毕节试验区乡村治理现代化的路径探析

严 琴

(中共毕节市委党校，贵州 毕节 551700)

乡村治理现代化是国家治理体系现代化和治理能力现代化在农村的具体体现，是毕节落实国务院印发《关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》、促进乡村振兴的关键抓手，是贯彻落实习近平总书记对毕节重要指示批示精神，努力把毕节建设成为贯彻新发展理念示范区的基础保障和示范基本要求。

一、相关理论内涵概括

我国乡村治理是以共同体为理念。马克思在他的城乡关系理论中认为城乡的发展要经历三个阶段：城乡依存、城乡分离、城乡融合。城乡融合这一提法与共同体则是乡村乃至全社会发展的必然趋势，是时代发展的必然趋势。结合习近平总书记提出的“五位一体”总体布局和构建人类命运共同体的总体要求，我们认为在乡村发展全过程中贯彻乡村治理新理念，不仅符合社会和时代发展的趋势，也体现了乡村建设的中国特色。

(一)乡村治理内涵

乡村是与城市相对而言，又名农村，是从事农业、林业、畜牧业、渔业等人群安身立命之地。乡村是中华民族根脉的延续存在，是国家发展之基石。它蕴藏着中华民族的历史与文化、经济与社会的内涵。

治理顾名思义是管理和统治，包括家庭治理、社区治理、公司治理、社会治理、国家治理、人类治理等，指的是治理主体为实现私人生活领域、国家与社会利益最大化，根据有关法律法规，基于民主、公平、正义原则，借助这一主体，通过经济、物质、信息、时间与空间等介质，按照民主商议、交流融合、规范管制等途径对公域和私域事务进行处理的一种模式。凡有人类存在的地方，都存在治理。较早系统研究治理的是华中师范大学徐勇教授，他指出：“治理是政治主体运用公共权力对国家和社会的有效治理和推进过程”。[1]俞可平则认为治理与统治是有区别的，治理是借助权威维护纪律，用以满足大众需求，统治权势是源于政府由上到下的一种行政命令，侧重的是政府唱“独角戏”。治理的权势则是群众参与自下至上的互动过程，在此过程中重点在于唱“大合唱”，是政府用来处理与社会关系的一种新型政治管理活动，是人类文明的进步体现。

乡村治理是为使社会长期稳定健康发展，由乡村政府、非政府组织及个人利用公共权力共同管理村级文化教育、社会保障、治安民调等具体事务，推进农村经济文化和维护农村有序和谐的发展。乡村治理主体包括农村党支部、村委会、村民代表大会、村民监督委员会等，共同管控乡村运行秩序，促进乡村良性协调与可持续健康发展。乡村治理一般探究涉及农村政治、文化，农民的素养和生活方式以及生产方式，同时也探索涉及各级治理主体间的关系、权力来源、权力运行、村级治理能力和治理绩效。从一定的意义上说，乡村治理过程是通过完善农村基层治理方式和提升治理能力来处理和解决乡村私域与公域问题。

(二)乡村治理现代化内涵

现代化是人类文明的递进与发展的体现，是与时俱进、文明发展的概念，具有深远而广阔的内涵。概括地讲，是指人类社会走向更加文明的发展过程及状态，它的本质是人类文明的发展、进步与升级，即人类文明的更好发展、更大进步、更高水平的历史进程。

乡村治理现代化则是指乡村向更高更文明的发展。基于治理理论，现代化则是治理主体与客体、治理目标与方式不断顺应时代发展的一个过程。乡村治理现代化不仅符合新时代中国乡村发展的要求，也打破了传统发展的瓶颈，彰显了治理现代化的中国特色和民族风格。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，以实现 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求。[2]

明确将“治理有效”作为重要战略目标。可见，乡村治理已被纳入国家决策部署。治理成效既影响乡村的发展，也是牵动国家实现现代化的重要力量。

乡村治理现代化是各级政府的核心攻坚场域，是国家治理体系和治理能力的构成部分。它不仅是协调新型城镇化建设与乡村振兴之关键，也是随着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间主要矛盾转变的一种智慧选择。而毕节试验区正向建设贯彻新发展理念示范区跨越，推动乡村治理现代化，有助于毕节实现从“试验”到“示范”的跨越。

二、毕节试验区乡村治理的现状

30多年的改革试验，试验区实现了人民生活从普遍贫困到基本小康的历史性跨越。要持续为试验区人民群众增收致富，带来更好的医疗文卫和美丽生态环境等，对毕节进一步提升乡村治理能力提出了新的挑战。

(一)治理主体间协调能力不足，群众参与不充分

乡村治理现代化的实现主要依靠的是“多元”主体和合理的治理结构相互协调、共同发挥。当前，群众自治意识较弱，对于参与治理乡村依然存在“干部着急”“群众观望”的现象，乡镇政府、村党支部、村委会三者之间在治理角色地位上常常处于尴尬境地，甚至相互冲突。通过相关资料显示，部分乡镇政府仍存在“一家独大”的现象，牢牢握住各项管理工作，体现在把村委会当成下级，对其发号施令，过度的进行行政控制，任意调配资源。村委会是乡镇政府在乡村管理中的代理，既是村民管理的主体，又是所有村民的代言人。村委会在乡镇政府领导下，直接能干预乡村基层工作，通过行政命令统揽了乡村社会，控制了村民的管理，导致群众自治呈现边缘化、民主意识低下、不主动使用自己的权利，使得乡村形同一具毫无灵魂的躯壳。此外，村党支部是乡村社会管理中的领导核心，能直接管理村民，与乡镇政府、村委会因职能职责、所处地位不同，对如何进行治理，三者之间容易产生权力失调、角色混乱、权责不清，导致相互协调能力不足，影响了乡村治理现代化的效率。

(二)财政资金压力大，公共服务供给低效

毕节试验区在脱贫攻坚期间刚性支出大，投资支撑较弱，受融资政策、政府存量债务及平台公司评级较低等因素影响，部分拟融资项目困难，因建设资金短缺，部分项目未能如期开工。加之受到新冠肺炎疫情的冲击，实际融资到位资金较少，财政支出压力持续增大，保稳定、保发展、保民生公共服务建设任务艰巨。

走访中发现，乡村综合服务供给机构，经费仅能勉强地满足正常机构运行，不能满足创造性开展工作的情况。一个突出问题，是公共服务城乡之间和群体之间配置不均衡。从城乡的角度来看，公共服务体系发展不均衡的态势尚未从源头上得到解决。从群众的角度来看，针对乡村居民、残疾人、老年人、未成年人等社会群体的公共服务严重不足，盲点和空白点较多，缺乏基本的场所和载体，许多弱势群体公共服务方面的政策措施还不完善，保障不到位。

(三)村民环保意识较弱，长效管理机制不健全

推进乡村治理现代化，部分村民文明意识不强，卫生环境脏乱依然突出。不遵守秩序、乱丢垃圾、不讲公德的生活陋习依然存在，现代文明生活理念和生活方式还未真正形成，文明素质有待提高。乡村基础设施相对薄弱，综合整治受到资金的制约，垃圾清运勾臂车、大型垃圾清运车、垃圾桶、垃圾清运整治不能满足当前环境卫生整治需要，多数乡村生活垃圾、建筑垃圾收集运输和处理不及时，存在垃圾成堆成片、长时间堆积发臭等现象，部分偏远的乡村受到路况和设备的制约，影响了垃圾由村收集到镇转运比较困难，导致脏乱现象依然突出。部分乡镇党委、政府没有认真对照卫生整治标准开展巡查自查，工作标椎要求低，维护清扫停留在表面，卫生清洁不彻底、管护监督不到位，存在集镇街道杂物堆放、占道经营、车辆乱放等问题。居民卫生环保意识相对较差，参与卫生环境整治不主动、不积极，室内生活用品摆放杂乱无章，庭院杂物乱扔乱放、垃圾随处乱扔、污水乱泼、畜禽乱跑，废土乱堆，厕所、圈舍脏乱臭，垃圾乱丢路边、河边、塘边，哪里方便丢哪里，越脏越倒，越倒越脏的恶性循环现象。

部分乡镇对农村卫生环境整治工作目标不明确，没有完善有效的管理机制，这项工作缺乏安排、检查、考核，宣传、教育、引导群众参与卫生环境治理力度还不够大，导致一些群众对乡村治理这项工作的重要性认识不足，上下联动、广泛参与的工作机制还未成熟。部分乡镇对护洁员队伍管理缺乏有效的方式方法，村内环境卫生日常保洁实施方案、管理制度不健全，护洁员工作量与工资待遇存在一定的差距，导致行动力不足以及无人清扫保洁的现象依然突出。对乡村环境卫生缺少规划和监督，没有把农村环境卫生工作落到实处，导致工作难以深入村寨，进而影响治理成效。

三、推进毕节试验区乡村治理的路径选择

乡村治理是毕节试验区乡村振兴的重要部分，是生态宜居的重要保障，同时也是毕节建设贯彻新发展理念示范区的一个重要环节。适应新时代、新阶段发展需要，我们必须立足试验区乡村发展实际，积极探索并创新适应乡村发展的新举措。

(一)优化治理主体，引领群众树立主人翁意识

乡村治理离不开多元化治理主体的通力协作，需充分发挥乡级政府职能作用，进一步完善各司其职、齐抓共管的运行机制，并广泛发动群众，引领群众主动积极地投入乡村建设，确保群众在治理过程中争当“主人”，不当“旁观者”，共同推进乡村治理现代化。

1.加快镇村政府职能转变，规范服务标准，提高办事效率，形成多元主体之间的良性互动关系。乡镇政府、村党支部、村委会以及居民群众之间关系并不是此消彼长零和博弈，政府职能的转变则是其相互之间良性互动的关键因素。根据责任与权力相统一，人力、财力、物力等相互配套原则，理清乡镇与村党支部、村委会等部门的关系，依法行使赋予的行政职权，不越权、不逾矩，深入推进简政放权，进一步强化政府公共服务、市场监督、社会管理、环境保护等职责，深入实施村民委员会组织法，完善农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度。按照“求是、高效、简单”的原则，促进乡级机构向大治理、大服务、大协调的方向转变，使其从被动型向主动型转变，从“管理型”向“服务型”转变。

2.基层党组织明确职责，创新治理模式，与各治理主体形成共同协作的良性互动关系。大力实行基层党建“强基固本”筑标杆行动，推行村干部异地任职交流，目的是配强基层党组织“领头雁”，以打破惯有的地域界限，强化德才兼备和实干实绩导向，把有较丰富农村工作经验、较强组织协调能力，解决实际问题能力、群众公认度高的村支书交流到班子战斗力较弱的村任职，把优秀的退役军人、致富能手充实到村支两委干部中，努力培育一支想干事、能干事、干成事的两委队伍。

基层党组织是乡村治理现代化坚强战斗的堡垒标杆，要提升治理能力，发挥引领作用，当好支部指导员，主动宣传党的主张、贯彻党的决定、创新体制机制并实施有效治理。试验区毕节七星关区柏杨林街道综治中心根据“共治、共建、共享”的理论，实行“一中心一张网十联户”的基层治理模式，通过“网格队伍+窗口服务常态化”“警务两会+联户联防常态化”及“先锋引领+群众参与常态化”，针对易地搬迁点特殊“痛点、堵点、难点”问题实施有效治理，治安井然有序，法治环境稳步向好。柏杨林街道综治中心扎实开展“一中心一张网十联户”辖区社会治理，有效解决好群众小事不离社区网格、大事不出街道办事处、矛盾不上交、平安不出事的目标，人民群众获得感、幸福感、安全感不断提升。

3.激发群众内生动力，补齐思想短板，加强思想道德建设，实现村民自治法治德治相融合的乡村治理体系。乡村有效治理动力来自群众的积极参与，而参与的前提是群众要有较好的民主意识，由此形成有效的互动和交流。民主意识的强化，提升群众参与生活治理能力，知情权是关键，这能确保其参与地方政治生活，增强理论判断能力，协商议事本领和合作共建理念；还应激发群众参与意识和热情也很重要，应千方百计培养群众在乡村治理中的责任意识，充分发挥群众参与治理的作用，扩大群众有序政治参与，动员和组织他们有序参与乡村建设。

通过在乡村兴办新时代农民讲习所，成立讲习队伍或依托毕节试验区富国强军讲习队伍，宣讲新时期党的路线、方针政策，强化爱国主义、集体主义、社会主义和感恩思想教育，做好中央、省、市关于农村教育、医疗卫生、社会保障、扶贫开发等方面的政策解读，消除群众片面理解、断章取义甚至跑调走偏等认识误区，让更多的群众掌握政策、理解政策、宣传政策，让党的政策深入人心。进一步加大宣传工作力度，强化宪法宣传，围绕农村经济社会发展实际，加强生态保护、农产品质量安全、社会救助、劳动和社会保障等方面法律法规的宣传教育，培养群众法治意识，切实开展好社会主义法治理念教育，使村民成为社会主义法治忠实的崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，把法治精神内植于心、外践于行。进一步加强农村思想道德建设，通过办好道德讲堂，开展好社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德和诚信建设教育，健全道德激励约束机制，引导群众自我管理、自我教育、自我服从、自我提高。充分发挥村规民约、家风家训的作用，不断完善其内容，规范村规民约的制定和修改，充分发扬民主，维护并落实好群众的合法利益，激励群众依靠自己的双手创建美好家园。

(二)强化资金保障，完善公共服务供给体制

实现乡村发展是由党建引领，村民参与相互协作推进的。必须建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。[3]建立健全社会保障制度就必须保障民生建设，关注民生事业的发展，使群众感受到惠民服务的好处，从而畅通群众参与乡村治理，有助于推进乡村治理体系现代化。

1.破除资金制约瓶颈。资金是乡村建设的关键支撑。在资金方面，通过政策引导，财政激励机制，积极拓宽投融资渠道，引进各类民间银行等投资主体到试验区落户，盘活金融市场。通过开展生态产品价值市场实现机制研究，积极探索创新生态产品市场和流通市场，公开让渡资产经营权，并将所得收益由政府统筹再次投入经济社会发展，实现资源变资产、资产变资金、资金变资产的循环自然发展。所取得的经营收益能壮大政府可调配收入规模，统筹化解存量债务，缓解投资项目融资难、融资贵的难题。此外，继续发挥好统一战线中央机关、省直机关、东部发达地区与毕节双向互派干部挂职锻炼机制，充分调动好双方挂职干部的桥梁纽带作用，确保统一战线各领域资源精准帮扶毕节。以广州帮扶为契机，进一步精准对接广州市以及东部十省市统一战线优势资源，积极争取资金、管理、技术、市场优势与毕节的政治、政策、资源、人力等优势“嫁接联姻”，向外借力发展，助推乡村治理。

2.完善公共产品和服务供给机制。乡村治理的最终取向是实现公共利益最大化的社会管理，即是善治，而要实现乡村公共利益最大化的关键主要在于公共产品和服务的供给能力。2017年联合国世界幸福指数报告认为良好的公共服务如社会环境、生活居住服务、生活信任与健康生活、经济增长的质量等是推动幸福指数上涨的重要因素。[4]由此可见，转变供给模式，完善供给机制，能提升试验区人民的幸福指数。

毕节试验区的公共产品和服务供给“短板”源于现阶段的公共产品供给模式导致的。应逐步的转变由政府单一供给向政府、社会组织和市场等多元供给模式，完善公共产品供给监督机制，按照以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的要求，大力推进农村公共教育、医疗卫生、社会保障、养老服务、防灾减灾救灾，污水防治建设，进一步建立健全符合毕节市情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，深入推进基本公共服务均等化。

例如：在污水防治方面，建议探索污水垃圾处理农户缴费制度，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制，保障运营单位获得合理收益。也可通过一些区域捆绑、项目捆绑，通过环保互联网+，PPP+第三方治理等方式实现规模化经营，降低污染治理的成本和财政支付的压力。在教育方面，要落实和保障农村教育的经费来源，构建以政府为主的财政分担机制，鼓励社会力量投资兴办各类园所，实行“市级统筹、以县为主、县乡共管”的农村教育管理体制，制定相关政策，合理规划农村幼儿园布局，落实并深化考试招生制度改革和教育教学改革，提高人才选拔水平和教育质量，促进教育公平，[5]把已有的教学场地、图书仪器设备以及教学师资进行科学整合，加快农村幼儿教学基本条件改善。在养老服务业方面，建立健全养老服务业配套政策和养老服务业发展行业规范，成立养老服务工作机构，形成多部门联动的工作格局。建议出台金融支持毕节市养老服务业加快发展的实施意见。养老产业发展除传统的政策支持资金外，可以通过发行基金、社会众筹、引入保险制度等方式吸引社会资本投入，为实现乡村治理现代化提供资金保障。

(三)整治人居环境，健全长效机制

乡村治理不是简单的道路硬化、村容村貌的“涂脂抹粉”，而需保持持久的生态宜居环境。习近平总书记强调，环境治理是一个系统工程，必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。[6]人居环境是关乎人民群众幸福感和满意度以及村民生活质量和健康水平。按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁等要求，全面启动乡村环境综合整治，强化责任落实，健全长效机制，提高整治成效。

1.加强宣传教育，深化村民自治实践。乡镇干部、村干部、驻村干部要合力进行自上而下的发动，利用村干部工作会议、村党员会议、村民代表会议、村民小组会议，广播、黑板报、宣传橱窗、张贴标语广泛宣传，在群众中广泛开展摆思想、摆法治、摆政策、摆发展，引导群众形成“保护环境，人人有责”“讲文明、扬正气、树新风”的浓厚氛围。坚持“政府主导、社会参与、群众主体”的工作思路，充分发挥党员中心户长的引领作用，通过“联心联户”工程，进一步畅通“上情下达、下情上传”的渠道，强化村民的主人翁地位，解决过去由“包组干部”“村民组长”跳“独脚舞”、党员和“社会组织”坐“冷板凳”的问题，借助“中心户长”“党群连心户”传达党的声音、宣传国家政策方针的“地线”，并成为集中反映民情、反馈群众诉求的有利“天线”。同时，以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌为主攻方向，实行垃圾“户分类、村收集、乡镇运输、区处理”的管理模式，每个垃圾箱都有专人负责清运和维护。加强整治柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼等现象，大力推进改灶、改厕、改圈，全面推进村口、庭院、公共活动空间等绿化美化，使村村寨寨的村容村貌做到房前屋后整洁、楼群院落整洁、公共场所整洁、个人卫生整洁、家居整洁，交通有序、行人有序、标志标牌规范有序、建房有序、杂物堆放有序，推进农村人居环境的改善。

2.强化责任落实，建立长效机制。全面启动“农村综合环境整治”卫生评比活动、“评先奖优”活动，提高环境卫生整治工作在年度考核中的比例，压实乡镇责任，积极开展好此项工作。建议乡镇把农村环境卫生整治工作与实现乡村振兴可持续发展和群众健康生活结合起来，明确农村环境卫生整治工作也是实现乡村振兴的评估验收条件之一，切实成立领导小组，实行一把手总责，分管领导具体抓，督促、扶持各村委、自然村寨整治环境卫生。制定考核措施，明确工作职责，严肃工作纪律，以严格的督查问责倒逼治理责任落实。加强动态考核管理，实行每月对乡镇干部、驻村干部以及护洁员进行督查、考核，公布考核成绩，列出存在的不足，督促整改，对工作落实不力、造成不良影响和严重后果的严肃问责进行通报批评。同时，加强对护洁员的培训和管理，强化对护洁员打扫卫生、维护保洁员的监管，确保护洁员的报酬，力挺护洁员劝导群众搞好自家庭院卫生，确保党员干部和护洁员在农村卫生专项整治工作中发挥实效。此外，建立健全环境综合整治相关制度，并加强对镇村重点区域、重点部位监管，落实市领导包乡、县领导包村、乡领导包户、党员干部包人，层层落实责任，形成长效机制确保环境综合整治的长期化、制度化、常态化，把人居环境持之以恒、久久为功抓下去，切实改善试验区的农村环境，建设美丽乡村。