城市更新中的土地集约利用方法探讨

许志伟 蒋海明

山东省国土空间规划院 山东 济南 250014

1 城市土地集约利用的内涵及其理论

耕地集约利用是相对于耕地粗放利用来说的。主要研究利用在单位耕地规模上合理提高对资金与劳力的投入，以增加单位耕地收益的利用方式。而随着中国城市化的进展，农用地集约利用的理论也被引入了中国城市用地的研究当中，并提出了都市耕地集约利用的理论。城市土地资源集约使用是指城市在特定的历史发展条件中，按照城市自身发展的科学规划要求，通过采取调整城市规划产业布局、健全城市规划土地使用管理机制、革新土地使用方式等各种手段，从而达到用相对较小的投资创造更高的土地生产力，从而提高整个城市用地资源总体效率，从而使城市的未来发展空间更加宽广，达到城市经济、社会、生态综合效益的最优化，进而达到更好的新型城市化。

土地集约利用主要由三大理论作为基础，为城市土地集约利用评价提供有力支撑。首先是可持续发展理论，城市土地的可持续利用就在追求城市经济发展的同时，考虑城市对地区经济带动的持续性作用，使城市在土地资源利用方面为整个城市起到示范作用，还要注意城市的生态环境保护。城市的可持续发展应表现为综合性进步发展，在社会、经济、环境等诸多方面都有着良好的协调效果。其次是发展区位理论，可简单表现为人类活动发展变化和人类活动发展变迁之间的互相联系，也即人类土地活动所占区域有所不同，发展地区状况也就会不同。在经济繁荣区域对地价要求较大，因此土地资源比较经济不繁荣区域具有更大的价值，同时土地利用也会更趋向于集约，例如寸土寸金的香港[1-2]。最后是均衡效益理论，对土地进行投资以创造价值是土地经济效益增长的必然趋势，但随着土地与城市中心的距离增加，土地的经济效益也会逐渐减少，而土地的利用也会呈现粗放式发展。在日益紧缺的土地资源背景下，城市需要依据均衡效益理论引导城市的土地集约利用，才能实现土地经济与土地利用率整体效益的最优化。

2 当前中国城市土地集约使用所面临的问题困难

2.1 县城住房空置率较高，用地资源配置困难不合理

新型城镇化要求“以人为本”，因此发展都市住房将成为构建城镇化良性发展的重要环节，而如果一味追求都市住宅建设，则很容易造成土地资源的不合理使用。因此都市住房空置现状在中国一些省市仍然普遍存在。由于大中城市间经济社会发展普遍不平衡，大中城市内吸纳了大批的外地人口数，导致了“人房”分流，大批房屋的长年闲散，再加上之投机炒房者囤积了居奇房屋，造成社会公共资源的巨大浪费。同时中央又一味要求用地财政支出，造成了部门地带新区和开发区的不断扩大，土地资源配置过度的向住宅倾斜而又没有发挥住宅本身功能，造成了土地资源配置的不合理。

2.2 城市规模扩张,土地资源有浪费现象

由于国民经济的迅速增长，城市建设用地扩大速度也相应较快。因为目前的城市管理体制以及各方面因素影响,对新城市发展结合区工业用地资源进行征收开拓的成本费用远远小于对旧城区改建的开发成本，也因此都市城郊的耕地资源遭到严重侵蚀，很多大中城市走向了外延型扩张路线，大中城市建成区面积逐年扩大，有的建成区面积更是呈现了数倍扩大，在城市土地资源使用规模上也出现了很多问题。同时在大中城市侵占过程中，还产生了“占而不用”、“占而不实际利用”等特殊状况，所有这种情形都将直接或间接地影响大中城市未来的发展前景，以及产生了耕地资源利用效率不高的问题[3]。

2.3 城市土地利用管理无序，土地资源的综合效益低较差

从我国城市化土地资源使用走向上可以发现，我国城市化工程建设内部结构严重失调，已经造成了一个致畸性的经济发展模式，新城市化经济的建立既忽略了对“人”的重视，也是忽视了新兴城镇化建设与经济发展的重点就是以“人”为主的经济发展模式，大多都市工程建设没有重点解决到人民百姓根本生存发展需要，导致城市化经济进一步发展成各种开发商之间的“攻城略地”，通过征地、卖地等，使地产发开成为了当今的主导发展趋势，各种高端酒店、大CBD等商务楼宇投资严重过热，而忽略了居民日常生活所迫切需要的公共设施相应工程项目，比如经济社会适用房、廉租房等的兴建，还有与之相匹配的都市公园公共绿化场地、都市道路交通土地等，公共服务基础设施土地自然资源严重流失。

3 推动中国城市化土地集约使用的途径探讨

3.1 推动房屋回归住宅属性,配置用地资源

中国正在推行“房住不炒”税收政策，将房屋恢复住宅属性后再征物业税，提高空置房屋的成本，进而减少房屋空置量，让各种用途的土地资源得到利用，但不能过度聚焦于房产建设，以此促进国土资源配置。并要改革地方政府机制，由过去单纯追求以“GDP”为主的经济功利性政府逐步向社会服务性政府转化，进一步改变地方政府在企业土地运营中所担当作用，并把政府部门的职责切实转化到社会服务中去，让地方政府部门真正充当企业土地的管理者而不是土地的垄断者，从而推动地方政府职能变革[4]。

3.2 充分挖掘城市存量土地,积极参与旧城区改造

城市化的进展不是单纯的要求城区面积扩大，更需要要求在现有用地面积上更合理的使用。对都市旧城结构进行改建和提升，对都市规划中的旧居民小区、棚户区、闲散多年的都市建筑工业用地等加以更新，丰富市民日常生活的配套服务系统，既可以改变市民的人居生活条件和改善都市建筑容积率，从而提高都市民众幸福指标，还可以充分利用都市土地资源，进一步发挥储备国土资产经济价值。同时对于都市未来的长远发展，要通过全方位挖掘都市低下空间，进一步探测都市工业用地的潜力价格，从而盘活都市内在储备工业用地资源，更能促进整个都市经济社会的健康发展。

3.3 认真搞好城市规划的长期发展计划,进一步优化城市规划土地利用结构和城市空间布局

都市总体计划，是对都市在未来经济发展走向上的总计划，是一个较超前的规划和战略部署，城市中有关规划机关要针对都市自身的现实情况，作出整体规划，以确定都市性质、经济发展规模和功能定位。优化了城市建设工业用地的总体空间结构格局，在重点地区的产业、居住、商业公共服务等用地要界址更加简单明确，发挥了各种地段的使用功能,使其现实经济价值得以体现。在都市规划建设工程中，对天然生态的保护也同样应该提高到一种重要性高度，只有把“吃饭”、“建设工程”、“生态保护”这三者间的关系协调到位，才能更好充分发挥城市建设土地资源使用的综合效益。

4 土地集约利用标准化途径探索

4.1 明确技术标准

技术标准的确定，要求主管部门对相关法律法规与政策制度进行深度解读，结合我国实际国情与所处区域发展战略来制定技术标准内容，包括工业用地效益与土地利用效率评价标准、土地闲置指标阀值、城市建设用地容积率要求、建筑密度等。与此同时，必须遵循实际出发原则，需要做好前期调查工作，结合所处区域实际情况，对技术标准中的指标要求加以适当调整，确保技术标准与实际需求相符。例如，对于城镇建设用地需求量技术指标的设定，应做好区域人口预测工作，根据已掌握信息资料来预测人口未来一段时间的增长状况，建立人口预测模型，获得人口预测结果与绘制人口增长变化曲线，从而判断不同时间段的城市建设用地需求量。而人口与建设用地预测方法为，以项目所处区域的统计年鉴为信息来源，建立Logistic人口增长模型，将信息导入人口预测公式来推测各年份的人口规模、出生率、死亡率、自然增长率和人口极限容量，随后，根据建设用地变化情况来筛选驱动力因子，建立多元回归计量模型，以城镇人口作为模型的主要自变量，描述人口增长对新型城镇建成区面积造成的具体影响，最终来确定城镇用地需求量。此外，还需要对传统土地集约利用体系中缺失的技术标准及评定控制指标进行完善补充，以此来强化土地利用控制力度。以城镇容积率指标为例，传统体系采取设置容积率上限值的方式来控制建筑物间距、绿地面积和保留城市景观，目的在于改善城市生态环境，很少设置容积率下限值，使得部分城市建设用地处于粗放经营和低效使用状态,这也是土地潜力有待挖掘、土地产出水平低问题的主要成因。针对于此，在土地集约利用标准体系中，需要增设容积率下限值，将其纳入土地管理体系当中，要求城市建设用地的实际开发利用强度不得低于指标要求。简单来讲，则是通过增设容积率下限指标，实现对土地利用开发强度的双向控制，向上控制解决土地超强度开发问题，向下控制来解决土地低效利用问题[5]。

4.2 明确核心管理标准

在新城市化背景下，土地集约使用与城市规划设计体系中的主要方法手段、流程步骤与所面临问题都发生了明显变化，传统管理体系缺乏适用性，无法为规划设计与方案实施期间遇到的工作难题来提供明确的解决思路，较为依赖工作人员的个人能力和自身经验。如此，虽然可以解决土地集约利用期间遇到的部分问题，但土地集约利用效果、规划设计水平将受到人为主观因素影响，有可能出现决策错误。针对于此，在土地集约利用标准化发展期间，需要将明确核心管理标准作为体系建设的重中之重，结合实际需求与借鉴国内外同类项目经验，对传统管理体系中的管理标准内容进行完善补充和修正，措施包括细化土地管理标准、完善城市建设用地用途管制标准、完善城镇土地储备制度，具体如下：其一，细化土地管理标准。参照美国、日本等国颁布的《新都市基盘整备法》、《都市计划法》等法律法规和农业用地退减税等优惠政策，结合我国实际国情，对现有的土地管理标准进行细化补充，如确定土地整理资金来源、土地整理后的收益分配标准、城镇土地用地置换标准等。例如，在管理体系中，明确城镇棚户区的土地用地置换标准，在棚户区小平房拆建项目中可采取“腾笼换鸟”方式，在棚户区拆建现场原址上修建高层商业建筑或是开发住宅建筑，以此来推进旧城改造进度，实现城镇用地的集约利用目标。其二，完善城市建设用地用途管制标准。根据城市总体发展规划与现阶段用地开发需求，对城市建设用地实施分区管控，完善用途管制标准，以行政化手段来控制各处城市建设用地的使用用途，禁止在编制土地利用规划方案时违背此类管制标准，不予办理实际用途和规划方案内容不一致、违反管制标准的用地建设申请，以此来解决城市无序扩张、土地利用结构失调问题。三，健全城乡土地储备体系。土地储备机制的设置原则是，通过购买和置换等各种方法，由土地管理部门委托第三方机构来收取闲置土地，将这类土地进行集中整理开发，从而获取城镇建设发展的冗余空间，避免出现城镇用地供需不平衡问题。为充分发挥土地储备制度的优势作用，应对制度管理标准加以明确，如确定地上、地面与地下空间的规划方法及用地标准、土地资源配置效率要求、土地储备机构是否具备参与市场化运作的资格、棚户区与城中村等区域城市建设用地的收购征用优先级顺序、城镇土地存量标准等。

4.3 完善农村土地集约使用标准化评估制度

现阶段，土地集约利用体系的评价标准较为模糊，难以客观、量化评价土地利用规划方案的实施效果与土地集约利用水平，不利于总结工作经验和认识不足之处。因此，在建立土地集约利用标准体系时，需要对配套的评价机制进行完善，具体方法如下。

首先，明确土地集约利用评价思路。依托所掌握农村居民点统计数据等数据信息，将区域内各市县作为一个整体结构，严格遵循自然资源部门颁布的《节约集约用地规定》等规范要求，采取多层次、多目标的方式来评价土地集约利用水平，对各项评价指标加以量化打分，按照综合分值进行顺序排列，从而反映各市县的土地集约利用情况和土地开发利用潜力，并提出建设性意见。

其次，确定评价指标机制的构建原则，包括全面性、整体性、可比性、独立性与可操作性。全面性原则是强调对经济、资源、生态环境与城镇人口等多项要素的综合评价;整体性原则强调将各项要素组成为一个整体性结构；可比性原则强调于设立适用于各市县、具备共同特性的评价指标；独立性原则强调于分析单项指标间的联动关系来确定最佳的指标配置方案；可操作性原则强调于选择可准确描述土地集约利用状态与相关数据易收集整理的评价指标。

最后，结合实际情况，合理选择评价指标与确定权重。一方面，对于评价指标的选取，重点考虑居住用地、生态用地与建设用地等各类型土地的产出形式和集约度影响因素，将其作为指标选取依据，如选取土地垦殖率、单位面积固定资产投资额指标来评价土地产出水平。同时，不同出发点时的评价指标选取思路存在差异，在以改善城市环境与居民生活质量为评价出发点时，应选取就业率、绿地覆盖率、三废处理率、人均交通与水利设施用地面积等作为评价指标。另一方面对评价指标权重的确定，可选择采取层次分析、专家打分、灰色聚类关联等方法，这类方法有着适用范围广、操作简单的优势，但存在应用局限性，如精确度不高、主观性过强。因此，工作人员也可选择采取成分分析法，在已掌握信息基础上建立因子载荷矩阵，从数据信息中筛选因子与变量信息，按照比例来计算权重，最终可获取土地垦殖率、就业率、地均固定资产投资、人均建设用地、单位农用地一产产值与二三产业产值等评价指标的权重值。

5 结语

综上所述，为妥善处理土地集约利用和城市发展二者关系，实现高质量、可持续发展目标，需要科学制定土地利用规划方案。因此，规划部门需要加大对土地集约利用标准化体系的研究力度，梳理清晰、明确的建设思路，建立完善的土地集约利用标准体系，探索全新发展模式。