落实科研经费管理 “放管服”改革的难点和对策

纪开芳，冯丽梅

（云南大学 ，云南 昆明 650091）

1 进一步深化“放管服”改革的背景及《若干意见》的主要亮点

1.1 深化“放管服”改革的背景

党的十八大以来，国家先后出台一系列优化科研经费管理的政策文件和改革举措，调动了科研人员的创新积极性，使我国的科技事业飞速发展。随着科技投入持续大幅度增长，科研经费管理政策和办法不适应科技创新活动特点和科学研究规律的矛盾也日显突出，项目经费管理太过于刚性、费用报销繁、报销难等问题仍然存在，在一定程度上严重影响科研人员的创新热情和创造活力的发挥。为解决存在的问题，提高科研经费管理绩效，进一步深化“放管服”改革势在必行。国务院办公厅于2021年8月15日印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（以下简称“若干意见”），以问题和需求为导向，进一步下放项目经费调剂权、完善经费拨付机制、提高间接费比例、优化费用财务报销管理方式、简化报销程序等方面做出明确的细化，标志着中央财政科研项目资金管理改革又迈进了一大步。

1.2 《若干意见》的亮点

亮点一：全程放权。项目申报环节，简化经费预算编制，将之前直接费用中的9个支出科目简化为3个支出科目，并对人才类和基础研究两类项目实行经费包干制，无须编制项目经费预算。精简费用测算说明，设备费中单台（套）50万元以上的需提供详细说明，单台（套）50万元以下及其他支出科目的费用支出只需提供基本测算说明；项目执行环节，进一步下放经费预算调剂权，将之前只能对直接费用部分支出科目的预算进行调剂，改革为全部直接费用支出科目研发团队根据科研活动的实际需要均可调整，自主安排；直接费用除设备费预算调剂权下放给项目承担单位外，其他支出科目预算的调剂权全部下放给项目负责人；项目结题环节，合并财务验收和技术验收。

亮点二：加大激励。人才是支撑和推动创新的根本。科研经费管理改革最重要的目标就是要激发科研人员的创新动力，要下决心改变过去科研经费管理中重物轻人的现象。《若干意见》中明确提出通过提高科研项目间接费用比例，加大对科研人员的激励。科研项目经费中用于人方面的支出主要有2个部分。一部分是“劳务费”，主要用于没有工资性收入的人员。另一部分是“绩效支出”，主要用于有工资性收入在编人员。之前劳务费开支范围有限制，间接费用比例偏低，激励作用有限。这次改革一是扩大了劳务费开支范围，将项目聘用无工资性收入人员的住房公积金等纳入劳务费科目列支。二是提高间接费用比例，且分类明确了标准。三是从稳定支持的科研经费中可以提取最多20%作为奖励经费。四是加大科技成果转化激励力度。科研成果可以多种方式进行转化，转化收益分配在听取本单位科研人员意见的基础上约定，分配给成果完成人的比例不低于50%，而且分配给成果完成人和有重要贡献人员的奖励和报酬不受本单位绩效工资总量限制。激发科研人员创新的积极性，激励科研人员潜心钻研，让他们安心科研工作，创造更多高水平的研究成果，切实提高中央财政科研经费的使用效率，增强科研人员获得感和使命感。

亮点三：改进项目结余资金管理。取消项目结余资金留用2年的使用期限 ，明确项目结余资金无期限留给项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出，可以优先考虑原项目团队科研需求。考虑到了科研活动的连续性，以及避免突击花钱，浪费财政资金的现象，提高了科研经费的使用效率。

亮点四：扩大设备费支出范围，优化仪器设备采购管理。将计算类仪器设备和软件工具纳入设备费科目列支；为保证项目研发工作的顺利进行，对急需的设备和耗材采购管理进行了优化。从政策上，对科研急需的设备和耗材无须进行招标投标程序，可以采用特事特办、随到随办的机制。从落实上，项目承担单位通过优化和完善内控制度，简化设备采购流程； 财政部门对项目承担单位申请变更政府采购方式，实行限时办结制度，收到符合要求的变更申请原则上在5个工作日内办结。

2 全面落实《若干意见》的难点及对策建议

2021年8月出台的《若干意见》，是我国科研经费管理改革的新突破。好的政策三分布置，七分落实。只有将政策落实落地，才能发挥好政策的作用，达到预期的效果。 “放管服”政策落地的关键是彻底清除打通最后一公里的障碍。笔者就《若干意见》真正落实落地的难点及对策提出如下看法：

2.1 “放权”“监管”和“服务”之间的不协调

深化科研经费管理“放管服”改革的目的，一方面是要使项目承担单位和科研人员获得更大的自主权，真正体现科研经费管理和相关的政策是为人的创造性活动提供优质服务。另一方面也是加强科研经费监督检查，强化事中事后监管，更好的发挥审计监督、财会监督与日常监督 ，保证科研经费使用规范并提高绩效。难点在于：科研经费管理改革从外部看涉及财政、税务、科技、人社、审计、纪检、监察等多个政府主管部门，每个部门对科技经费的管理均有不同的要求和标准，有的要求和标准与科研经费改革尚未同步。从单位内部看，也涉及单位内部的财务、科技、资产、人事等多个责任部门。无论是外部或内部财政、税务、科技、人社、审计、纪检、监 察等多个部门从自身管理方便提出的要求和标准的不同步、不协调，都必然导致项目承担单位和科研人员在科研经费使用过程中无所适从，管理人员也因为怕承担责任变得更加小心谨慎，互相推诿，使科研经费管理变得更复杂。

典型例子：譬如《若干意见》中优化仪器设备采购管理，对科研急需的设备和耗材无须进行招标投标程序，但在具体实施过程中，涉及的相关管理部门都怕承担风险和责任，还是要求招标采购 ，使科研人员非常无奈，而且也在一定程度上影响到研究任务的按时完成。

对策建议：科研经费管理的“松绑”，不是对科研管理工作的放松，而是提出了更高的要求。对涉及科研经费管理改革的财政 、税务、科技、人社、审计、纪检、监察等多个部门，应加强沟通、协调和联动，在科研项目经费管理方面应与科研经费改革同步，审计、纪检、监察等部门在开展检查审计工作时各部门应统一要求、标准和口径，在“尊重科学家、遵循科研规律、提高财政资金使用效率”的前提下共同制定相关的实施细则。保证科研经费改革顺利进行，并达到预期效果。项目承担单位要认真履行好在科研经费改革中的主体地位和人、财、物资源配置主体责任。项目负责人也要有职责担当，主动与内部各职能部门相互配合，敢于承担风险和责任，真正将政策落实落地落到位，避免出现“一放就乱，一管就死 ”。

2.2 财政预算管理一体化系统和科研经费“放管服”改革不匹配

随着财政预算制度改革的不断深化，建立健全现代财政制度，推进财政治理体系和治理能力现代化，需要全面构建更加规范、安全、高效的财政资金运行体系，推进实施财政预算管理一体化系统。但在实施过程中，存在财政预算管理一体化系统与《若干意见》不匹配的问题。

典型例子一：财政预算管理一体化系统，从项目立项、预算编制 、资金申请、资金拨付到项目结束的全过程都能高效追踪监管。要求财政资金支付实行全流程电子化管理，通过财政预算管理一体化系统办理业务。除单位资金中按往来收入管理的资金外，其他资金支付坚持先有预算后有支出。这与《若干意见》中人才类和基础研究类科研项目推行经费包干制，不再编制项目预算的要求不匹配。意味着这两类科研项目经费无法使用。

典型例子二：科研项目直接经费预算设备费、业务费、劳务费3个科目，按财政预算管理一体化系统中经济分类科目填入。经济分类科目预算跨大类进行调整手续非常烦琐，需要到财政机关的预算部门、国库部门和其他部门审批后才能进行跨大类调整，致使《若干意见》中下放科研经费预算调整的相关规定不协调。如在《若干意见》中设备费预算可以进行调剂，且调剂权全部下放给项目承担单位。但实际上在科研项目进行调剂时，往往无法通过财政预算管理一体化系统来实现。特别是若科研项目实施过程中确需购科研设备，但未列入预算或预算不足时需上报审批，这样必然会影响科研项目进度。

典型例子三：《若干意见》中对顺利通过验收的科研项目，取消结余资金的留用时间限制。但在财政预算管理一体化系统中项目资金的结余结转只能返还一次，若返还使用一年后还有的结余下一年度不再返还。

对策建议：财政预算管理一体化系统，应将科研项目经费的管理单独作为一个内容进行设置，同样从项目立项、预算编制（人才类和基础研究类科研项 目除外）、资金申请、资金拨付到项目结束进行全过程的高效追踪监管。只是在支出科目的设置、经费预算的调整和结余经费的管理方面，按科研项目经费管理的相关规定进行管理。真正实现简化流程，提高财政科研经费的使用效率。

2.3 部分项目承担单位内控制度修改完善滞后

此次深化财政科研经费管理的改革是科技领域“放管服”改革的重要内容，更加明确项目承担单位履行好科研项目实施和科研经费管理使用的主体责任，为确保科研自主权接得住、管得好。这就要求项目承担单位按照国家有关政策规定和权责一致的要求，及时修改完善内部管理制度。但现实中是部分单位对“放管服”改革认识不到位，缺乏改革担当,怕承担管理的责任和风险，没有按国家相关要求及时修改完善本单位科研经费管理办法、差旅费/会议费管理办法和间接经费管理办法等。仍在执行单位原来的内控制度，使国家政策无法在单位内及时全面的落地落实；还有的单位责任担当不够 ,出台的内部管理制度没有结合本单位的实际情况进行细化，而是全部照搬照抄国家政策。个别单位特别是财务部门,对财务制度非常熟悉,但对科研经费管理相关政策学习不够深入，理解不到位,仍然管得过死，使国家政策落实不到位。

对策建议：项目承担单位应担当起自身在科研经费管理中的主体责任，制定管理目标，为科研松绑，按科研经费“放管服”改革要求 ，单位内控制度凡是与《若干意见》不一致的地方，要结合单位的实际情况，按照科研规律进一步修改，彻底解决因科研经费使用而影响科研积极性的“痛点、难点、堵点”，让经费更好地为人的创造性活动服务。明确单位和项目负责人管理的责任。加强科研经费“放管服”改革政策的宣传和培训，让项目负责人和科研人员政策明、界限清，合理合规使用经费。单位各职能部门要解放思想，转变观念，加强协同配合，提升服务意识，精简并优化流程，简化手续。提高科研经费管理效率和便利化程度，为科研人员排忧解难，提供优质快捷的服务，用制度保障科学事业的发展。

2.4 政府各主管部门之间信息共享度低

科研经费管理改革涉及科技、财政、人社、审计、监察、纪检等多个部门，各部门的沟通协调不够，某些方面缺乏统一 认识和责任分工的清晰界定，制定的相关制度或实施细则衔接不够，相关信息共享程度低。

典型例子：在审计检查的过程中要求的口径不一致，结果不互认。例如《若干意见》中明确可以通过提高科研项目间接费用比例，加大科研人员激励力度。但部分地方在巡查审计过程中对公益一类事业单位，执行的是科研项目中科研人员不能领取项目中的绩效支出 。

对策建议：一是科技、财政、人社、审计、监察、纪检等多个部门要明确各自的管理职责，部门之间要加强协调配合和联动，制定科学合理的科研项目审计检查计划，利用好大数据、信息平台和信息技术手段，提高审计检查效率和效果。二是创新科研经费审计检查方式，建立健全对项目承担单位开展科研经费管理的事中和事后检查机制，开展多部门联合审计检查，并实行审计检查结果信息共享和互认，避免出现重复检查和多头检查，真正减轻科研人员的负担，让他们有更多的时间潜心开展研究工作。

2.5 部分财务人员综合素质和业务能力不能适应深化改革要求

随着国家加大对科研经费“放管服”改革的深入，对财务人员及科研助理的能力和水平提出了更高的要求。财务人员不仅要掌握财务专业知识，还要熟悉科技经费管理的相关政策，掌握财税、计算机理论和技术等相关知识，还需对科研工作，科学研究的特点等有一定的了解。但目前有少部分财务人员和科研助理的综合素质、业务水平不高，不熟悉科技经费管理的相关政策，对本单位科研工作的特点基本不了解。

典型例子：部分财务人员的综合素质和业务水平偏低，导致在科研经费报销、使用和管理方面标准尺度不一致。同样的单据今天找此人不能报，明天找彼人则可以报。部分财务人员对计算机技术及操作不熟悉，不能利用信息化平台和手段收集、分析整理相关信息，导致财务分析、科技经费绩效评价结果参差不齐，无法为管理决策提供真实可靠的相关资料和信息。

对策建议：项目承担单位要适应科研经费管理改革的要求，着力建设高素质的科研资金管理和核算队伍。通过组织对财务人员和科研助理的培训，让他们真正读懂《若干意见》的内涵，熟悉国家财政科研资金核算相关法规制度和政策的最新要求。同时，邀请相关科研人员对从事科研资金管理和核算的人员开展培训，让财务人员对科研有一定程度的了解。财务人员和科研助理还要加强计算机理论和技术等方面的学习，积极引进和培养一批能将计算机技术与财务管理相结合的复合型管理人才。更为重要的是，要引导财务人员树立和增强为一线科技人做好服务、当好后勤保障的观念，为科研人员提供高水平的专业化服务，让科研人员不再“围着经费转”，告别“科研经费难用的烦恼”。通过构建以信任为前提、以绩效为导向、以诚信为底线的现代科技治理体系,为科技创新与改革“保驾护航”，促进科研经费“放管服”改革落地开花。