认清形势 夯实基础——浅谈如何做好建设工程安全生产监管工作

贾俊俊 王俭赏

杭州市建设工程质量安全监督总站 浙江 杭州 310005

引言

任何事故的直接原因都是由“人的不安全行为和事物的不安全状态”引起的。美国海因里希通过分析工伤事故发生的概率，提出了“海因里希安全法则”、“海因里希事故法则”或“300:29:1法则”。这条规则意味着，当一个企业存在300个隐患或违规行为时，必然会出现29个轻伤或故障。在这29起轻伤事故或故障中，必有重伤、死亡或重大事故。这个理论认为，伤亡事故的发生不是孤立事件，虽然伤害可能在某一时刻突然发生，但它是一系列事件相继发生的结果。海因里希将工伤事故的发生和发展描述为具有一定因果关系的事件的连锁（多米诺骨牌）过程。海因里希认为，企业安全工作的中心是防止人们的不安全行为，消除机械或材料的不安全状况，打断事故链的过程，避免事故发生。简单的理解是：如果链中的多米诺骨牌被移除，则链被破坏，事故过程中止。

1 问题分析

1.1 现场资料外包情况严重，监管工作重现场轻台账

安全管理台账的目的是明确职责，落实责任，规范现场安全管理行为，是施工现场安全生产管理工作的“可追溯性文件”。而在安全监督工作中，往往重视现场存在的问题，而忽视对安全台账中的专项施工方案、技术交底、验收等资料的查看。施工现场安全资料方面的现状问题有以下3方面：①现场管理人员工作职责不清晰，项目经理、技术负责以及专职安全管理人对安全管理台账“不闻不问”，资料员“闭门造车”；施工单位为降低成本，采取“以包代管”的形式将安全管理台账外包给非本企业人员负责填写。②现场的专职安全管理人员责任心较弱，涉及有关验收意见只填写“符合要求”，没有以“定量、定性”的形式予以明确。施工现场的安全技术交底普遍无针对性。③专项施工方案编制内容不完整。个别工地专项施工方案中除了项目简介与工程相关，其余都和工程无关，不能指导现场实际施工。

1.2 危险源的事前预防缺失，监管工作重隐患轻预防

新《安全生产法》中强调了事前预防。例如，第四条：生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件，加强安全生产标准化、信息化建设，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制，提高安全生产水平，确保安全生产；第一百零一条是列出对企业未按照要求建立安全风险分级管控制度等众多行为作出处罚，构成犯罪的依照刑法有关规定追究刑事责任；第一百零二条：生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除，处五万元以下的罚款；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。那么施工现场危险源管控的现状问题有以下三方面。

1.2.1 现场相关责任主体未厘清“危险源、隐患、风险”三者之间的关系。大部分项目现场未对现场存在的危险源进行辨识、评价，确定重大危险源，且重大危险源公示牌上内容对现场实际危险源的防控毫无关联施工现场未进行危险源的辨识评价，无法判断重大危险源，事前预防工作缺失。《建筑施工安全管理规范》（DB33/1116-2015）第3.3.4条“建筑施工企业应当对施工现场存在的危险源进行识别、评价，确定重大危险源后，建立重大危险源监控、公示制度，落实责任人责任，并根据具体情况制定应急处理措施”。

1.2.2 现场相关责任主体未厘清“重大危险源和危大工程”的区别，把重大危险源和危大工程混为一体。这就导致现场危大工程没有按照37号部长令执行。以为重大危险源公示牌就是危大工程公示牌，未在现场设置危大工程公示牌，违反了建设部第37号令。

1.2.3 施工现场施工企业、项目部、监理未编制本工程隐患排查治理计划，未开展隐患排查治理工作，未按照施工进度对重大风险源的进行重点排查，并根据风险管控等级落实的相应整改措施[1]。

1.3 监理企业对现场的监管处于真空状态

监理单位是安全责任主体之一，是受建设单位委托长期派驻现场需要履行建设工程安全生产管理的组织机构。当施工企业安全生产不到位的情况下，监理企业刚好可以起到监督整改的作用，防范安全事故的发生。而在项目监管过程中，往往对施工单位的查处作为重点，而忽视监理单位在项目管理中的行为查处。施工现场监理单位存在问题有以下三方面：①大部分监理实施细则是空谈，未根据施工单位专项方案来编制有针对性的可以指导现场监理的危大工程监理实施细则。监理实施细则与现场实际施工不相符，无法有效指导监理工作的开展。②监理单位对现场的方案审核，人员审查和现场验等工作毫不负责。验收检查、人员审查“走过场”。③监理单位对现场的隐患未能责令施工单位整改，而是睁一只眼闭一只眼，无法起到监理单位在施工现场安全生产管理中的作用。

2 对策建议

2.1 现场安全监督工作应现场与台账闭环检查

首先，企业层面要督促施工企业进一步强化宣贯工作。打通从企业到项目部管理人员以及作业人员的宣贯路径，只有通过宣贯和继续教育，才能让现场主要管理人员和一线作业人员知道新颁布的各类规范及文件要求。

其次，要督促施工企业通过层层签订工作目标责任状的形式进一步明确公司、项目部各管理岗位的工作职责，确保各岗位“各司其职”。

最后，在现场监管中，应从现场与台账相对应的闭环中，检查现场安全工作存在的问题。监督员要加强对技术资料的检查力度，对技术资料反映出的现场管理问题应加大处罚力度。例如，模板支架工程，现场安全监督检查应从专项施工方案、安全技术交底、模板支架验收表、被交底人员特种作业人员证书与现场模板支架工程结合的闭环中检查现场安全管理存在的问题。其中，专项施工方案要按照2021年住房和城乡建设部出台的《危险性较大的分部分项工程专项施工方案编制指南》来检查专项施工方案的内容；安全技术交底要根据规范JGJ59-2011第3.1.3条中所要求的“安全技术交底应按施工工序、施工部位、施工栋号分部分项进行，并应结合施工作业场所状况、特点、工序，对危险因素、施工方案、规范标准、操作规程和应急措施”进行交底。

安全技术对策重点解决物体不安全状态问题，如专项施工方案；安全教育和安全管理对策主要针对人的不安全行为问题。安全教育对策主要是让人们知道危险源在哪里，如何造成事故，事故发生的可能性和严重程度，以及对可能发生的危险如何处理，即安全技术宣讲[2]。

2.2 加强检查施工现场双重预防机制的落实情况

首先，强化企业到项目的继续教育，提升管理人员的业务水平。最基本做到各方做管理人员能厘清“危险源、隐患、风险”三者之间的关系、厘清“重大危险源和危大工程”的区别。施工期危险源是指在施工期间由于工程的存在而可能造成人员伤亡、财产损失、环境破坏以及这些情况的组合的根本原因或状态。 这些因素包括不利的环境影响、事物的不安全状态和能量、人的不安全行为和管理缺陷。危险源是客观存在的。危险源的辨识和评价是指对施工危险因素定性或者定量分析，确定施工重大危险源，在这个基础上，从工程建设涉及的操作人员、机械设备、材料、施工方法、作业环境和安全管理等方面出发，分析事故发生的概率和后果，建立数学模型和指标体系，综合评价工程建设危险源的风险程度。

风险是对事故发生的可能性及其后果严重程度的主观评估。危险源的辨识 和评价体系是确定风险等级的手段。依据风险程度，依照从高到低的原则，分为一级、二级、三级、四级四个风险等级。其中，一级风险为重大风险，即在施工过程中存在重大安全风险，可能导致群体性死亡、群体性伤害事故；二级风险是比较大的风险，指施工过程中存在较高的安全风险，可能造成重伤和致命事故；三级风险是一般风险，指施工过程中存在一定的安全风险，可能造成轻伤事故；四级风险是低风险，指施工过程中存在较低的安全风险，可能造成轻伤及以下事故。

其次督促施工企业、项目部、监理根据浙江省住房和城乡建设厅出台的《建筑施工安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防实施细则》做好双重预防机制。浙江省住房和城乡建设厅发布了《建筑施工安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防实施细则》，里面对建筑施工安全风险分级管控和隐患排查治理的要去进行了详细梳理，并将《施工现场危险源分级与防范措施一览表》作为附件公布。施工企业可以对照这张表格，对施工现场危险源进行辨识和评价，最终确定重大危险源。新《安全生产法》中的条款也表明，风险分级管控与隐患排查治理将作为企业管控风险、消除隐患、保证安全生产的重要手段，未来将会一直这样执行，各责任主体单位必须认真开展双重预防机制[3]。

2.3 强化监理公司在安全生产中的作用

2.3.1 在项目监管中，要对监理单位在施工现场安全生产管理中不作为的问题，进行严肃处理。重点检查监理单位对现场安全生产工作在“人、机、料、法、环”五个环节中的监理工作落实情况。监理单位也要通过预防和控制“人的不安全行为、物的不安全状态”来中断“多米诺骨牌”效应的发生。通过采取技术和管理手段，使事故不发生，作为事故预防；通过采取技术和管理手段，使事故发生后不造成严重后果或使后果最小化。

2.3.2 监理单位必须编制完整能指导施工现场监理工作的实施细则。现场危大工程的监理实施细则必须根据建设部37号令到要求第十八条的要求，结合施工单位危重工程专项建设方案制定监理实施细则，开展危重工程建设专项检查；监理单位应编制工程隐患排查治理计划，持续开展隐患排查治理工作。日常监理工作中，要按照施工进度对重大风险源进行重点排查，检查隐患排查治理中的计划是否落实到位等等问题。我们要充分发挥监理在施工安全管理方面的监管作用，降低安全生产事故发生的风险[4]。

3 结束语

综上所述，事故防控要从安全技术、安全教育、安全管理三个方面入手，采取相应措施，这与安全生产12字方针“安全第一、预防为主、综合治理”是一致的。新形势下的安全生产工作，我们要深刻领会“行刑衔接”，转变观念，精准把控好安全生产特点与规律，从风险辨识入手，以风险管控为主要手段，在隐患形成之前控制风险。