河长制与湾长制的协同机制研究

李 寅，舒 心

（1.连云港市市区水工程管理处，江苏 连云港 222000；2．连云港市通榆河北延送水工程管理处，江苏 连云港 222000）

1 引言

作为专项治理河流和海湾水污染的政府机构，河长制和湾长制由于党委和政府部门领导领衔治理的模式，发挥出高效作用。内河污染因污染源众多，对城乡用水安全构成了直接威胁，更早地纳入了治理，河长制正是在内河治理效果不明显之后探索的新机制。按照属地管理的原则，由负直接责任的各级党委和政府领导担任河长，形成官员分级负责、覆盖河网的专项治理体系。得益于河长的责任意识和权力影响，让原本多头管理、跨区域管理的难题得到有效缓解，近年来内河治理的成效归功于河长制的创新和推行［1］。这一制度创新随着国家环境治理的视野拓展而被借鉴用于海湾治理，形成了中国特色的湾长制［2-3］，开始在浙江全省、连云港市、秦皇岛市、胶州湾、海口市开展试点工作，部分沿海地区两制并行，探索陆海统筹、河海兼顾的治理新模式，实现水污染的系统性治理，取得了一定的成效。

河长制遍布全域，湾长制仅限于沿海。一般而言，河长制挂靠在水利部门，湾长制挂靠在海洋管理部门。河长层级多、人数多，湾长层级高、人数少。但是，海湾污染既有近岸和近海自身的工农业污染，也有大量河流入海带来的污染，治理的面更宽，其中控制入海河流的水质是海湾治理重要的一环。但是跨区域、跨部门的河长制和湾长制可能导致责任分离、协同不足，影响治理效能。因此，在沿海地区探索河长制和湾长制的协同机制就显得重要而急迫［4］。

2 河长制与湾长制协同不足的问题与成因

德国物理学家赫尔曼·哈肯1969年提出了协同理论（Synergetics）［5］。协同是指复杂开放系统在与外界进行能量交换时，各子系统之间会相互作用形成一个新的有序的结构。协同理论认为虽然各子系统千差万别，但他们从无序向有序转变的机制却是类似的，遵循共同的规律。鉴于河流和海湾也是一个开放和相互作用的系统，其污染治理由于行政区划和执法部门的分离而影响治理效能，可以借鉴协同理论用于指导河流和海湾的协同治理。政府通过对海域和流域内分属不同层级、不同区域的治理个体和责任个体建立目标一致的协同机制，形成有序的责任共担和利益攸关的共同体，最终发挥出水污染治理的协同效应。

要在沿海地区开展协同治理，首先需要了解现行体制机制下河长制湾长制协同不足的问题和原因所在。

2.1 各安其位，区域协同不足

内河体系纵横交错，小河汇入大河，大河汇入海湾。依行政管理区划，陆域内河长小到村级干部担任，大到省级干部担任；沿海湾长制层级明显提升，大者跨省域。即便在河长制体系内，也是各管一河、甚至一段，分段规定治理目标。虽然湾长制也针对每一个入海河口提出了排放目标，但由于内河和海湾治理机构可能分属不同属地政府，动辄需要跨行政区域协调工作，表现为区域协同不足。甚至由于污染治理关系产业和企业生存，一些地方政府认识局限，衍生出地方保护主义等消极现象，致使部分流域和海域治理目标迟迟不能实现。

2.2 各司其职，职能协同不足

河长制治理的污染源主要有工业污染、农业面源污染。工业污染方面，小型河流有小化工、农药、电镀、印染等排放源，大江大河两岸有大化工、钢铁、造纸等重化工业。农业面源污染有种植业的农药化肥、养殖业的畜禽残废、水产废水排放等。前者日常排放，后者雨季溢流，有其自身规律。湾长制治理的是沿海大型工业，如炼化基地、钢铁基地、大型码头，以及近海水产养殖、海洋牧场，特点是污染源排放量大，但类型有限。此外，百川归海，湾长制同时还要治理入海河流带来的污染。因治理机构及其所属政府部门的不同，涉水机构有以环境保护和水污染治理为主要任务的环保部门，有以水资源管理和保护为主要任务的水利部门和近海管理的海洋管理等部门，呈现出“九龙管水”的现象，表现为各行其政。即使湾长对河长提出入海排放目标，因互不隶属，往往难以达标。

2.3 各据其法，执法协同不足

立法层面，河流治理和海域治理各有不同的法规体系，河长制主要依据是2012年9月江苏省人民政府办公厅下发《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》［6］和2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》［7］，湾长制主要依据是2017年9月14日国家海洋局印发的《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》［8］。执法层面，其协同不足表现在多个方面。首先执法部门分置，发改委对主要排放物总量控制，作为企业开办的审批依据；环保部门监测污染物排放，对超排企业进行处罚；水利部门的河长办通过设置以各级党委和政府领导为河长的管理体系，形成政治和行政问责的组织体系；湾长制以类似于河长制的理念开展更大范围的管理。其次是执法过程碎片化，河长制体系内尚且各管一河或者各管一段，形成上下游扯皮推诿，更遑论跨河长制和湾长制的执法。

3 河长制与湾长制协同共治的对策

应该说现行的河长制和湾长制突破了各自系统内“九龙治水”的行政分割，一定程度实现了各自系统内的协同。要破除河长制与湾长制跨系统协同不足的现象，除了找对原因，还要因地制宜分类施策。类似的情况发生在太湖治理，在中央要求太湖限期治理的态势下，河长制和湖长制的有效协同促进了湖水治理［9］。同样地，对于湾区而言，水治理的范围跨及河海，在河长制和湾长制基础上探索其协同机制，可望实现更科学有效的水环境治理体系。河长制与湾长制的协同有多个维度，至少应体现在目标协同、组织协同、执法协同、考核协同、区域协同、产业协同等6个维度。

3.1 目标协同

在充分调研的基础上，从中央政府层面科学制定中长期规划，分步实现海湾的治理目标。根据每个海湾的治理目标，按照其主要入海河口的现状，分别确定沿海和入海河口的治理目标。将海湾的主要污染物控制指标按其来源分别分配给沿海政府和河口。对主要入海河流，跨省域者由中央政府分段设定断面目标，跨市域者由省政府分段制定断面目标，以此类推，形成覆盖全流域和支线河流的断面目标。沿海工业区，确定主要工业排放指标，形成集中工业区和污水集中处理达标排放；确定近海养殖品种和养殖面积。沿河工业区，按照各自的断面指标制定主要排放物指标，形成硬约束，倒逼地方政府加强产业规划和污水处理。这种治理目标的统筹分配形式可以克服以单一河流制定治理目标的随意性，具有系统性、科学性，以区域间、流域间、海河间的目标协同，实现治理目标的优化。

3.2 组织协同

通常河长制挂靠水利系统，在河长制设立前，主要河流已经设有管理部门，通过水利系统完善的组织体系和相对充裕的财政资金，具备了人力和财力的保障。但水利部门的职能设定以防汛防旱为主要任务，对水质的防控并非其主要职责。环保部门是水质监管的主要部门，但缺乏河网和水利资金的管理权。此外还有多个涉水部门。因多头管理，责任不明晰，实践证明治理效果不彰。为体现权威性，实现跨部门跨区域协同，开始探索以各级党委和政府领导任河长的河长制。河长制是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的，由各级党政负责人担任辖区内河流的“河长”负责河道水环境治理和保护的一种管理制度。这种组织形式摒弃了条线分割、管理部门权威不足的弊端，在全国逐渐实施。湾长制是沿海地区借鉴河长制的成功经验而来，基本复制其组织形式，目前已在沿海开始试点，机制也日渐成熟。但是，尽管河长制和湾长制各自内部的组织协同已经基本实现，两者之间的有机协同因体制原因尚未实现。建议在沿海建立以市长为责任人的新型河长湾长制，独立于原有河长制挂靠的水利部门和湾长制挂靠的海洋管理部门，挂靠环保部门或发改委，统筹负责，水利部门和海洋管理部门作为参与单位和责任单位，在其指挥下履职并接受考核，并由此降低制度成本。

3.3 执法协同

百川归海，作为终极治理，海域主要污染物必须达标。首先必须对近海和河口进行长时间的环境调查，摸请污染物底数，最大可能掌握近岸产业、近海养殖和河口各自的主要污染物及其份额。对于源自河口的污染物，应该进行溯源式排查和执法。从治理角度看，即使组成了统一的河长湾长制，河长仍然避免不了层级化、本地化，但作为对治理效能的督察，执法部门不宜层级过多，尤其不宜本地化。同一级政府既治理又执法，哪怕是分属不同的部门，仍难摆脱地方保护的弊端，或者同一层级分段治理、分段执法带来的扯皮推诿现象。在组织协同实现的基础上，组成统一的执法部门采用溯源式执法的方式实现流域的全覆盖。同时为避免执法队伍的人力耗费和人情执法，建议有条件的地区采用技术手段远程监测。其中水环境调查无人艇已开发成功，在某些地方已开始试行，无人艇布放后可实行远程的操控和数据实时传输，形成较为完整的数据库。通过对数据库进行大数据分析，形成溯源式治理方案。

3.4 考核协同

在组织协同的基础上，实现考核的协同。对每一断面的指标考核，常常以多个指标的综合考核为依据。但个别指标可能在多个河流或断面均超标，出现海湾总体考核合格、个别指标超标的结果。这是指标体系及其不科学的考核设计引起的，虽然因个别河流和断面的产业特色引起超标，但必须在流域系统内实现平衡，避免总体超标。因此，要摒弃平均分配排放指标的简单办法，务必对体系内各流域和断面的主要污染源进行充分的调研，科学分配各自的排放指标，既实行指标的差异化又确保总体目标的实现。同时根据沿海和沿河的产业规划，科学分配沿海和沿河的排放指标，实现河海的目标协同。此外，科学的考核体系应该形成考核——反馈——整改的闭环，使每一次闭环逐步导向最终的治理目标。

3.5 区域协同

目前的河长制湾长制有明确的行政区域属性。其组织体系在同一级政府内形成，向上呈金字塔型结构。就某一级政府而言，对跨境河流，与上下游同级政府分段形成平行的河长群，归属上一级政府管理；对境内支流，往下一级形成平行的河长群，由本级政府管理。这种体制的好处是各司其职，分工明确。不足之处也很明显，本级河长只关心完成分段目标，缺乏总体关怀。湾长只与临海政府形成利益共同体，对河口上游的政府缺乏制约机制，而上游河长对海湾污染的后果没有切身利益，也难有海湾治理的情怀和责任。区域协同的关键是建立政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的共同体。第一，各级政府要讲政治，虽有行政区隔，但各级政府是中国共产党领导下的政治共同体，必须为了国家乃至世界的生存环境协同工作。第二，要强化生态共同体的认识，生态是一个大尺度有机系统，上下游通过大气环流相互影响，谁也无法独善其身。第三，要建立硬约束机制，用海湾的生态约束倒逼上游产业的排放容量，形成经济共同体。第四，构建社会共同体，通过公益组织、媒体、网络等多元社会力量，形成舆论监督。第五，致力于文化共同体建设，共同倡导生态文明，培育生态文化，让生态发展与经济发展同步的理念深入人心。

3.6 产业协同

本质上看，除了生活垃圾，绝大部分污染来自于产业，尤其是第二产业。改革开放以来，以县域（一段时间甚至是乡镇企业）经济竞争为主要特征的中国经济发展模式推动了四十年高速发展的奇迹。虽然有国家和省级产业规划作指导，各级行政区划之间并未形成合理的产业分工，也未完全遵循基于环境容量的产业限批制度。产业布局雷同，污染源小而散，对污染治理形成巨大压力，环境灾害频发。近年来，在中央政府的大力引导和约束下，在屡发环境灾害的高压下，最先在发达地区、沿海地区逐渐形成了基于环境承载力的产业布局调整，企业向园区集中，养殖业规模化经营，大型重化工企业向环境容量更大的沿海迁建。以江苏沿海为例，在省政府协调下，沿海产业开始打破同质竞争的状态，实现了一定程度的产业错位布局。连云港徐圩新区获批国家炼化产业基地，实现了炼化产业的集聚和规模化。盐城滨海地区建设钢铁产业基地，大型钢铁企业向此搬迁。南通形成了占全国半数以上的船舶和海洋装备产业，居行业领军水平。这些产业规划和集聚，打破了乡镇企业和县域经济竞争带来的小化工、小钢铁遍地开花的乱局和污染治理难题，重化工业向沿海集中提高了产业规模和技术水平，同时降低了单位排放量和推动污染物集中治理，实现达标排放。

4 结语

河长制由中共中央办公厅和国务院办公厅联合推进，立法层面高，运行相对成熟。湾长制只是国家海洋局推动的试点工作，目前覆盖面小，成熟经验不多。在沿海地区，跳过两制分别试点的阶段，直接开展河长制和湾长制的协同试点工作，探索两制协同的机制，乃至建立河海协同共治的体制，极具针对性和先导性。因此，建议沿海有关政府部门明确目标方向，细化任务措施，强化组织保障，推动两制协同试点工作尽快形成可落地、可复制、可推广的制度建设模式。这项探索对于我国近海环境的改善，实现蓝色海湾的愿景，具有积极的示范意义。