周期性与适应性：论社会关系调整的模式均衡

贺雪峰 郑晓园

（武汉大学社会学院，武汉 430022）

国家与社会的关系是一个重要的话题。中国是一个巨型国家，从中央到地方再到基层，在国家、地方政府和群众之间存在着十分复杂的互动机制。国泰民安、社会稳定，是治国理政的目标。中国特别大，不同地区情况复杂，又处在快速变迁中，要实现社会稳定实非易事。而社会稳定的前提是社会矛盾获得解决，社会诉求得到满足。因此，为解决社会矛盾，满足社会诉求，国家采取了不同的模式调整社会关系，总体来讲，不同的调整模式之间存在边界，用以解决不同的问题。我们有必要统筹理解这些有差异的调整模式。

当前，正在实践中的社会关系调整模式大致可分为八项，其中有六项是基于正式制度的模式安排，具有显著的相关性，分别是：信访制度、法院审判制度、人民调解制度、公安110、12345政务服务便民热线和网格管理制度。此外，近年来备受大众关注的媒体报道与网络热搜也明显具有调整社会关系的作用。这些模式是出于不同主体需要、为解决不同问题、经由不同部门而设置的，它们需要面向基层治理中的各种矛盾，并最终服务于基层社会稳定，因此研究这些模式之间的相关性、研究它们在调整社会关系过程中的周期性和适应性以及在动态互补中如何实现社会关系调整的模式均衡，对于理解我国社会关系的调整具有现实价值。

一、信访：国家—地方—群众关系的三层分析

信访是一项具有显著中国特色的社会关系调整制度，从中央到地方，各级人民政府都设有信访局，专门处理人民来信和来访。人民政府属于人民，人民通过来信来访向党和政府反映情况，提出诉求，希望政府帮助解决问题，是当然合理的。人民群众相信党和政府的领导人，因此直接给领导人写信，甚至来访。少量来信来访，领导人可以直接接待并处理，但若来信来访过多，领导人时间、精力和专业判断力难免有限，往往就将来信来访转到各级政府的信访部门来办理或督办。

人民来信来访大概有三个方面的诉求：第一是求助，即存在生产生活困难，向人民政府求助；第二是要求解决问题，比如遭受不公平，有历史遗留问题要解决等；第三是反映情况，包括举报政府官员贪赃枉法、不作为等行为。

对于要求合理的来信来访，有关部门一般很快就予以解决；然而有些要求不一定合理，且事情比较复杂，解决起来周期较长，或者即使解决了但上访人却不满意。当上访人对基层政府给出的处理结果不满意，就可能到地方政府继续上访，若对地方政府给予的处理结果还是不满意，就可能到北京上访。这种持续的重复上访耗费了大量行政资源，然而国家无疑是希望帮助群众解决问题从而减少上访的，因此有时就可能在一定程度上满足了上访人某些不一定完全合理的诉求。这样往往造成了另一个局面即一次不合理诉求被满足了，更多不合理诉求又提出来了［1］；一个人不合理诉求满足了，更多人不合理诉求就提出来了。

如果群众通过写信上访就可以使得诉求获得有关部门的迅速解决，甚至一些不合理的诉求也可以得到满足，那么信访部门就将会变得十分庞大，或需要具有强大的协调能力，有资格要求相关部门重点优先解决上访人的诉求。由于上访诉求可以获得优先解决，群众的其他诉求便会转入到信访渠道，这样信访部门就变得更加庞大，且具有更为强大的协调能力。概言之，信访作为社会关系调整的模式之一便具有了强相关性和强适应性，群众通过上访解决矛盾的效率更高，于是便减少了对其他社会关系调整模式的应用。

当前对于群众信访，一般采取属地管理。属地政府对待上访人，尤其是本来已经处理过却因为不满意而赴京上访的，如果上级没有设置相应的考核，就很难有积极性再次处理，因问题没有得到满意解决，这往往将导致大量上访人又一次聚集到北京，最终使北京社会稳定受到影响。当前，为调动地方政府对待上访的积极性，国家通常采取统计赴京上访的人数和批次，并重点统计对于重复上访问题的解决情况，若一个地区赴京上访数量大，且持续增加，那么地方政府工作可能将面临被一票否决的局面。因此，地方政府就要想办法减少赴京上访的人数，并对于北京批转下来的上访案件也给予极大重视，尽全力解决。对于合理诉求的就立即解决，对不合理诉求也尽可能“大事化小”，甚至“花钱买稳定”［2］。地方政府这种息事宁人、花钱买稳定的做法恰恰又进一步“激励”了更多人上访，及提出更多不合理诉求，最终甚至导致有更多人到北京上访。

这种集中大量行政资源来解决信访问题，且为了息访而满足部分上访人不合理诉求行为无形中“鼓励”群众将其他问题集中到信访系统。但与此对应的意外结果是当信访系统无法有效甄别上访人诉求是否合理，大量上访可能被积压，信访系统便显得低效；当上访人发现上访诉求似乎没有被“认真对待”，上访效能感便会下降，使得他们认为上访不能解决所有问题，因而那些上访理由不充分、诉求不合理的上访人也就息访了；而那些确实受到巨大委屈，诉求愿望强烈的上访人，则上访不止，且往往越级上访，地方政府因此会格外重视这些越级上访者，他们诉求合理的就尽可能解决。因此，政府必须对群众提出来的诉求是否合理进行甄别，满足合理诉求，拒绝不合理诉求。但由于群众有些诉求起因就是对地方政府不满，来信来访所针对的是地方政府或地方干部，因此地方政府对此类访件的处理难免有“消极”倾向；进一步来说，由于地方政府“消极”对待群众来信来访，群众就可能到北京上访；中央政府直接对每例上访案件进行实质性的调查处理是不现实的，往往要求地方政府积极对待，并对此设置考核；若一个地方进京上访的人数过多，且每年上访量不降反增，就说明这个地方工作没有做好，就可能对其实行一票否决，如此便倒逼地方政府务必做好信访工作，从而防止上访事件的发生。

从国家—地方—群众三个层面来讨论信访制度就更有意味。［3］显然，国家是决定信访制度重要性的总开关。一方面，国家决定可以让群众通过来信来访提出诉求；另一方面，国家也希望通过来信来访全面深入地掌握地方情况，调动地方政府为人民服务的积极性和主动性。允许群众来信来访，甚至一直上访到北京，这样国家才能全面准确地了解地方情况。国家越重视信访，越要求地方政府及时有效地解决群众信访中提出来的问题，但结果恰恰就有越多诉求通过信访渠道提出来，包括不合理诉求也提出来了。上访件太多，不仅地方政府应对困难，且当国家也有应对压力时，往往也会选择降低信访效率，甚至“默许”地方政府对不合理诉求的拖延处置。国家通过对信访制度的调整使得信访制度变成既可以反映人民诉求，约束和规范地方政府行为，又不至于造成信访制度本身的过度膨胀。由此可见，国家对信访制度的平衡是根据情况变化而不断调整的。

二、信访以外的若干社会关系调整模式

通过对信访制度的讨论，不难发现，一方面国家通过信访制度，让群众可以向政府反映情况，提出诉求，国家通过来信来访掌握基层真实情况，了解地方政府施政状况，并通过信访制度与人民群众的结合，形成对可能过度使用权力的地方政府的限制。另一方面，也正是因为信访制度很重要且很有效，所以大量群众诉求都进入信访系统并通过信访系统得到解决，同时也就可能激励起大量可有可无或不一定合理的诉求进入信访系统。所以对来信来访的适度迟滞或甄选，是群众来信来访必然要负担的成本，正是这个成本防止了大量不重要诉求以及各种无理诉求进入信访系统，信访系统也才有更强的适应性保持高效运转以回应那些重要的诉求。

前一方面的关键是国家—地方—群众三者之间的关系。国家借群众来信来访了解基层情况，约束制衡地方，群众有国家可以依托（到北京上访）而有了在地方维权的底气，地方受到国家与群众结盟力量的压力，就要积极作为，且有时候也会受到上压下顶的夹板气。后者的关键在于人民来信来访的诉求是否合理，是否过于鸡毛蒜皮。信访系统处理问题时一定的迟滞和不满足，反而意外地防止了大量无理诉求的提出。因此信访系统的平衡能力主要在于针对复杂的信访诉求如何进行甄别处理，即能不能满足，应该不应该满足，是否满足得了才是关键。

除信访以外的其他七种社会关系调整模式与信访系统的周期性和适应性这两个关键要点具有高度相似性。以下分别讨论这七种模式的内在均衡机制。

（一）法院审判

以法院为核心的司法系统是调整社会关系另一项重要的模式安排，往往被称为维护社会公平正义的最后一道防线。司法裁判以事实为依据，以法律为准绳，公平公正公开进行审判。我国法院审判实行两审终审制，审判法院分为初审法院和终审法院，初审后可以上诉，终审后不得再上诉。

一般来说，公民有提起诉讼的权利，可以向法院递交自己的起诉状，法院经过审查决定是否立案，是否立案的主要依据是事实是否清晰，是否符合法律规定。法院立案以后，允许原告和被告聘请执业律师进行控辩，法院依据控辩双方陈述事实，依据相关法律条文进行审判。控辩双方中一方不服，可以提出上诉，再由上一级法院进行终审审判。终审审判结果一经宣布，即发生法律效力。

法院审判最显著的特点有三个：第一，强制性，即审判结果具有强制力，保障审判结果的执行；第二，正规性，即经过严格法律程序，在法庭这样的司法场所，经由法院组成合议庭进行案件的审理和判决；第三，高成本，即败诉方要承担诉讼成本，且为了打赢官司，原告与被告往往要聘请律师团队，承担相应的律师服务费用。

正是因为法院审判的以上特点，绝大多数社会关系的调整都并非经由法院，只有冲突到了一定程度，才会进入法院系统。对于普通群众来讲，法院系统的正规化和高成本，使得他们一般不愿打官司。在某种程度上，也正因为一般人不愿打官司，法院才更有能力对进入法院系统的案件进行严肃审判和强制调整。

（二）人民调解

相对于司法审判，人民调解在解决社会矛盾调解社会关系方面，就要更为常见、非正式且低成本。人民调解的关键在于达成矛盾双方的合意，绝大多数人民调解都是不收费的，但是双方所达成的调解结论一般不具有强制执行力。与程序化、正式化、强制化的法院审判制度相比，人民调解制度形式灵活、成本低、时间短，因此被广泛运用，当矛盾不是很激烈、问题不是很复杂的时候，人民调解制度的效率和效果更加明显。

但不可忽视的一点是人民调解制度的法律效力是有限的，可能双方当事人在调解现场经调解达成一致协议后，却在后来的具体执行中反悔甚至不执行，这就可能会形成再次的调解，并在下一次调解后仍然出现同类问题，这样下去也会浪费大量的调解资源，并造成效率的耗散。

（三）公安110

110是公安报警电话，负责受理紧急性的刑事和治安案件报案，并接受群众突遇的或个人无力解决的紧急危难救助等。上个世纪80年代公安机关设立110为报警电话，1987年6月公安部下发《关于大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》，要求各大中城市公安局在两年内普遍建立110报警服务台，110报警电话正式成为110报警服务台。2017年至2021年，全国110报警服务台5年来共受理处置各类警情5．46亿起，及时处置违法犯罪警情5761．8万起、群众求助警情1．36亿起，出动警力11．65亿人次。（1）

原本110只是报警电话，现如今除警情警务以外，还经常接到大量涉及群众其他紧急情况的事务，人民公安对此也必须要作出反应。为了提高110报警服务平台质量，为社会提供更好的警务服务，全国各地110报警服务平台都会对出警时间和出警情况进行考核，比如要求城内接警后30秒必须派单，三分钟必须出警，城内必须在八分钟、乡村为十五分钟内赶到现场。例如，彰州市公安系统推出“彰州110”，提出“四有四必”即“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”，成为公安系统的典范；浙江枫桥派出所创造新时期枫桥经验的三句话是“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。最后要向报警人回访出警满意度，若出警不及时，处警效果差，群众不满意，造成严重后果的，要对出警警察进行处分。

由于公安系统警力反应迅速，因此有时很多非警情警务也通过110涌入公安系统，公安系统的非警务110占比很大，也就消耗了大量警力。

（四）12345政务服务便民热线

2021年1月6日国务院办公厅发布《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，要求“加快推进除110、119、120、122等紧急热线外的政务服务便民热线归并，2021年底前，各地区设立的政务服务便民热线以及国务院有关部门设立并在地方接听的政务服务便民热线实现一个号码服务，各地区归并后的热线统一为‘12345政务服务便民热线’”。

便民热线主要受理四类电话：一是咨询类，二是服务类，三是救助类，四是投诉类。除咨询类以外的三类电话都需要由便民热线平台将相关诉求形成工单，转到相关部门或基层组织，由相关部门和基层组织来解决问题。

为了不让12345政务服务便民热线成为摆设，便民服务平台就要对转到部门或基层组织的工单处理情况进行考核，主要是进行三项考核：一是响应率，即是否按时与诉求人联系进行处理；二是解决率，即诉求人提出的问题是否得到解决；三是满意率，即诉求人对处理结果是否满意。响应率数据可以从系统中直接导出，而解决率和满意率数据则是通过向市民回访获得。三项指标各占一定的比例，响应率占比较低，解决率和满意率占比较高。为了督促有关部门和基层组织认真对待市民投诉，便民服务平台就定期将各个部门和基层组织完成工单响应率、解决率和满意率形成排名，并将排名报至政府主要领导，对于排名靠后的部门或单位进行通报批评，对于长期排名垫底的扣发绩效，甚至年底评优评先一票否决。

领导越重视，各个部门和基层组织在面对工单时就越是要尽力让市民满意，市民因此希望借便民服务热线来达到自己可能不合理的诉求。［4］不合理诉求若也能获得满足，就一定会有越来越多诉求提出来，且有越来越多诉求是不合理的。简单地说，因为领导重视服务便民热线，又由于服务便民热线主要通过市民回访的解决率和满意率来考核部门和基层组织，就必然造成服务便民热线的过热，很多本来不应当由服务便民热线来解决的问题也聚集到服务便民热线上来了。

（五）网格管理

最初由政法部门主推，目前逐渐变成地方政府综合工作平台，已经成为当前全国城乡基层治理中的基本制度安排。

网格管理主要包括四个方面：一是在基层按地域、居住和人口情况划分网格，每个网格设网格员；二是由网格员对网格内的情况进行即时巡视，将网格内发现的任何问题及时报告；三是上级网格对基层网格员报告的情况进行研判，并指派相关部门或基层组织及时解决网格员发现并上报的问题；四是由上级网络管理部门对基层网格员及解决问题的部门或基层组织进行考评。

网格管理的优势是通过基层网格员长期、随时巡查，熟人熟地，能够及时发现问题，及时报告问题，及时解决问题，一定程度上可以防止意外发生，在应对紧急情况时，如井盖丢失，网格员及时报告后，城建部门可及时安装新井盖，就可以避免很多以外风险。

网格管理也存在问题，大体有二，一是规定每个网格员每月至少上报规定数量的事件，但事实上基层网格一般并没有那么多意外事情发生，网格员只好“无事找事”向上报告。二是对网格员角度及相关部门解决问题的考评比较难。从网格员来讲，发现问题并通过网格上报，上级形成工单，这个工单大多数都会下派到基层组织，基层组织既要去解决问题也要应对复杂的工单杂流程。因此，往往基层组织就会对网格员不满，认为这是网格员“无事找事”。虽然在某些应急情况下面，网格管理可以发挥一定作用，比如在新冠疫情防控中起到一定作用，但在常规治理中，网格管理在调整社会关系中其实很难起到作用。

（六）媒体报道

近年来，作为信息时代基于数字化技术形成的新的社会调节方式，媒体报道与网络热搜发挥越来越大的作用。媒体通过对基层情况的报道，形成一定舆情，从而影响决策，其中不乏对大量具体事件的报道最终引起高层的重视，也让社会及时了解情况，并推动了问题的快速解决。在网络时代，媒体报道还容易形成特别集中的舆情，几乎每一段时间就会形成具有巨大舆论能量的新闻报道，并推动有关部门在短时间采取措施来应对和解决。

（七）网络热搜

网格热搜与媒体报道具有一定的相似性，往往具有很强的偶然性。不过偶然性背后也有必然，一方面，偶然事件成为热搜背后往往与一个时期的社会心态有关，或正是一个时期的社会心态选择特定偶然事件来作为社会情绪的释放。另一方面，既然热搜具有巨大社会政治能量，就可能被利用当作达成个体或其他利益集团某些目的的工具。

与前述的正式的、程序化的调整模式不同，媒体报道和网络热搜形成的是一种无形的调解场域，群众发现通过媒体曝光或者上热搜可以推动问题的尽快解决，甚至比通过上访、法院起诉、人民调解等方式更为便捷，便纷纷将真假难辨的新闻事件投送到媒体或热搜，同时谙熟大众心理和舆情态势的人更是借势挑起或诱导舆论，这无形中给各部门造成压力，迫使他们为了平息舆论，集中精力抽调大量资源处理应对。久之，与信访模式相似，越来越多的人选择应用媒体方式来表达诉求，甚至虚夸、歪曲、捏造相关事实，以博取流量和大众的眼球，达到上头条或热搜的目的。

三、社会关系调整模式的比较与分析

以上列举的八种社会关系调整模式并非全部，比如行政体系、党委体系都是调整社会关系的基本制度，已有充分讨论，本文不展开相关论述，主要分析以上八种模式在调整国家与社会关系及其内在逻辑的异同。

依据不同模式在调整社会关系作用、稳定性、是否存在周期性、成本、便利性、所涉及相关方以及规则决定者或裁决者，可以列表如下：

第一，几乎每项模式都存在周期性，即有时某种模式在调整社会关系中的作用很重要，有时又变得相对不重要；有时可以起到及时的救济作用，有时却又十分迟滞麻木。典型的如12345政务服务便民热线，有时候一通电话，立即就下派工单解决问题了。打个电话可以及时解决问题，必然会极大地激发市民的政治效能感，从而将更多诉求（或大或小，或有理或无理），进入政务服务便民热线，政务热线不堪重负，因此若消极对待市民诉求，或下派工单到部门后不闻不问，部门没有考核压力，在处理工单时就会敷衍，投诉市民得不到满意回应，大失所望，因此对政务热线失去信心和信任，政务热线便进入冷周期。要想重新让政务热线进入强周期，地方政府就要通过加强考核，重视市民电话诉求，从而重新激活政务热线。相对来讲，以上八项模式中，法院审判系统和基层调解系统的周期性不显著，其中原因是作为基本制度，制度化程度高，人为干预空间比较小。

第二，单项模式的周期性往往会对其他模式造成影响。比如信访渠道畅通，效率高，就会有大量社会诉求进入信访渠道，而不愿进入法院系统，造成系统间的不平衡。再比如一旦报警服务的110运作很有效，“有求必应”，政务热线以及信访系统的相当部分功能就会被110所替代。再比如12345政务服务便民热线被党委主要领导高度重视，政务热线下派工单考核排名影响绩效甚至升迁时，政务热线下派工单可以得到及时回应，造成政务热线的过热，甚至各个部门的主要工作都变成了完成政务热线工单，政务热线重新配置了行政资源，对其他制度的运转造成了此长彼消的效应。再比如，如果媒体报道广受重视，就会有越来越多人期待通过媒体报道来满足其合理或不合理诉求，媒体越受重视就越亢奋，也就越多诉求被引入媒体，其他渠道就容易被忽视。任何一项模式受到高度重视，就会将主要治理资源吸纳进去，从而造成极化与模式间的替代与不均衡，且极化与周期性是互为因果的。

第三，不同模式虽然共同调节社会关系，却具有不同的目标和内在机制，不同模式是相互补充的，也存在一定的相互替代性。总体来讲，众多社会关系调节模式使人民群众有了更多表达意见、提出诉求的渠道，极大地便利了群众，这当然是好事。不过，也容易造成模式之间的功能重叠，甚至造成行政资源的浪费，如网格管理模式虽目前仍在全国大力推进，但其实际的功效仍有待检验。

第四，每一项模式都有扩大功能边界的冲动，这种冲动一方面有利于各系统更好地为人民服务，另一方面也有着对扩大本系统的权力边界与重要性的倾向。同时，虽然多种模式都可以便利群众，却也容易造成对模式有效性的不实想象，即以为既然有这么多调整社会关系解决诉求的渠道，就有了“说理”的地方，想当然地以为任何一件事情甚至某些并不合理的诉求都可以轻松获得解决，从而轻率地进入到这些渠道中，但最终也许只解决了一个小问题却实际花费了远超诉求的时间、精力与资源。此外，当一次小诉求轻易被解决，甚至一次不合理诉求被满足了，就可能激发起一些人不切实际的想法，无限放大个人诉求，最终走上漫漫上访不归路，付出了巨大的成本。

第五，每一种模式都有规范化、标准化甚至法治化的内在发展动力，因为规范化和标准化可以复制，可以批量生产，容易开展监督检查和落实激励评价。但现实情况是有大量不规则不标准的社会关系需要调整，正是因为不规则不标准，才为各种不同模式提供了发挥作用的空间。比如，关于信访制度法治化的建议［5］，就混淆了信访制度与法治之间的边界，实际上，信访制度与法治是互补的关系，法治不能代替信访制度。

第六，媒体报道和网络热搜一般都是由偶然新闻事件引发，但其背后却有强大的社会结构性原因支撑，所以虽然看起来只是偶然性的，却具有必然条件。不过，无论是媒体报道还是热搜舆情，背后往往可能被资本力量利用，产生出来大量“不明真相”的群众，造成严重的信息失效、诉求失真，并倒逼政府仓促决策，造成决策失误，舆情汹涌，泥沙俱下。从这个意义上讲，媒体关注和热搜本身的制度化倾向和可控性也是需要注意的。

重要程度稳定性周期性成本便利性主要相关方规则决定者信访重要稳定显著高高中央—地方—社会中央法院基础稳定不显著高低终审—初审—社会上级法院调解补充稳定不显著低高基层干部基层110重要不稳定显著高高公安局—派出所—社会地方部门12345补充不稳定显著低高党委政府—部门—社会地方政府网格补充不稳定显著高高基层政府—网络员—社会基层媒体重要不稳定显著低低国家—媒体—社会中央热搜补充不稳定显著低低国家—网格—社会中央

四、关于诉求渠道与处理效果的余论

随着网络的普及，新的社会关系调整的技术与模式也越来越多地被创造出来，诉求渠道越来越多，“说理”越来越容易。

然而现实的问题是，虽然调整社会关系、接受社会诉求的渠道越来越多且越来越便捷畅通，但社会关系及社会诉求本身的复杂性却并没有降低，且作为一种博弈，渠道通畅可能会激发出更多诉求，甚至包括不合理的诉求，由此可能造成渠道越通畅，诉求越多且越难以解决的悖论。

当前时期，社会关系调整模式运行中普遍存在的问题是，在畅通诉求渠道上，以及对解决诉求考评规范性上，有了越来越多的技术手段，但解决人民群众诉求的能力却没有完全跟上，结果就造成在调整社会关系上投入了远多于过去的行政资源和社会资源，在调整社会关系和满足群众诉求上却没有获得与之相匹配的进展。这是我们今后需要反思的地方，如何促进社会关系的调整目标和调整工具的适配，以及如何避免无效创新是值得进一步探讨和研究的。

注释：

（1）参见《五年来全国110报警服务台共受理警情5.46亿起》，中国新 闻 网，http：／／www.chinanews.com.cn／gn／2022／05-19／9758362.shtml，2022年5月19日。