探矿权退出管理经验与启示: 以西澳大利亚州为例

王世虎

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149； 2.自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149)

探矿权管理是矿业权制度的重要组成部分，严格规范的探矿权退出机制不仅有利于维护矿产勘查市场秩序，也有利于提高矿产勘查投资效率和勘查工作程度。长期以来，我国不断加强探矿权准入和出让审批、权益维护的管理，但对探矿权退出管理重视不够[1-5]。西澳大利亚州在探矿权登记管理、探矿权退出方式与做法、矿业权信息公开透明度等方面的做法值得总结和探讨。

1 矿业基本概况与管理体制

1.1 矿业基本概况

西澳大利亚州土地总面积252.6万km2，是澳大利亚面积最大的州(领地)级行政区。截至2016年底，全州人口总数255.9万人，人口密度为1.01人/km2。全州铁矿石、石油和天然气、黄金、铝土矿、铀矿、镍矿、矿砂等资源储量排在全国前列。2016年，全州非油气矿业投资占全国矿业总投资的62.6%，非油气矿产勘查支出占全国矿产勘查支出总额的65.0%，油气勘查支出占全国油气勘查支出总额的70%以上，使该州成为澳大利亚最具矿业投资吸引力的地区。2016～2017财年，全州矿产与油气业总产值达1 050亿澳元。从分布区域来看，皮尔巴拉规划区矿业产值为633.1亿澳元，占全州矿业总产值的60.29%，是第一大矿业产值贡献区；其次是海上油气规划区和埃斯佩兰斯金矿规划区，分别占全州矿业产值的18.14%和9.24%。从矿种来看，铁矿行业产值637亿澳元，占全州矿业产值的60.6%；油气行业产值191亿澳元，占全州矿业产值的18.2%；黄金行业产值108亿澳元，占全州矿业产值的10.3%。铁矿石、黄金和油气开采是该州矿业的支柱产业。

1.2 矿业管理体制

西澳大利亚州矿业主管部门是矿山、工业监管与安全部(简称“矿业部”)，该部门于2017年7月由原矿山与能源部和原商业部整合而成。非油气矿产与油气矿产的矿业权分属矿产权司和石油司负责审批，本文重点讨论非油气矿产探矿权退出管理。矿产权司分设矿业权与原住民地权处、法律与监督处、矿业权空间服务管理处、矿业权信息系统技术处，负责全州皇家土地和保护地上的非油气矿产矿业权审批、维护矿业权在线登记系统和矿业权绘图系统以及提供获得矿业权的关联事宜咨询。根据矿业权分布特点和管理需要，将全州划分为80个矿产资源片区或亚片区，每个区域矿业登记办事处负责若干个矿产资源片区或亚片区管理。矿业部还在全州设立若干个矿业监察法院，负责指定片区内的矿业权听证、纠纷诉讼及争议决策等事务。通常矿业登记办事处与矿业监察法院是合署办公。另外，州规划、土地和遗产部、州初级工业与区域发展部、州水资源和环境管理部等部门也会参与全州矿业权申请评估工作。私有土地上的基础原材料矿产开采不需要获得矿业部审批，仅需获得地方政府(市、镇、郡)的土地用途规划审批和采矿审批即可。

近年来，西澳大利亚州政府着重打造“数字西澳战略”，通过创建低成本和高效率在线系统来提供政府服务。全州矿业权申请、变更、延续、撤销或放弃、诉讼、缴费等绝大多数业务都可以通过州矿业权在线系统来完成，每个季度公布矿业权申请审批完成率情况。2017年探矿权申请按时限审批办结率达到98%以上。

2 矿业法与矿业权许可制度

2.1 矿业法律法规

与陆上非油气矿产资源有关的法律主要有：《1978年矿业法》《1981年矿业条例》《1994年矿山安全与督查法》《2012年矿业修复基金法》《2013年矿业修复条例》。《1978年矿业法》(以下简称《矿业法》)规定，绝大多数矿产资源归州政府所有，但不包括铀矿、海岸基线3海里以外的矿产资源、以及私有土地上的石灰岩、岩石、砾石、页岩(不包括油页岩)、砂子(不包括矿砂、硅砂、石榴石砂)和黏土(不包括高岭土、膨润土、凹凸棒土、蒙脱石)等基础原材料。

2.2 矿业权种类

非油气矿业权类型主要有探矿权、采矿权和基础设施准入权。探矿权分为普查许可证、勘探许可证和保留许可证；采矿权主要是采矿租约；基础设施准入权分为通用目的租约和杂项许可证。普查许可证和勘探许可证没有本质区别，都具有专属排外权，具有开展找矿活动以及发现矿床后直接申请采矿权的权利，主要区别在于许可面积和许可年限的不同，也有学者将前者称之为“小规模探矿权”，后者称之为“大规模探矿权”[1-2,6-8]。

2.3 探矿权许可制度

自1991年6月以来，所有类型探矿权登记都是以经纬1′×1′划分的规则网格为基本单元，探矿权申请和退出都要明确区块个数、编码和面积。每个探矿权缴纳矿地租金和勘查投入考核都是以区块为基础。依据矿业法规定，普查许可证初始年限最长为4年，许可面积最大不超过200 hm2，可延续一次，延续年限最长不超过4年。勘探许可证(以经纬网为基础，下同)初始年限最长为5年，已知矿化区内勘查许可面积最大不超过70个区块，空白区内勘查许可面积最大不超过200个区块。2006年2月10日之前获得的探矿权，根据需要勘探许可证可延续3次，前两次延续年限最长不超过2年，第三次延续年限最长为1年。2006年2月10日以后获得的探矿权，根据需要勘探许可证可延续2次，第一次延续最长年限不超过5年，第二次延续年限不超过2年(表1)。探矿权人如果能够证实具有进一步勘探是必要的，以及由于法律法规、行政、环境因素和其他管理要求引发矿业权争议或暂时耽搁勘查活动的、或不利气候条件导致勘查作业未按时完成的，可以申请延续。对已探明资源储量，目前无需进一步勘探或因市场条件暂不适宜经济开采的矿床，探矿权人可以申请探矿权保留。探矿权保留许可初始年限不超过5年，可延续一次，延续年限不超过5年。

表1 西澳大利亚州探矿权许可制度规定Table 1 Administration of exploration licences in Western Australia

注：一个区块是以经纬1′×1′划分的基本勘查单元，依据纬度不同，一个区块面积在2.8～3.3 km2之间

3 探矿权退出规律与方式

3.1 探矿权退出概况与规律

西澳大利亚州矿业部信息与软件中心数据显示，2005～2017年，全州授予探矿权34 907个，退出探矿权31 956个，探矿权准入与退出大致处于动态平衡状态。已退出探矿权中，普查许可证16 644个，勘探许可证15 312个，分别占退出探矿权总量的52.1%和47.9%。期间，探矿权经历了两次退出高峰期：第一次是2008～2009年，与全球性经济危机导致矿业衰退有关，其中2009年退出了3 389个探矿权；第二次是2013年～2015年，与全球矿业持续低迷有关，其中2015年退出了3 269个探矿权(图1)。长期来看，探矿权退出活跃程度与矿业经济发展周期密切相关，当矿产品价格上涨、处于高位或企稳回升时(矿业高峰或显著回暖期)，矿业权人融资相对容易，勘查投资意愿明显，矿产勘查趋于活跃，探矿权退出数量减少；当矿产品价格下降或低迷时(矿业不景气或低迷期)，矿业权人融资相对较难，勘查投资意愿减退，探矿权持有成本增加，探矿权退出数量增多。

图1 2005～2017年西澳大利亚州探矿权退出(按类型)总体情况Fig.1 Exit of exploration licences(by exploration rights type) in Western Australia from 2005 to 2017

3.2 探矿权退出方式与原因

西澳大利亚州探矿权退出主要有主动放弃、期满放弃、没收三种方式。主动放弃是指探矿权人在探矿权许可年限内因勘查区块找矿潜力不大、或持有成本太高、或市场前景不明等因素主动放弃部分或全部探矿权(或勘查区块)。期满放弃是指探矿权到期后探矿权人没有申请保留、延续或探转采而放弃探矿权。没收是指探矿权人因违反矿业法律法规、不履行法定义务和许可条件、汇交材料弄虚作假、违反其他行业法律法规等行为而丧失探矿权(相当于吊销勘查许可证)。

普查许可证退出方式主要是主动放弃和期满放弃，其次是被没收。2005～2017年，主动放弃的普查许可证有8 525个，占全部退出普查许可证总数的51.2%；期满放弃的普查许可证有6 916个，占全部退出普查许可证总数的41.6%。勘探许可证退出方式主要为主动放弃，其次是期满放弃和被没收。2005～2017年，主动放弃的勘探许可证有12 560个，占全部退出勘探许可证总数的82.0%；期满放弃的勘探许可证1 869个，占全部退出勘探许可证总数的12.2%；被没收的勘探许可证883个，占全部退出勘探许可证总数的5.8%(图2)。

图2 2005～2017年西澳大利亚州探矿权退出(按类型和方式)情况Fig.2 Exit of exploration licences(by exploration rights exit reason) in Western Australia from 2005 to 2017

从探矿权退出时所处勘查阶段，即探矿权自授予许可证之日起到退出之日所经历年限(简称“经历年限”)，并从地质和技术经济角度(不考虑项目融资可行性、其他政策因素)可以大致分析出该探矿权退出原因。普查许可证退出经历年限在0～4年或勘探许可证退出经历年限在0～5年，代表探矿权人在初始年限内主动放弃或期满放弃探矿权，基本反映该勘查区块找矿潜力不大；如果是被没收，说明探矿权人存在违反矿业法规定的情形。普查许可证退出经历年限在4～8年或勘探许可证退出经历年限在5～12年，代表该探矿权至少延续过一次，反映该勘查区块具有一定找矿潜力，或已查证矿产资源但因技术、经济和市场等因素难以开发。普查许可证退出经历年限大于8年或勘探许可证经历年限大于12年，说明该探矿权曾处于保留状态或延续保留状态，已查证矿床并探明资源储量，但因缺乏经济可行性、市场条件不允许，或保留许可到期未按规定申请采矿租约导致探矿权退出。2005～2017年，在初始年限内主动放弃和期满放弃的探矿权(普查许可证与勘探许可证之和，下同)数量为19 662个，占全部探矿权退出总量的61.7%；被没收的探矿权数量为1 793个，约占5.6%。在延续年限内主动放弃和期满放弃的探矿权数量为6 973个，占全部探矿权退出总量的21.9%；被没收的探矿权数量为217个，约占0.68%。在保留许可年限内主动放弃和期满放弃的探矿权数量为3 136个，占全部探矿权退出总量的9.8%。

4 探矿权退出的主要做法

4.1 探矿权退出强制性规定

《矿业法》第56节对探矿权退出做了明确规定：2006年2月10日之前获得的探矿权，在规定许可年限内的第3年底，探矿权人必须放弃不少于50%的初始勘查区块面积(或区块个数)；规定许可年限内的第4年底，探矿权人必须放弃不少于50%的剩余勘查区块面积；2006年2月10日后获得的探矿权，在规定许可年限内的第6年底，探矿权人必须放弃不少于40%的初始勘查区块面积(或区块个数)。

4.2 规范放弃部分探矿权管理

根据《矿业法》规定，在探矿权有效期限内，探矿权人拥有放弃探矿权的权利，可以是全部探矿权(全部勘查区块)，也可以是部分探矿权(部分勘查区块)。如果探矿权人想要放弃部分探矿权，需要获得矿业部长或部长授权行政长官的批准。探矿权人提交的放弃探矿权申请报告中，需要书面描述清楚放弃区块面积并附上放弃勘查区块和剩余勘查区块边界划分地图；同时，探矿权人必须提交放弃部分探矿权(部分勘查区块)的勘查作业报告，该报告必须包含自授予探矿权之日以来在放弃勘查区块上实施的所有勘探作业活动和勘查投入情况。同时，《矿业法》也提出了一个代替条款，即探矿权人可以选择不提交放弃勘查区块的勘查作业报告，但必须书面同意公开该探矿权以前所有年份的勘探作业年度报告。另外，主动放弃探矿权、探矿权到期注销或探矿权被没收后，并不影响探矿权人履行欠缴的税、费、金和罚款，以及《矿业法》规定的其他法定义务。

4.3 运用经济手段调节探矿权退出

在西澳大利亚州，探矿权人如果想要持有探矿权，必须按规定时限缴纳探矿权矿地租金和满足最低勘查投入要求。

4.3.1 矿地租金

矿地租金是占有和使用土地所缴纳的年度费用。所有矿业权都需缴纳矿地租金。根据《矿业法》规定，申请人提交矿业权申请书时一并缴纳矿业权申请费和第一年的矿地租金，每年授予许可证周年日之前缴纳次年矿地租金。如果欠缴矿地租金，该矿业权将会被没收。普查许可证的矿地租金额度每年保持相对固定，勘探许可证的矿地租金额度采取分时间阶段递增方式。以勘探许可证(以经纬网为基础)为例，第1～3个勘查年度，年矿地租金为134澳元/区块；第4～5个勘查年度，年矿地租金为208澳元/区块；第6～7个勘查年度，年矿地租金为283澳元/区块；从第8个勘查年度及以后年度，年矿地租金为535澳元/区块(表2)。

表2 西澳大利亚州与探矿权有关的租费、最低勘查投入规定Table 2 Provisions relating to exploration rights rents,fees and minimum exploration investment in Western Australia

注：一个区块是以经纬1＇×1＇划分的基本勘查单元，依据纬度不同，一个区块面积在2.8～3.3 km2之间

4.3.2 最低勘查投入

普查许可证、勘探许可证、采矿租约等矿业权都需要满足最低勘查投入要求。普查许可证要求的最低勘查投入每年保持相对固定，勘探许可证要求的最低勘查投入采取分时间阶段递增。以勘探许可证(以经纬网为基础)为例，第1～3个勘查年度，每年勘查投入不低于1 000澳元/区块；第4～5个勘查年度，每年勘查投入不低于1 500澳元/区块；第6至第7个勘查年度，每年勘查投入不低于2 000澳元/区块；从第8个勘查年度及以后年度，每年勘查投入不低于3 000澳元/区块(表2)。

4.3.3 其他费用

依据《矿业法》规定，所有矿业权都需缴纳保证金，一般为5 000澳元。保证金主要预防、减少勘查活动对土地干扰、人类生活影响和修复环境损害。

5 探矿权退出管理的主要启示

5.1 探矿权退出立法的规范性和完整性

西澳大利亚州矿业法中建立了清晰完善的矿业权制度体系，严格规范放弃全部探矿权和部分探矿权管理，明确探矿权人的法定义务和许可条件，提出探矿权规定年限届满强制性退出一定比例勘查面积的规定，注重探矿权审批管理的时效性和执法的严肃性。从法律层面加快了探矿权(勘查区块)有序退出和再准入，提高了勘查区块的利用效率。

5.2 善于运用经济手段调节探矿权退出

探矿权人应正确对待探矿权物权属性，尊重地质找矿规律和矿业投资风险规则，对已查证无找矿潜力区块、已初步探明矿床且经济价值不大或长期来看经济技术条件不允许的区块，应及时退出，此项工作一般在探矿权初始年限内就可以完成。按年度或分时间阶段提高探矿权持有成本是国际通行做法，善于运用探矿权土地租金或土地使用费、最低勘查投入等经济手段，激励探矿权人提高勘查投入，加快勘查区块退出。勘查投入作为探矿权监管的重要依据之一，西澳大利亚州普遍采取以单位区块投入情况进行考核，每个区块都必须满足最低勘查投入要求，避免勘探作业活动高度集中于个别区块，有利于提高整个区块的勘查工作程度。

5.3 探矿权人履责与探矿权退出挂钩

矿业法和矿业条例详细规定了矿业权人履则条件及其违反的后果。法定义务和基本条件包括：满足最低勘查支出承诺；按期缴纳矿地租金或权利金；按时履行利益相关者补偿协议；及时书面报告发现的新矿床；按期提交勘探作业年度报告和勘查支出报告；按规定提交放弃区块勘查作业报告；遵守探矿期间矿产开采限额规定；及时消除勘探作业活动对土地和人畜安全造成的影响；确保所有材料的真实性和可靠性，遵守许可合同有关条款；遵守矿业法及其他行业部门的法律法规等。建立了探矿权公告制度，只要违反矿业法有关规定，探矿权持有人将面临罚款或探矿权被没收(吊销)的可能性，并定期在政府公报上进行公告。

5.4 建立完善的探矿权守约承诺制

引入矿业权守约宣誓制度，探矿权人必须宣誓履行了所有告知义务、划定矿区范围申请、探矿权申请时提交一份包括拟采用勘探方法、勘探作业详细方案、估算勘查支出总额、可获得的技术和资金能力等能够完成勘探作业的证据声明等事项。同时也引入勘查作业审计制度，矿业权人必须提交审计说明，同时邀请第三方对矿业权人勘查作业支出、缴纳税费等情况进行审计。除了有效期满放弃探矿权、主动放弃探矿权等退出方式外，没收探矿权主要与探矿权人是否履行法定义务和许可合同条件有关；探矿权保留许可是有期限的，到期后探矿权人必须申请采矿权，否则该探矿权将被没收。没收探矿权不是惩罚机制，是一种合法的行业自律手段，有利于矿业权人积极履行合同承诺义务。

5.5 矿业权管理网络化和信息管理精细化

矿业管理部门开发了矿业权在线服务系统和矿业权地图管理系统，与矿业权有关所有业务基本实现行政审批网络化办公，矿业权所有信息基本实现数据库与图形库实时联动管理。探矿权管理精细到以区块为单位进行管理(不仅仅是整个探矿权)，每个区块上探矿权变化过程和曾经开展的勘探作业活动和勘查投入情况都可以查询到。不断简化矿业权审批流程，严格遵守办事时限承诺制，每季度公布矿业权申请报告及其办结率。深入推进矿业权数据信息公示公开，建立完整统一的矿业权数据库，包括历史灭失矿业权和在役矿业权信息，能够做到把探矿权基本信息和探矿权人履行法定义务情况全面公开。重视矿业权信息的可查阅性和可获得性，既有利于探矿权监督，也为开展相关研究提供参考。