小型农田水利建管维护现状与应对策略研究

胥德丰

(北票市哈尔脑乡水利服务站，辽宁 朝阳 122100)

1 小型农田水利的特点

(1)工程特性。我国依据控制面积、渠道设计流量以及地形条件，将灌溉渠系划分成干、支、斗、农、毛渠5级，地形复杂的灌区还会增设分干渠和总干渠。干渠与支渠发挥输水作用，斗渠与农渠发挥配水作用，其他与相关配套设施相结合属于临时性灌水工程，也被称为田间工程[1-4]。小型农田水利是处于斗渠以下的末端工程，与其他工程相比，规模小是其显著特征。小型农田水利工程受光热、土壤、气候、水资源等自然条件影响具有区域特性，要适应不同区域的农业生产规律，即使相同工程的工程设施也会有不同的形态，如泵站、水库、渠道、闸门和机电井等。小型农田水利工程具有季节性使用特征，自然条件在一定程度上影响着其使用，雨水充足时的使用率很低，而渍涝或干旱时工作强度较高。农田水利大多数都建于户外，容易老化损坏且缺乏管理维护。

(2)经济特性。农田水利的投资回报率较低，因具有公益性其直接经济效益不显著，但其作为农业基础设施，对于保护水资源、农民增收以及农业增产等具有重要作用；出于社会责任以及存在的天然区域垄断性，小型农田水利工程不能恶意抬高水价或停工；小型农田水利的投资回收周期取决于农作物生产周期，因此具有一定的效益缓释性；由于种植方式、品种、社会以及自然因素等都会影响到农业生产，所以小型农田水利的收益风险一般较高，并且在为农业提供服务的同时还具有无法预期的风险。总体而言，小型农田水利具有生态、环境、社会、经济效益和一定的景观效益。

(3)建设特性。小型农田水利设施分散在田间地头和不同的村落，所以工程建设、维护和管理难度一般较高，工作量大。水资源使用效率、农作物的收成与工程的运行情况直接相关，小型农田水利的施工既受农业生产和季节性的影响，还会受气温、日常风雨等因素制约。小型农田水利建设应考虑不同地区的实际需求，合理选择相应的建设模式，如水库、渠道和涵洞等。考虑到成本造价和工程量等因素，对于单个小型农田水利工程，许多大中型施工企业往往不参与投标，而小型施工企业承建时很难保证工程质量。由于地点分散、建设内容多样以及受自然条件影响大等，小型农田水利工程监管难度高、工作量大，难以实施有效的监管。

2 小型农田水利存在的问题

2.1 工程运行年限长

一般地，小型农田水利工程建设很难兼顾经济效益、社会效益和工程技术等，从而降低了农田水利的功能作用，如灌溉缺水、洪水泛滥、涵管漏水等情况。部分小型农田水利工程科技含量低、规划无序、管理混乱且重复建设，有的还存在工程纠纷或安全隐患，难以确保工程效益，个别工程存在管理粗放、施工标准低等问题。因缺少资金，一些地区随意降低建设标准且建成后不及时维护和管理，这就无法充分体现农田水利的使用价值，从而导致国有资产的浪费。有的工程建成投入运行不久就出现了泵站毁坏问题，由于缺乏监督管理机制或者建设过程中存在纠纷，一些工程项目存在长期拖延情况，给农业生产造成很大影响[5]。

2.2 缺乏有效的管护

对于农田水利工程管理，各部门实行的垂直管理模式很容易造成维护不及时、项目归属不明确、工作消极怠慢以及审批法人职责混乱等问题。现行法律法规的约束力不足使得政府监管小型农田水利工程的作用难以充分发挥，监管维护时因缺乏有效的监督，给竣工结算和项目招标等工作造成影响。此外，转款漏洞大、配套资金难以及时落实，以及地方有效参与不足等加大了工程管理难度。部分工程虽然安排了专人负责管理，但缺少配套的维护费用，管理水平较低且管理薪酬不高。近年来，我国农田水利投资规模和建设数量逐年增加，但尚未形成长效管护机制，许多工程只建不用或只用不管，因使用与管理脱节而被严重破坏。

2.3 规划监管不到位

规划建设时因考虑不周，未能统筹分析施工技术和地区效益等因素，小型农田水利工程存在不合理性、随意性，有些小型农田水利属于重复建设的形象工程。因施工质量差、管理混乱、规划不科学等因素，导致小型农田水利存在许多遗留问题，工程质量整体较差。部分工程未能因地制宜、因地施材的合理设计，加之设计不科学、前期工程勘测不够、方案单一，对经济、环境和水源等分析不够全面，前期工作不扎实以及技术装备落后等，工程后期管护和建设受到影响，工程质量难以保障。有的地区虽然设立了安全管理监督站，但技术人员因缺乏实践经验、技术能力有限、业务水平不高等很难承担质量控制和监管工作。因缺乏质量监管意识、专业监管体制、监管组织以及地方领导不重视，工程建设受到很大的限制，最终带来很大的质量问题。

3 应对策略

3.1 工程建设引入竞争机制

虽然规模小，但小型农田水利是支撑农业经济的重要基础，质量是发挥其功能作用的根本保证，加强质量控制属于工程建设的关键环节。因此，各地区应考虑农业实际情况和发展需求，统筹安排，合理规划，将非工程与工程措施结合，推动小型农田水利多元化建设。将竞争机制引入设计环节，采用招投标的方式优选整体水平较高的设计单位，充分调动工作积极性提高专业设计能力。工程施工时选择一定资质的施工单位，全面考察其工程经验、以往业绩和承担的项目情况，了解施工单位的经济能力、信誉情况、施工队伍人员构成及其机械设备状况，通过调查评估保证各项条件能够满足工程需求，在条件相同时选择经济实力好、信誉好的单位。工程建设时要合理编制技术规程和施工计划，分阶段、按环节组织验收，完成验收后，移交运行单位负责日常维护和管理工作，保证工程建设质量及其长效稳定运行。

3.2 加快完善管理与监管机制

各部门应综合利用水源、统筹城乡供水、防洪排涝和水环境保护，通过水资源统一管理和协调实施各项政策，优化配置水资源，加快完善农田水利管理机制。健全的监督管理制度是农田水利工程质量的重要保障，应建立完善的监管机制，分级负责、分层管理工程建设与维护监管工作，切实落实建管责任。由乡镇统一管理跨村工程，维护经费由乡镇财政发放，县级专管机构监督管理跨乡镇工程，并将建设和管理工作公示接受人民群众的监督。

3.3 强化工程使用管理与维护

加强安全管理，以防小型农田水利受到人为干扰和自然灾害破坏，必须保证配套设施建设质量以及每个环节的施工质量。要落实目标责任制和工程设施管理制度，实行关键设施登记造册、重点工程挂牌，切实提升工程管护效果，分类排列工程分布图保证完建设施特别是重点工程的管理安全。做好验收报告、检测报告、施工记录、设计文件和图纸等业内资料整理工作，建立档案，按有关标准和规定整理工程资料，对工程中存在的问题、解决方案和处理解决等要有完整的记录，相关资料应保存完好。强化经费管理，考虑不同地区的受益范围、具体情况等收取一定的农田水利维护费用，收费标准要科学合理。为加大小型农田水利管护力度，确保工程管理资金投入，可考虑各地区实际情况发放水利基金等。

3.4 加大对农田水利资金投入

农田水利公益性和公共属性直接决定了政府的投入主体地位，投资时国家要承担相应的责任，同时可以以农民投劳为主，调动社会力量参与建立多元化、多层次投资机制。对于小型农田水利设施，相关部门要加大投入，给予一定的技术与资金支持，促进农村发展、农业增产和农民增收。加快形成稳定的投资渠道和资金投入增长机制，通过优化调整方式鼓励社会资本的参与。目前，从上至下的投入决策机制导致部分决策难以满足实际需求，陷入管理混乱、重复建设的局面。因此，为了提高投资效率，政府要整合资金、明确投资重点、合理分配资金、强化资金管理，引入农民需求表达机制优先解决突出问题，充分发挥农田水利作用[6]。

3.5 注重技术推广与人才培养

针对具有长期效益的小型农田水利工程，综合规划时需要以发展的眼光考虑到长远发展情况。农田水利建设管理与维护要积极吸引技术、管理等优秀的人才，水利部门可通过组织学习培训提升相关人员的技能水平和业务能力。此外，要与时俱进加快各项新技术的应用，使农田水利建设适应农业生产需求和人民生活水平，使农田水利更好地服务于农业生产，充分发挥其功能作用。引进专业管理人才参与农田水利的管理维护，通过鼓励自主学习、定期开展专业化培训等切实提升工作人员的专业素质。农民既是农田水利的直接受益者也是服务对象，鼓励和引导农民参与农田水利的管护，只有这样才能保证水利设施建设好、使用好。加强宣传，让农民了解更多的建设与管理知识，采取以奖代补或先干后补等方式调动农民参与后期管理维护、工程建设、前期规划。在工程技术、布局等方面征求农民意见，调动受益区的农民参与农田水利建设[7-9]。

4 结 语

小型农田水利建管维护与区域经济发展、农民切身利益直接相关，对于小型农田水利发展国家和政府要给予支持。针对建管维护过程中存在的问题，应考虑当地实际情况适当增加财政投入，科学规划，加强监督管理，积极吸引技术和管理人才，提高管理水平以及专业技能，充分发挥农田水利功能效应，从而实现农民增收、农业高效发展以及农村生态环境改善的目标。