金沙江下游水库移民帮扶可持续发展探索与实践

张钊　郑洪春

摘要：水电移民的后期帮扶工作关系到整个水电开发项目的全局成败，也关系到整个库区的稳定发展和经济社会可持续发展。金沙江下游四电站涉及30余万移民，在后期帮扶过程中面临诸多困难和挑战，中国三峡集团公司通过不断探索与实践，推动落实了一系列举措，对金沙江下游移民进行了不同程度的帮扶，有力地推动了移民工作的可持续发展。

关键词：金沙江下游;水库移民;移民帮扶;可持续发展

一、引言

水电移民是大水电工程建设最重要也是最困难的工作，因而被称为“天下第一难事”。水电移民工作并不是简单地将群众从一个地方搬到另外一个地方，从一栋住房搬到另外一栋住房，这中间还涉及原有土地、房屋和其他相关设施的补偿问题及后续土地、房屋、电力、通信配置等涉及搬迁后的民生发展系列问题，同时还要考虑生活条件、生活环境、生活方式、生活习惯等的改变带来的影响，甚至还要考虑时间、空间的跨度，因此，水电移民工作完全是对相关地区进行了全方位的改造，是对移民群众进行的一次较为深刻的改变，是一项有关区域性、系统性、社会性的改造工程。而能否妥善处理好水电移民的后期帮扶发展工作，关系到整个水电开发项目的全局成败，也关系到整个库区的稳定发展和经济社会可持续发展。因此，水电移民后期帮扶一直是移民工作最重要、最不可缺少的一环。

目前，随着乡村振兴战略的实施，对于库区移民后期的发展更为重视。金沙江下游梯级开发的向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德 4 座巨型水电站，水库移民达30余万人。在如此大规模的移民过程中，金沙江下游也面临诸多困难和挑战，移民群众能不能适应搬迁后的生活，移民群众能不能实现“搬得出，稳得住，逐步能致富”，移民安置点的建设是否满足乡村振兴战略的要求，能否带动移民群众实现乡村全面振兴……为妥善处理金沙江下游移民后期发展问题，中国三峡集团公司通过不断探索与实践，推动落实了一系列行之有效的举措，对金沙江下游移民进行了不同程度、多种方式的帮扶，不仅有效地推动了移民搬迁期间的相关工作，而且保证了移民后续的可持续发展。

二、移民帮扶可持续发展存在的问题

后期帮扶是指在移民进行搬迁后，由于移民失去原有的土地等导致丧失部分甚至全部的经济收入来源，从而对移民进行一些政策、资金及其他方式的帮扶，使得移民能够长久可持续发展。然而在实际运行过程中，由于帮扶的方式方法等存在片面性问题，移民的可持续发展仍难以达到较好的效果与目标。

（一）移民帮扶资金缺乏

根据有关法规政策，移民扶持资金直接发放到移民个人手中。相对于之前的生活方式，虽然生活条件、生活环境等有所提高，但移民搬迁后生活成本或多或少有所改善;随着移民的搬出，更多接触到外部世界后对下一代的教育也变得更加重视，所以移民在子女教育上也投入较大成本。因此，大部分移民扶持资金被用于日常生活和子女教育，再加上移民普遍缺乏理财观念，最终导致移民用于生产发展的资金不足，没有足够的、稳定的资金来源支持，不利于移民后续可持续发展。

（二）移民帮扶形式单一、力度不够

目前，较多的大中型水库移民帮扶仍采用拨付资金方式为主。一方面，资金拨付一次结清更多的是解决眼前所面临的问题或困难，而对于那些可能长期存在的问题或困难仍难以解决，所以难以达到持续发展的要求;另一方面，单纯的资金扶持难以完成移民从“扶贫”到“扶志”的转变，也达不到“开发性移民”的要求，这样更加不利于移民的长远发展。虽然部分水库移民在帮扶方式上也采用产业帮扶、就业创业培训服务等方式，但是帮扶的力度仍然不够，可能中断帮扶后移民立即失去发展能力，导致移民仍难以自主发展。

（三）移民帮扶未与实际情况相结合

移民帮扶是需要资金支持的，但是仅仅依靠资金支持并不能较好地解决问题。由于目前大中型水电站多在大山深处建设，这些较偏远地区涉及移民工程往往问题很多、很复杂，已有的经验并不能较好地适用于这些地区，需要根据具体实际情况随机应变、对症下药、因地制宜。而且大中型水库移民可能存在地域差别，不同民族生活方式不同，选择的搬迁安置方式不同等差异，如果在后期帮扶过程中，不考虑这些差异，不按照实际情况进行帮扶，可能还会与帮扶发展意愿适得其反，不能达到移民可持续发展的要求与期望。移民帮扶只有与实际情况相结合，充分考虑不同条件的移民情况，提出有针对性的帮扶措施，才能更好助力移民后续发展。

三、金沙江下游水库移民特点

金沙江下游河段地处四川、云南两省交界，是四川、云南两省的界河。目前金沙江下游已建立向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德 4 座巨型水电站，4电站库区移民涉及四川、云南两省区域累计30余个县（区），涉及移民群众数量达30余万，因此所面对的移民工作问题较多、难度较大。金沙江下游4电站库区移民主要有以下特点：

第一，金沙江下游水电站库区有相当一部分县（区）是国家级贫困县（区），而且大部分移民位于农村地区。在进行移民工作过程中，不仅要考虑移民能否搬得出的问题，而且移民搬出来后的发展更是移民工作者所关心的，也是移民自己最关心的问题。

第二，移民群众所属民族较多。由于地处四川、云南两省交界处，金沙江下游水电站库区涉及的移民民族较多，汉族、彝族、白族、傣族、壮族、苗族等，不同的民族有不同的生活习惯、生活方式。水电站移民不仅要让他们离开生活多年的故土，而且还可能改变以往的生活习惯、生活方式，他们一时难以接受。

第三，金沙江下游水库移民时间跨度大。由于金沙江下游向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德 4 座电站发挥梯级调度功能，因此在建设中4 座电站不是同时建设、同时建成，建成时间跨度达到十多年，目前溪洛渡、向家坝、乌东德已全部建成投产发电，白鶴滩预计2022年全部投产发电。在这期间，移民有关政策也在不断修改完善，移民的思想认识也在不断发展，但是新的问题仍然不断产生，导致之前已有的电站库区移民经验并不一定能较好适用于其他的电站库区移民。

第四，金沙江下游水库移民空间跨度大。向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德四电站库区之间距离几百公里，虽然同属一条河流存在一定的连续性，但是距离较远仍然存在一定程度的地域性、区域性特征。所以同样的在上一个电站适用性较好的移民经验并不一定能较好适用于下一个电站的移民。

四、金沙江下游水库移民可持续发展帮扶措施及效果

金沙江下游四座电站在水电开发及移民安置过程中，始终坚持以人民为中心的发展思想。为了践行“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民”的水电开发理念，为了让移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”，为了“不让一个移民返贫，不让一个移民在全面建成小康社会道路上掉队落伍”，中国三峡集团公司通过移民投资、缴纳税费、共享发电收益、设立库区维护基金、设立金沙江水电基金、留存电量、多措并举提升移民自身发展技能、教育帮扶让移民下一代“走出去”等方式，保证了金沙江下游水库移民的可持续发展，有力支持了四川、云南两省地方经济社会发展。

（一）移民可持续发展帮扶措施

1. 统一川、滇两省帮扶政策避免引起纠纷

由于金沙江下游电站库区移民分属四川、云南两省，因此在执行落实有关移民帮扶政策时，也必须做到两省政策统一。在进行移民帮扶过程中，中国三峡集团公司多次与四川、云南两省移民主管部门及地方政府沟通、协调，确保有关移民帮扶政策统一、公平，根据实际情况，努力做到“这边有的，那边也有;那边有的，这边同样有”，这样极大地避免了因为政策不统一引起的纠纷问题。

2. 持续资金投入保障移民长期发展需要

（1）大规模移民投资。资金投入量的大小在一定程度上也反映对移民的搬迁安置、扶持发展力度。金沙江下游四座电站移民投资资金达上千亿元，帮助新建了一大批配套齐全的移民安置点和现代化的基础设施、公共服务设施，并修建了一系列民生工程，改变提升了移民群眾生产生活条件。从根本上保证了移民能够“搬得出、稳得住、逐步能致富”，为移民的可持续发展创造了良好的基础条件。

（2）设立库区维护基金。为争取库区移民的生产、生活快速恢复、有序进行，尽快消除因为搬迁对移民生产生活产生的影响。中国三峡集团公司按比例从金沙江下游已建成投产发电电站的发电收益中提取一定的资金，由四川、云南两省各省级财政部门统筹管理，专门用于生产生活所需的水库防护工程、饮水、灌溉工程和交通设施维护等移民工程的专项建设。及时、切实解决了移民后续生活、生产用水问题，同时也保证了移民的交通出行。

（3）设立金沙江水电基金。考虑到部分移民因为蓄水导致原有土地被淹没，原有的生产方式不复存在，从而导致搬迁后这部分移民可能丧失经济收入来源，同时也助力当地脱贫致富及响应乡村振兴战略。中国三峡集团公司按比例从金沙江已投产电站发电收益中提取一定资金设立金沙江水电基金，专门用于支持金沙江库区移民帮扶、脱贫攻坚和环境保护等可持续发展建设。

3. 多措并举提升移民自身发展技能

要想移民真正实现长久可持续发展，仅靠资金投入是远远不够的，还需要不断提升移民的生存技能。“就业是民生之本”，连着千家万户，就业稳则人心安，就业稳则社会稳。为此，除了在资金方面给予一定程度的支持以外，中国三峡集团公司还协助配合地方政府为移民开展各种就业、创业等培训服务。结合当地产业发展需要培训移民就业技能，指导移民们学习蚕桑养殖技术、果树种植技术及其他经济农作物的栽培技术，在保证移民有较稳定的收入的同时提高产能增加收入;对于选择自主创业的移民，为他们开设多种创业指导班，更好地指导他们成功创业。通过多种方式提升移民的发展技能，让移民能够真正具备长久可持续发展的能力，避免了帮扶中断便难以继续发展的问题。

4. 教育帮扶让移民下一代“走出去”

让移民下一代能“走出去”，对移民下一代进行教育帮扶也是进行移民帮扶的重要举措。中国三峡集团公司利用金沙江下游四电站发电部分收益，通过与地方政府党、团组织开展金沙江库区“娃娃电站行活动”，与有关部门设立“三峡励志班”，设立奖助学金奖励考上大学的青少年等一系列项目，对金沙江下游电站库区移民下一代进行了不同程度的教育帮扶。同时还组织库区青少年走出大山，前往三峡工程、向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德五座电站参观学习。这样通过多种方式方法，不断地让移民青少年认识外面的世界，拓展他们的视野，增长见识，增强民族自豪感，激发金沙江下游水电站库区贫困青少年奋发向上的精神动力，从小肩负起建设大国重器的责任与使命。有力促进了金沙江下游水库移民下一代的发展。

5. 其他措施

其他移民可持续发展帮扶措施主要是通过对地方经济社会的发展给予支持，从而间接性地带动当地移民发展。这些措施包括缴纳税费、共享发电收益、留存电量等。

缴纳税费主要是金沙江下游四座电站分别向川滇两省缴纳相应税费;共享发电收益主要是中国三峡集团公司分别与四川省能源投资集团有限责任公司、云南省能源投资集团有限公司联合设立投资主体公司共享发电收益红利;留存电量主要是在金沙江下游电站投产发电后，每年给四川、云南两省留存一定的电量。通过多种方式与举措支持地方社会经济建设，在一定程度上也带动了移民的可持续发展。

（二）移民可持续发展帮扶初步效果

通过一系列帮扶措施的实施、落实，金沙江下游水库移民基本实现了“搬得出、稳得住、逐步能致富”，各移民生活区域也呈现出一片安居乐业、欣欣向荣的景象。

1. 移民“住得安全、行得方便”

因为水电站建设，通过搬迁，移民远离了世代居住的茅草土坯房，远离了人、畜混居的居住环境，远离了泥泞羊肠小道。而迎接他们的是安全明亮的现代楼房，是柏油、水泥公路。移民们住进了独栋楼房、电梯高楼洋房，同时也配备了现代化的公共服务设施，包括公园绿地、卫生所、学校等，居住环境、居住条件都得到了极大改善，让他们能住得安全、住得安心。家家户户都联通了柏油或水泥公路，极大地方便了出行，保证了移民与外界的沟通的需要。

2. 移民“吃得卫生、过得充实”

相对于移民搬迁之前的生活条件、文化水平，通过一系列帮扶措施的实施与落实，金沙江下游水库移民生活条件和文化水平普遍得到了较大的提高。家家户户过上了不断电的日子，用上了干净卫生的自来水，空调、洗衣机、电视机等电器也随户可见，大部分移民都用上了智能手机、互联网，大山深处的移民正在与外界接轨。移民们吃得更加干净卫生，生活更加舒适。

3. 移民后续发展动力十足

结合库区的自然环境条件，对库区的农业进行了大力扶持，对移民进行了相关农业、产业技术指导服务，带动当地农业及其他产业的发展，大大增加了移民经济收入。通过引入工厂产业，对移民进行就业培训，让他们有稳定的经济来源;还通过一些优惠政策鼓励移民自主创业。通过一系列产业帮扶、就业创业培训等措施，金沙江下游水库移民不仅获得了稳定的经济收入，还提高了自身的就业能力，后期可持续发展动力十足、前景可期。

总之，在中国三峡集团公司与地方政府及移民自身的共同努力下，金沙江下游水库移民呈现安居乐业的大好景象，移民后续发展也更加稳定可靠。

五、金沙江下游水库移民帮扶工作理念探讨

移民工作者是移民政策的执行者、实施者，同时也是移民搬迁、安置、发展的见证者。金沙江下游水库移民工作之所以取得较大的成功，离不开众多移民工作者与时俱进、不断创新的工作理念。尤其是当前移民后续发展需要与乡村振兴结合，更加需要移民工作者全面考虑移民各方面问题，所以对移民工作者来说也是巨大的挑战。因此，无论是当前还是以后，对于水电开发移民工程来说，移民工作者的工作理念尤为重要。

总结金沙江下游水电站移民工作者在进行移民帮扶过程中的工作经验，结合当前乡村振兴战略发展要求，从事移民工作的人员应从以下方面提高工作效率：

（一）移民工作理念转变

移民帮扶工作理念的转变就是在处理移民后续发展相关工作问题时，不能只考慮当前的形势，也不能片面考虑移民发展相关问题，而且要把乡村振兴战略思想与水电移民发展工作理念有机结合。乡村振兴战略思想核心要义是实现农村地区的全面发展，而目前水电移民无论是集中安置，还是分散安置，大部分移民仍然处于农村地区。因此，移民工作者应在保证移民群众搬得出、稳得住的条件下，通过落实一系列帮扶发展政策、措施，要保证他们能发展、能致富，要保证他们从贫困中走出来走向小康，要保证他们通过乡村振兴走向富裕。

（二）熟悉移民政策法规

移民工作本身就涉及很多政策、法规及规范，移民帮扶发展工作亦是如此，这些政策、法规及规范是移民工作开展的法律依据，熟悉熟记移民政策法规有助于移民工作者更好地开展工作。在面对移民帮扶发展工作时，不仅要熟悉移民工作本身的相关政策法规，还需要熟悉移民帮扶发展相关政策法规，更应该将乡村振兴战略的要求、目标任务有效结合在实际的工作中，这样不仅能扎实推进移民工作，也能有效保证移民的后续发展，保证水电站库区的乡村实现全面振兴。

（三）出色的组织协调能力

移民工作最大的困难在于组织协调各方，要让移民群众、地方政府、业主单位、综合设代、综合监理各方形成统一意见并不简单，需要方方面面的平衡。所以这就要求移民工作者在面对不同的对象时，要及时转变工作思路，理性与感性并重，政策与实际结合。尤其是在进行移民帮扶发展工作时，由于移民的发展意愿不尽相同，可能面对各种各样复杂的问题，需要移民工作者充分组织协调各方，全面考虑各种因素，保证移民工作各方齐心协力，共推移民工作、帮扶发展和乡村振兴。

（四）扎实的专业知识

移民工作涉及地质、移民、房建、水电、环境、造价等诸多专业，为保证移民群众的切身利益，保证移民后扶产业发展，同时也为有效控制投资，需要移民工作者对各方面的专业知识都有所涉猎。同时当前的乡村振兴要求乡村地区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕更是需要多个专业同时发力，共同保障移民后续发展，共同为乡村地区的全面振兴作出贡献。

六、结语

金沙江下游水电站建设涉及30余万水库移民，移民时空跨度较大，存在着地域性、区域性、民族性等一些特点。在“脱贫攻坚”、“乡村振兴”等国家发展战略要求背景下，中国三峡集团公司积极、努力探索实践水库移民后期帮扶发展举措，形成了一系列行之有效的经验方法与举措，切实保障了金沙江下游水库移民后续可持续发展，有力地推动了金沙江下游库区社会、经济稳定发展，也为后续水电开发移民后期帮扶等移民工程提供了一定的参考。

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（作者单位：中国长江三峡集团有限公司）