的残疾青少年，向州法院提起公益诉讼，要求州政府提供充足资金以改善收容机构的状况。[7]在“卡拉汉诉凯瑞” 一案中，律师罗伯特·海耶斯与一群流浪者共同创立的无家可归者联盟向纽约最高法院提起公益诉讼，要求政府向任何提出申请无家可归者提供庇护所。[8]南非、印度等发展中国家的住房权公益诉讼也颇具成效。南非宪法不仅规定了住房权，还规定了国家义务与公益诉讼。在格鲁特布姆案中，南非人权委员会与社会法律中心作为“法庭之友”参加诉讼，代表普通国民进行住房权公益诉讼，南非法院最终判决格鲁特布姆胜诉。印度虽然没有在宪法中明确规定公益诉讼，但其通过最高法院的判决创设性地发展了公益诉讼。在“泰利思诉孟买市政公司”一案中，原告并非那些住房权直接受到侵害的弱势群体，而是一位新闻记者与其他一些利益团体，他们基于公共利益的考虑代表那些住房弱势群体提起的便是公益诉讼，最高法院受理并最终判决支持了原告的公益诉求。[9]

（三）本土已有的公益诉讼探索实践

虽然现行《行政诉讼法》没有明确将住房保障领域纳入行政公益诉讼范畴，但在司法实践中，已有一些地方检察机关尝试在这一领域提起行政公益诉讼。例如，2018年，新疆检察机关首次发布公益诉讼十大典型案例，其中有一例“奇台县人民检察院诉前检察建议督促县住房和城乡建设局规范廉租房管理追缴流失租金案”。同年，在山西省检察机关公布的行政公益诉讼十大典型案例中，也有一例“长治市城区人民检察院办理的91户家庭违规享受保障性住房公益诉讼案”。在这两个案例中，检察机关均通过诉前检察建议的方式督促住房保障部门追缴租金、廉租补贴，清退不符合租住条件的承租人，切实履行对住房保障领域的监督管理职责，避免国有资产的流失，从而有效维护了国家公共利益与社会公共利益。此外，还有一些地方检察机关对住房保障部门正式提起了行政公益诉讼。例如，在广州市越秀区人民检察院诉越秀区房屋管理局怠于履行法定职责一案中，检察机关在履行职责中发现某公司租用越秀区房管局多套直管公房，欠租十余年，累计达上百万元。越秀区房管局在收缴租金方面履职不到位，遂向该局发出检察建议书，建议其依法履行职责，按时足额收取租金，但其后该局并没有采取有效措施收回租金，使国家利益仍处于受侵害状态。检察机关遂就这一案件向法院提起行政公益诉讼，法院最终判决确认该局怠于履行追收某公司欠交租金的行为违法。再如，在山东省费县检察院诉费县房地产管理局违规发放公租房专项补助资金一案中，检察机关向费县房地产管理局发出检察建议，建议该局追回向某公司违规发放的公租房专项补助资金，但该局在规定期限内仍未履行职责。其后，检察机关向法院提起行政公益诉讼，其诉讼请求最终得到法院的判决支持。

但就全国范围而言，从行政公益诉讼试点及正式制度实施情况来看，所涉案件主要集中在已列举的四大传统领域，超出列举范围领域之外的案件并不多见。总体而言，住房保障领域行政公益诉讼制度尚未真正建立，一些住房保障部门的违法履职或不作为没有通过行政公益诉讼及时得到纠正，致使国家利益与社会公共利益长期处于受侵害状态。因此，住房保障领域亟待引入行政公益诉讼制度。

三、住房保障领域行政公益诉讼制度的具体构建

住房保障行政公益诉讼是行政公益诉讼制度在住房保障领域的具体呈现，满足行政公益诉讼制度的一般属性.因此，现行《行政诉讼法》及相关司法解释中关于行政公益诉讼的法律规范应适用于住房保障行政公益诉讼。然而，作为新领域的诉讼形式，其在具体制度设计方面还存在一定的特殊性。本文在此主要从适用范围、案件线索来源与诉前程序三个制度方面展开分析。

（一）合理确定受案范围

确定合理的受案范围是住房保障行政公益诉讼制度运行的核心问题。从住房保障实践来看，行政公益诉讼应着重在以下几种案件类型中展开：

1.行政机关未依法公开住房保障信息行为。《政府信息公开条例》规定，行政机关应在各自职责范围内确定主动公开政府信息。在环境保护领域，已有环保组织向法院提起环境信息公开公益诉讼的实例。在住房保障领域，有关部门也依法负有主动公开有关住房保障政策、规划、建设、分配、运营等方面信息的职责。行政机关未依职责范围主动公开有关住房保障信息的行为应当纳入行政公益诉讼范围。

2.行政机关违规使用住房保障专项资金行为。住房保障资金主要由财政拨付，纳入财政预算，是专门用于解决低收入家庭住房困难问题的专项资金，应当专款专用，不得挪作他用。然而，从近年来国家审计署发布的城镇保障性安居工程跟踪审计结果来看，住房保障专项资金被挪用或违规发放的现象时有发生，造成国有资产的流失，损害国家利益。因此,此类行为应当纳入行政公益诉讼范围。

3.行政机关违法发放住房补贴或分配保障房行为。对具备住房保障资格的相对人，行政机关通常通过发放住房补贴或分配保障性住房等形式提供住房保障。然而，如果住房保障部门及其工作人员疏于审查申请人是否符合条件，或明知申请人不符合条件仍予审核通过，且最终导致不符合条件的相对人违规获得住房保障，则会致使公共利益遭受重大损失，故应纳入行政公益诉讼范围。

4.行政机关在住房保障监管中怠于履职行为。在住房保障实践中，一些保障对象存在诸如拖欠租金、长期闲置或转租转借保障房、因情况变化不再符合条件而拒不退房等违规违约行为。此类行为严重破坏了国家住房保障制度，损害了其他住房困难群体获得住房保障资源的权利。如果住房保障部门怠于依法依约采取有效措施，不及时收缴租金或收回保障性住房，则会造成国有财产的流失，因而也应当纳入行政公益诉讼范围。

（二）拓宽案件来源渠道

案件线索是办案的前提与基础，是行政公益诉讼的源头活水。按照现行规定，行政公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。在住房保障领域，从实践来看，检察机关在办理相关刑事案件时可以获取一定的案件线索。例如，2016年山东省费县检察院在办理费县房地产管理局局长张某受贿、挪用公款、滥用职权一案过程中，发现该局存在违规发放公共租赁住房专项补助资金的线索，遂以此为由向该局提出向有关单位追回违规发放的补助资金的检察建议，后因该局未在规定期限内履行职责而向法院提起行政公益诉讼。但总体而言，检察机关在履行职责的过程中发现的案件线索仍十分有限。为拓宽公益诉讼案件线索来源，应当考虑突破被动发现线索的困局，拓展其他更具主动性的线索挖掘渠道。具体而言，可以从以下方面拓宽案件线索的来源渠道：

1.从专项监督中获取。这是检察机关主动获取相关领域公益诉讼案件线索的有效途径。近年来，最高人民检察院组织全国检察机关统一开展了食品安全等领域检察公益诉讼专项监督活动。住房保障是重要民生领域，检察机关也有必要主动对此领域开展专项监督，从中获取有关公益诉讼案件线索。

2.从审计监督、纪检监察等其他部门获取。近年来，审计部门加大了对城镇保障性安居工程的审计力度，在审计结果中指明了审计发现的主要问题，这无疑是住房保障领域行政公益诉讼案件的重要线索来源。此外，检察机关还可以从纪检监察部门追责问责结论报告中获取相关信息。

3.从群众控告、举报中获取。根据《人民检察院组织法》的规定，检察机关具有接受公民提出的控告与举报的职责。经验表明，普通民众往往最有可能也是最早发现国家利益或社会公共利益受侵害的有关事实。检察机关依法受理公民的控告、举报，有助于及时、广泛掌握案件线索，有效推进公益诉讼。检察机关应当构建畅通的公众举报、控告渠道，并建立相应的激励机制，如给予线索提供者一定的物质奖励，使公众能够积极、有效地向检察机关提供相关案件线索。

4.从媒体报道或社会舆论中获取。新闻媒体时有报道住房保障领域的事件，许多典型案例都是由新闻媒体在第一时间揭露的。可见，关注媒体有关住房保障的新闻报道也能够从中获取有用的案件线索。

（三）优化诉前程序

所谓诉前程序是指检察机关向法院提起行政公益诉讼的前置性程序。诉前程序在行政公益诉讼中发挥着无可替代的重要功能。从实施效果来看，绝大多数案件以诉前程序结案。诉前程序是行政公益诉讼制度优势的充分体现，合理规划诉前程序能够达到事半功倍的效果。具体而言，住房保障行政公益诉前程序可以从开展调查核实、制发检察建议、判定履职情况等方面依次展开.

1.开展调查核实。检察机关公益诉讼职能的履行离不开检察调查核实。公益诉讼案件往往案情比较复杂、专业性强，案件的大量证据材料多数为行政机关所掌握。为了查清案件事实，夯实证据，检察机关有必要行使调查核实权。然而，我国目前检察公益诉讼调查权制度仍十分落后，《行政诉讼法》并没有明确赋予检察机关调查核实权。在公益诉讼试点期间，最高人民检察院曾出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定检察机关可以采取调阅、复制、询问、咨询、勘验等调查手段。然而，这些调查手段明显呈现出非强制性的特点，缺乏必要的刚性保障。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了“有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”，却没有规定任何保障性措施。从实践来看，检察机关普遍面临取证难的问题，被调查对象常常以各种理由拒绝提供证据材料，不予配合甚至采取转移、销毁证据的手段阻挠调查，使检察机关处于被动地位。可见，检察机关的调查核实权还有待通过立法予以强化。一方面要赋予检察机关具有刚性的调查权，为防止调查对象转移、破坏、损毁或隐匿有关证据，应允许检察机关采取查封、扣押、冻结等必要的强制性措施，从而保障调查取证工作的顺利进行。另一方面，要强化对调查取证权的制度保障。为增强被调查对象的配合义务，有必要赋予检察机关一定形式的强制权，对不予配合调查取证的单位或个人施以一定的惩戒措施。

2.制发检察建议。检察建议作为检察机关维护公共利益的利器，是行政公益诉讼诉前程序的核心内容。权威数据显示，近两年来，全国检察机关共向行政机关发出诉前检察建议18万余件，行政机关回复整改率高达97.37%。[10]然而，司法实践也暴露出检察建议在内容与实效上还存在一些问题。在内容方面，有一些检察建议内容宽泛，缺乏必要的说理。在实效方面，检察建议刚性不足，部分检察建议发出后如石沉大海，并未引起有关行政机关的重视。有些检察建议一发了之，没有后续跟进落实情况。有些行政机关虽然回复检察建议，但没有采取实质性的整改措施。诉前检察建议内容的质量直接决定着诉前程序作用的发挥。为此，有必要细化检察建议书的内容，增加检察建议的说理性。检察建议应明确载明公共利益遭受损害的情况与依法调查收集的事实证据，[11]提出的建议内容应切实可行，具有可操作性。同时，检察建议的效力也有待加强。可以探索使用监督令状的监督方式，推进检察建议令状化改革实践。[12]检察机关发出检察建议后，还应密切跟踪落实情况。如在针对公租房转租、空置等违规行为查处不作为的行政公益诉讼案中，即使住房保障部门在依法查处后就整治情况书面回复了检察机关，检察机关仍应继续跟进，通过走访调查等方式检验其成效。

3.判定履职情况。检察机关办理行政公益诉讼案件时，在提出检察建议前后，都需要对行政机关是否依法履行职责作出判断。然而，《行政诉讼法》及相关司法解释并未对“依法履行职责”作出权威界定，给司法实践造成一定的困惑。关于职责履行的认定标准，理论界与实务界存在行为标准与结果标准两种说法。有学者认为应当秉持行为标准，即仅考虑履职行为是否充分而不考虑行为带来的后果；[13]有学者倾向于结果标准，即不仅应考察履职行为充分与否，还应考量行为作出之后的实际效果；[14]还有学者建议根据不同情况分别采用行为或结果标准。[15]对住房保障领域的监管不作为，适宜采取结果标准。如追缴公租房租金，不仅应观察行政机关是否积极实施了催缴行为，还应观察行政机关最终是否将相关钱款收缴到位，切实挽回国有财产损失。当然，对于行政机关是否履职存有争议、较难判定的复杂案件，还可以尝试引入诉前听证制度，[16]即由行政机关向检察机关提出听证申请，检察机关邀请有关领域专家与公民代表等召开听证会，公开听取行政机关有关履职情况的申辩意见，检察机关根据听证情况，综合判定行政机关是否履职到位，并将听证结果作为是否提起诉讼的重要依据。

四、结语

公益诉讼是现代社会为维护社会公共利益所构建的新的诉讼类型。住房保障作为关系民生的公益事业，其蕴含的住房困难群体居住权益应当得到有效的司法保护。因此，需要通过行政公益诉讼方式纠正行政机关不依法履职造成公益受损的行为。本文认为，在住房保障领域引入行政公益诉讼制度不仅必要而且可行，期待行政公益诉讼能够在这一领域推广适用，为促进我国住房保障事业的健康发展、保障住房困难群体住有所居发挥应有的作用。