中国油气矿业权出让制度演进历程及实践思考

李国欣

（中国石油天然气集团有限公司综合管理部）

油气矿业权竞争性出让制度改革是中国能源体制改革的重要组成部分，是油气上游改革的核心，对深化能源供给侧改革、激发市场活力、培育多元市场主体有着重要的意义。随着改革的不断深入，油气矿业权管理制度正在不断完善，油气矿业权竞争性出让试点工作也在逐步推进。竞争性出让实践中暴露出了风险认识不足、出让方式较为单一、出让工作机制不完善、资料共享不畅等问题。油气探矿权市场化是专业性、技术性及政策性非常强的一项工作，如何构建严格、有序、科学、合理的油气矿业权出让制度，充分发挥市场对矿业权资源的优化配置作用，激发中国矿业权资源的潜力，提升国家油气能源安全的保障能力，是当前加强油气矿业权管理和推动油气供给侧改革的重要课题。

1 中国油气矿业权出让制度演进历程

油气工业产业链的起点是获得油气矿业权，尤其是探矿权，油气供给侧改革的起点就是油气矿业权管理改革。从油气矿业权是否可交易这一关键节点看，中国油气矿产资源有偿出让制度的形成和改革大致可划分为两个阶段：第一阶段是矿业权有偿出让制度框架的确立与完善，第二阶段是油气矿业权竞争性出让制度的建立与逐步完善。

1.1 矿业权有偿出让制度的建立与完善（1986－2016年）

1986年，《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）发布，规定矿产资源属于国家所有，由此确立了矿业权有偿取得制度，但同时明确矿业权不得交易。

1996年，《矿产资源法》修正，固体矿产探矿权采矿权允许出让和转让，但油气矿业权的出让和转让依然被禁止。1998年，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院242号令）三个管理办法集中出台。2000年，《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）发布。至此，矿业权有偿出让制度框架基本建立，矿业权出让从单纯的行政管理过渡到法治管理，形成了固体探矿权采矿权出让行政审批和市场竞争性出让并存的格局[1]。

2003－2016年，中国陆续颁布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）、《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号）、《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）、《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建〔2006〕694号）、《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）、《矿业权交易规则（试行）》（国土资发〔2011〕242号）等一系列法规文件，对固体矿产探矿权采矿权交易进行了更详细的规范，但仍然禁止油气矿业权交易。《矿业权交易规则（试行）》第四十五条明确规定“油气矿业权交易不适用本规则”。但油气探矿权采矿权登记、相关费用收取、信息报送、资料审查等有序高效的管理程序在这一时期得以建立，为后续的竞争性出让制度改革奠定了基础。

1.2 油气矿业权竞争性出让制度的建立与逐步完善（2017年至今）

2006－2010年，中国原油年产量逐步递增，从1.85亿吨增加至2.03亿吨，年均增长9.7%；同期原油年进口量由1.82亿吨增加至2.76亿吨，年均增长11.0%，增速超过产量[2]；2010年中国的石油对外依存度达到54.8%。国内石油产量无法满足消费需求，油气体制改革势在必行。

2011年，油气矿业权竞争性出让试点工作开始进行，为油气矿业权出让制度改革迈出了先导性的关键一步。2017年2月，随着中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于印发〈矿业权出让制度改革方案〉的通知》（厅字〔2017〕12号），中国油气矿业权出让制度改革进入第二阶段，油气矿业权从禁止交易过渡到全面竞争性出让。

1.2.1 油气矿业权竞争性出让制度的建立

《矿业权出让制度改革方案》明确要求以招标、拍卖、挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让，严格限制矿业权协议出让，下放审批权限，强化监管服务[3]；同时提出用3年左右时间，建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。2017年5月21日，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》颁布。《矿业权出让制度改革方案》和《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》两个纲领性文件的发布，标志着油气矿业权出让制度改革的顶层设计出台，油气矿业权出让制度改革破冰，改革提速。

2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号），将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益；将探矿权采矿权使用费整合为实行动态调整的矿业权占用费；将矿产资源补偿费并入资源税；将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金[4]；6月，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）发布，第十七条明确自然资源部（原国土资源部）可对油气等重点矿种矿业权出让的收益市场基准价、出让收益基准率、分期缴纳等制定统一标准；9月，《矿业权交易规则》（国土资规〔2017〕7号）颁布，与2011年《矿业权交易规则（试行）》相比，《矿业权交易规则》适用范围调整为“油气矿业权出让转让交易参照执行”，且规定油气矿业权由自然资源部（原国土资源部）组织实施，自此明确允许油气矿业权可以进行交易；12月，《进一步规范矿产资源勘查审批登记管理》（国土资规〔2017〕14号）及《完善矿产资源开采审批登记管理有关事项》（国土资规〔2017〕16号）等文件陆续出台。这一系列法规文件的出台，使得中国矿业权竞争性出让制度更加完善，也标志着中国油气矿业权竞争性出让制度的确立、油气矿业权交易市场的建立。

1.2.2 油气矿业权竞争性出让制度逐步完善

2019年底，自然资源部就《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》征求意见；同时下发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）（以下简称“7号文”）。7号文规定了竞争性出让的方式、油气探矿权竞争出让试点、油气出让收益市场基准价格等相关事宜，是中国矿产资源管理改革的里程碑，标志着中国油气矿业权出让制度正在逐步完善过程中。

2 中国油气矿业权竞争性出让实践

2.1 7号文实施前油气矿业权竞争性出让试点

7号文规定，自2020年5月1日起全面实行油气矿业权竞争性出让。在此之前，全国一共进行了11轮油气矿业权竞争性出让试点。出让的油气资源类型既有常规油气，也有页岩气和煤层气；出让方式有邀请招标、招标、挂牌和拍卖（见表1）；矿业权人有国有石油公司、能源类国有企业、民营企业及其他类型的企业，共有约40家企业通过竞争获得了70个油气矿业权；出让的油气矿业权全部为探矿权。

表1 7号文实施前中国油气区块探矿权竞争性出让试点

截至2019年底，先后进行了4轮常规油气探矿权竞争性出让、3轮页岩气探矿权竞争性出让和4轮煤层气探矿权竞争性出让。在前期试点中，最初的出让方式为邀请招标，对矿业权人的资质要求为拥有石油天然气勘查资质的国有石油公司，例如中国石油、中国石化、中国海油、延长石油、中联煤层气和河南煤层气。2013年之后，停止了邀请招标的方式，变更为公开招标、挂牌、拍卖等竞争性方式。

对矿业权人的要求从拥有勘查资质更改为以公司净资产为硬性要求，净资产额的要求在各轮次竞争性出让中有所不同，2亿～10亿不等。在2019年山西煤层气探矿权出让中增加了信用要求，被“矿业权人勘查开采信息公示系统”“信用中国”网站、“国家企

业信用信息公示系统”三个信用体系列入相关“黑名单”的企业均没有资质参与探矿权出让竞争[5]，也有个别出让要求参与企业“没有行贿犯罪记录”。

比选规则逐步稳定为挂牌/拍卖出让以出让收益为准，价高者得；招标出让以勘查方案和综合评分为比选标准。

探矿权出让收益的征收尝试不同的方式和缴纳比例，例如2017年7月贵州正安页岩气区块探矿权出让收益征收分为两个期次，首次缴纳价款的60%，待探矿权转采矿权后缴纳剩余的40%[6]。在2018年1月新疆常规油气区块探矿权出让收益征收时，首次缴纳比例为20%，待探矿权转采矿权后缴纳剩余的80%[7]。到2019年1月山西煤层气探矿权出让时，出让收益缴纳比例变为首次缴纳30%，待探矿权转采矿权后缴纳剩余的70%[8]。在2019年7月和12月山西煤层气探矿权两次出让中，暂时没有收取出让收益，但是要求“受让方须承诺在国家矿业权出让收益征收配套制度出台后，按照相关规定缴纳矿业权出让收益”[9-10]。

探矿权竞争性出让前期试点工作结束了石油天然气勘查开采领域长期由4家国有石油公司专营的局面，丰富了石油天然气勘查开采市场主体，对出让制度的出让方式、比选规则、资质要求、出让收益征收等都进行了多方面的尝试，为进一步推进中国油气出让制度改革积累了实践经验。

2.2 7号文实施后中国油气矿业权竞争性出让情况

7号文于2020年5月1日起实施。截至2022年9月，全国共以竞争性方式出让油气探矿权49个，其中常规油气探矿权22个、页岩气探矿权8个、煤层气探矿权19个（包括3个废弃矿井煤层气抽采试验区块），成交47个（见表2），通过公开、公平的竞争方式获取油气矿业权逐步成为社会共识。7号文实施之后，中国油气矿业权竞争性出让情况相比前期试点阶段发生了一些变化。

2.2.1 出让类型和范围不断增加

油气探矿权出让类型不断增加。2020年9月，山西省发布公告，对5个煤炭采空区（即废弃矿井）煤层气区块进行挂牌出让[11]。这是全国首次出让煤炭采空区煤层气探矿权，出让期限为5年，在中华人民共和国境内注册、净资产不低于3亿元人民币的公司可参与竞价。

油气探矿权出让的区域范围在不断扩大。2022年5月，黑龙江松辽盆地林甸1区块油气探矿权挂牌出让[12]，这是除新疆自治区之外首次有其他区域的常规油气探矿权出让，也是中国东部油区的首次探矿权出让。

这些“首次”说明，中国油气矿业权竞争性出让已经由试点省/自治区推广到全国其他区域，并开始逐步覆盖各类型矿种。7号文实施后中国油气矿业权出让矿种类型分布为，常规油气占47%，煤层气占36%，页岩气占17%。

2.2.2 竞争性出让制度逐步完善

竞争方式以挂牌为主。目前中国油气矿业权出让以挂牌为主，7号文实施后，挂牌出让方式占比为89%，招标出让方式占比为11%。挂牌出让多为网上竞价，分有底价和无底价两种，采用增价报价方式，竞价结束时价高者得。招标方式较少，仅2021年3月贵州赤水宝源、桐梓狮溪、播州虾子、黔西向斜西翼、长顺摆所5个煤层气探矿权出让采用了招标方式。招标采用综合评估法，对勘查投入有着明确的要求：“中标人每年完成的勘查投入应不低于投标时承诺的金额，并且在3年内提交阶段成果总结，5年内提交探明地质储量。若5年内未提交探明地质储量，确需延续探矿权的，除按规定扣减面积外，勘查投入每年还应增加10万元/平方千米”[13]。

矿业权人的资质要求基本统一为“净资产＋信用”。7号文实施之后，对矿业权人的资质要求已经基本统一为“净资产＋信用”的5条要求（见表2），即净资产要求为3亿元人民币，为独立法人，信用要求以未被三个信用体系列入相关“黑名单”为准。个别出让在此基础上增加了要求，例如2021年贵州煤层气招标出让，在“净资产＋信用”的要求上，增加了“投标人应具备良好的财务状况，依法缴纳税收和社会保障资金；参加本投标活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录”等相关的财务和未违纪要求[13]。

表2 7号文实施后中国油气矿业权竞争性出让

出让收益的收取方式基本统一为“金额＋收益率”。即签订探矿权出让合同之后，一次性缴清出让收益（金额部分）；待探矿权转采矿权后，每年按照上年度销售收入的一定比例缴纳采矿阶段出让收益（收益率部分），缴纳比例按矿种不同有所不同，煤层气、页岩气为0.3%，常规油气为0.8%，即矿业权出让收益＝矿业权出让收益率（0.3%或0.8%）×矿产品年度销售收入。

值得注意的是，在2022年新疆阜康和吉木萨尔两次煤层气探矿权挂牌出让中[14-15]，出现了“竞买人竞得矿权后，除按规定缴纳出让收益外，还须按最终评估结果接收已形成的固定资产（初步评估分别为4亿元、1.2亿元）”的要求，这也是首次将探矿权和地面固定资产“打包”出让，对探索出让方式的多样化有着重要意义。

根据《矿业权交易规则》，“油气矿业权由自然资源部组织实施”。2022年3月，自然资源部同意并委托广西自治区自然资源厅协调组织自治区公共资源交易中心网上挂牌出让柳城北区块、鹿寨区块页岩气探矿权[16]，这是首次部省联合挂牌出让页岩气探矿权，对改善区域性能源结构、保障地方能源安全、发展绿色经济具有重要意义。此次联合挂牌出让是否意味着页岩气管理权限将和煤层气一样下放到省级自然资源主管部门，仍有待继续观察。

3 出让实践中存在的矛盾及问题

目前中国油气矿业权竞争性出让已经进行了多轮次，在推动油气上游全面开放和竞争、引进多种经济成分、完善油气矿业权交易市场等方面取得了一定进展，中国油气矿业权竞争性出让制度也处在不断完善的过程中。应该看到，在取得进步且引起较大社会反响的同时，中国油气矿业权竞争性出让也存在一些问题。

3.1 风险认识与技术准备不足，市场参与竞标热情高，勘探开发成果少

中标企业在后续工作中不仅要面临土地征用及补偿、项目环境影响评价等方面的障碍，也面临投资不足、市场风险巨大、技术力量不足等问题，造成中标企业承诺的勘查实施方案无法落地，实际投入和工作量与预期差距较大。2011年以来，经过多轮次竞争性出让，已经累计有超过40家地方国有企业和民营企业参与，其中不少中标企业缺少油气勘探开发技术与工作经验，对区块风险认识不足，且没有自己的研究力量和作业队伍，获得勘探储量发现的出让区块少之又少，以市场配置激发现存矿权资源潜力的成效并不显著。以山东宝莫生物化工公司为例，2015年11月，宝莫公司参与新疆石油天然气勘查区块招标出让项目，并成功中标新疆布尔津盆地布尔津地区油气勘查区块。在中标布尔津项目后，由于国际油价持续震荡，宝莫公司对区块勘查投入较为审慎，至2018年末，仅完成了资料收集整理、野外踏勘及地质调查、部署电法勘探220.2千米、二维地震勘探240.1千米以及井位部署论证工作，项目进度远未达到预期。2018年12月，宝莫公司董事会审议通过了《关于终止新疆布尔津区块勘查项目的议案》，正式宣布退出布尔津项目，退还勘探区块[17-18]。

3.2 油气矿业权出让方式相对单一

7号文实施之后，出让方式以挂牌为主，比选规则为“价高者得”。以页岩气和常规油气区块探矿权挂牌出让为例，2021年1月，贵州正安页岩气挂牌出让项目吸引了包括中国石油、中国石化、中国海油3家国有石油公司在内的13家企业参加竞买，采用有底价挂牌方式，总挂牌价为351万元[19]。6个区块全部完成出让，总成交价为511万元[20]，溢价160万元，溢价率为46%，单位探矿权出让收益为0.73万元/平方千米。 2022年5月，广西柳城、鹿寨页岩气挂牌出让[10]，总挂牌价为292万元，总成交价为873万元[21-22]，溢价率为199%，单位探矿权出让收益为2.70万元/平方千米。2021年11月，新疆自治区塔里木盆地尉犁西2等7个区块采用有底价挂牌方式出让，挂牌总价为5640万元[22]，最终成交总价为107550万元[23]，溢价率为1807%，单位探矿权出让收益为15.26万元/平方千米。2021年12月，新疆塔里木盆地疏勒－岳普湖等7个常规油气区块采用有底价挂牌方式出让，总挂牌价为4139万元[24]，最终成交总价为187369万元[25]，溢价率高达4427%，单位探矿权出让收益为31.17万元/平方千米。从近两年矿权出让区块的实际看，一方面市场对出让区块的需求量大，另一方面在过高转让溢价的背后隐含着区块后续经营的高风险。单一的“价高者得”的出让机制，不仅增加了油气矿业权获取和持有成本，还可能会造成“赢者的诅咒”现象，未来将很大程度上阻碍交易市场的健康发育，降低各油气公司及其他市场主体参与交易的积极性。

虽然现在出现了将探矿权和地面固定资产“打包”出让、部省联合出让等新的方式，但后续的效果仍然需要继续观察。在现行油气管理体制下，省级国土资源主管部门油气监管责权不明确、监管方式方法单一，油气监管部省联动工作机制尚未全面形成，需要警惕部省联合出让油气矿业权可能造成资源浪费或国有资产流失。

3.3 “净矿”出让工作机制仍需完善

“净矿”出让这一概念由“净采矿权”出让引申而来[26]。“净采矿权”是指审批手续完备，资源储量清晰，无附带其他资产，矿山建设、开发时需征（占）用土（林）地及其他附着物等有关政策已处理到位，采矿权受让人能顺利实施矿产开发的拟出让采矿权[27]。“净矿”出让则是指组织净采矿权出让的有关活动。实施“净矿”出让的主要目的是为采矿权受让人顺利实施开采活动创造条件[28]。

7号文将“净矿”出让作为11项改革任务之一进行部署。2020年9月，在山西省5个煤炭采空区（废弃矿井）煤层气区块出让中，临汾古县柳沟、下辛佛煤层气勘查区块由于存在“煤矿已闭坑，尚未退还煤炭资源价款，其原矿区地面设施尚未撤除，土地复垦工作未开始”等情况，不满足“净矿”出让条件而被终止出让[29]。这是油气矿业权出让中第一次由于“净矿”问题出现的出让终止。

但是，目前为止，“净矿”出让还没有统一明确的标准，政策法规衔接、部门协调配合等方面还没有规范的工作要求，“净矿”出让工作机制仍需要进一步完善。

3.4 竞争性出让区块地质资料共享不畅

目前，中国竞争性出让的区块多由两部分组成：一部分是曾被登记但未按法律法规等要求完成最低投入或勘查工作量，依法收回区块中的有利区块；另一部分是在（公益性）油气地质调查评价中认为具有一定勘查前景的区块。由于油气地质工作较少，汇交的地质资料更少，造成矿业权人要全面获取某一区块所有的油气地质资料难度较大，尤其是地震、钻井的原始资料和实物资料更是难以获取[3]，企业难以利用已有资料开展前期研究，勘探风险较大。

以新疆第一批次竞争性出让的区块为例，北京京能、山东宝莫、辽宁海城3家中标企业承诺3年勘查总投入为85亿元，但在中标之后的第一年，3家公司在4个区块累计勘查投入仅为1.5亿元，投资与工作量均与预期有较大差距。第一年的工作均集中在资料研究和实施方案落实阶段，这与部分区块资料不够详尽周全有很大关系，地质资料共享不畅在一定程度上影响了中标企业对目标区块的研究评价及后续工作的开展，国家油气勘查资料共享机制难以适应现阶段油气矿业权市场化改革的需要。

4 油气矿业权竞争性出让制度优化建议

4.1 完善市场准入条件

在多轮次的油气矿业权竞争性出让实践中，有多家能源类国有企业、民营企业及其他类型的企业进入油气矿业权一级交易市场，极大地促进了油气储量资产的市场化和各个油气公司之间的合作与竞争。目前，油气矿业权竞争性出让的投标人/竞买人的资质条件为“净资产＋信用”。资质条件主要考虑了社会信用和资本能力，但对于专业能力、勘探技术实力、预期勘探投入的保证手段等未做要求。油气资源勘探开发行业对技术和资金实力要求都很高，从已有油气矿业权出让试点区块可以看出，技术实力弱的公司在竞得油气探矿权后，勘探投入收效不佳，造成资金浪费；资金实力不足的公司在竞得油气探矿权后，往往出现在承诺期限内区块投入不足、勘探开发实质性进展有限等问题，进而造成资源浪费。

因此，准入条件的科学合理设定，对后续油气矿业权竞争性出让改革的顺利实施具有重要而深远的影响。建议更科学合理地设定油气探矿权出让准入条件，在准入事项方面，可酌情增加某些确定、可管控的内容，例如必要的专业能力审查、投资者的实物工作量保证手段确认等，避免无谓的重复投入与矿业权市场的资源浪费。

4.2 完善出让机制

第一，竞争模式多元化。建议采取挂牌、招标、协议出让、直接谈判等多元化竞争出让模式，针对不同类型矿业权、不同油气公司实施不同的出让方式。对于涉及国家能源安全的重要盆地油气矿业权，可以申请授予、直接谈判、协议出让等方式出让，与竞争性出让相配套，在保障国家能源安全的基础上充分发挥油气矿产资源的最佳效益，避免重蹈20世纪中后期欧美矿业权交易市场“赢者的诅咒”覆辙。

第二，基价评估规范化。建议完善相关规范细则，选择合适的评估方法对出让区块的油气资源、储量及附着资产进行价值评估，在此基础上综合考虑能源市场需求、承诺的实物工作量投入、投标企业的勘探开发实力等，确定限定竞标价格及浮动比例。把挂牌底价限制在合理范围内，防止过高溢价或资本炒作。

第三，适度向有条件的企业倾斜。竞标条件制定向有资料基础和前期研究基础、有技术实力和专业人才优势、有综合管理经验的企业倾斜。竞争性出让的目的在于盘活现有矿权资源，加大国内油气勘探开发力度，进而全面提升保障国家能源安全的能力，若出现前述区块出让后由于资金和技术等因素被搁置的现象，实与政策初衷相悖。

第四，“净矿”出让。“净矿”出让一方面涉及油气矿产资源，以及相应的土地、林地、自然保护地，另一方面涉及自然资源、林业、水利、生态环境、发改委、应急和交通等管理部门。完善“净矿”出让工作机制，一是要明确油气矿业权出让“净矿”的要求，设立科学的可执行的标准；二是要在出让工作中明确各部门职责，建立部门联席会商机制，设置切实可行的“净矿”审核流程，强化协同配合；三是要健全与“净矿”出让相关的油气矿产资源管理制度，对拟出让区块涉及的各类政策和矿业权统一放入矿业权出让项目库，真正做到“净矿”出让。

4.3 完善配套服务市场

第一，完善油气探矿权出让的前期规划。对于竞争性出让的油气探矿权，建议相关部门应在区块来源、出让程序、资格准入、配套财税体系方面统筹规划，提高竞争性出让的系统性，建立科学严谨、动态调整、过程透明的出让规划流程。加大油气探矿权竞争性出让的频次和数量，实现探矿权市场的良性发展，避免出现“探矿权回收多、投放少”，减少非主观意愿造成更多的探矿权被闲置问题。

第二，开放地质公益调查投入，完善地质资料共享机制。为科学、合理地制定油气区块出让规划，建议由自然资源主管部门委托业内有实力的公司、研究机构和大专院校等针对特定盆地或地区开展区块勘查及综合地质研究，开放多用户地震，并给予参与投资此类活动的企业一定程度区块出让优先权或资料流转销售权。同时配套建立拟出让区域地质资料库，建立出让区块资料有偿转让和共享机制，便于潜在投资人提前研究，加深对区块的了解，增加区块对投资者的吸引力。