计财人员如何以“大会计”思维加强基层单位财务管理工作

王睿欣 刘明辉

随着财务管理工作的日益规范化和程序化，基层单位面临着“人少事多”的局面，很多基层财务工作者身兼数职，他们往往疲于应付各种繁琐的工作而致使工作完成得差强人意。上级主管计财部门由于人手缺乏，平时所布置的数据填报工作只能通过“催报”的方式搜集、汇总和分析，对于如何更加有效地提高基层财务人员业务能力也一筹莫展。如此循环，最终将严重制约基层单位的财务工作健康发展。因此，作为上级主管部门计财人员应该高度重视以及及时处理这些问题，千方百计加强基层单位财务管理指导工作，做好部门的“大会计”。

一、为何上级主管部门计财人员是“大会计”

上级主管部门计财工作人员主要负责基层单位的预决算批复和资金下达工作，同时对重要事项如招投标、政府采购、固定资产及大额资金支出审批等负有监管和服务的职责，而且由于计财人员负责较多基层单位的财务管理，他们在部门整体财务管理方面起到了统领的作用。在“大财政、大预算、大资产”理念下，主管部门计财人员还肩负着发挥管财理财能力，优化财政资金配置、提高财政资金使用效益和增加资金有效供给等管理职能，所以对其定义为“大会计”。

二、目前财务工作中存在的问题

（一）上级主管部门计财人员不熟悉基层单位基本情况

由于上级主管部门计财人员不隶属于被管理的基层单位，作为连接上下级的桥梁，他们不仅要清楚上级部门的具体要求，还要了解被管理单位的各项具体事务。但由于下属单位事务繁多、人手缺乏和管理范围广等原因，导致计财人员不能完全掌握被管理单位的职能、规划和不足，达不到“业財融合”。很多决策都只限于文件和电话沟通或者是匆忙的调研，缺乏深入、长期和详细的了解，致使很多财政资金下拨后不能达到预期的效果，不能及时准确地发现问题，甚至出现违法违规现象。

（二）上级主管财务部门监管和服务意识薄弱

在“放管服”背景下，随着中央政府行政权的下放，各基层业务单位的权力和风险都随之变大，尤其财务管理方面，如果上级主管部门不加强行政监管服务，则很可能出现一些不必要的社会问题。如前段时间河南封丘的学生餐后呕吐事件，在此次事件招标活动中，招标单位的招标文件存在着诸多问题：如没有按照要求进行采购意向公开、没有具体细化量化项目详细评审因素及评标细则中对人员评分未要求相关人员提供社保证明等。回顾整个事件经过，如果上级主管财务部门能加强政府采购监管指导，及时发现和纠正下属单位的不足，或许就不会出现这次的事故。

（三）上级主管部门财务工作指导不精准

近十年，随着经济的高速发展，国家政策要求日益严格，制度更新速度加快，各级部门层层加压，造成对基层财务管理工作指导模糊化和敷衍化。基层工作人员因无法及时准确地把握各项工作要求，致使工作积极性降低，应付工作和拖延工作常态化。如政府采购工作，随着政府采购法的不断更新完善，最近几年时间里，较多地方的政府采购上报流程从纸质上报改为系统操作，操作系统有国家政府采购系统、省政府采购网和市或者区县政府采购网等，系统多、操作复杂且无及时针对性培训，同时采购品目、采购限额和采购要求每年都有新的变化。财务做账系统及财政指标的钩稽等对基层采购人员的知识全面性提出了更高的要求，但基层采购负责人员往往身兼数职且调换岗位频繁，工作交接不完整，政策了解不全面，经常会造成应备不备及延迟备案或者乱选采购方式和乱报采购系统等错误出现。

（四）单位预算编制方式不合理

近年来，在财政收入将延续中低速增长而民生类支出只增不减的背景下，构建新发展格局及推动高质量发展的资金需求会明显增加，未来财政收支矛盾也将更加突出。如何贯彻“厉行节约，勤俭建国”的方针，将有限的资金发挥最大的作用便要从预算编制着手。虽然财政部要求采用“零基预算”的方法报送预算，但近些年大部分单位实质上仍然采用的是“增量预算”，即根据以前期间的预算或者实现绩效目标的程度作为基础来编制整年预算。该预算编制方法会对新增项目从项目开展的必要性、绩效目标的合理性及资金预算的合规性等各方面严格审核，但对“老项目”却审核不严，要求不高，忽略了“老项目”的长期绩效目标。导致一些之前绩效评价较为良好而后期无绩效的项目得以继续安排资金，降低了财政资金的使用效益，造成了浪费。

（五）单位预算周期较短，缺乏长期规划

目前基层单位编制预算都是以“年”为单位，编制一年的财政资金收支预算。但是项目建设从完成谋划、编写项目建议书、发改部门立项到初步设计、图纸预算、征地、风险评估再到预算资金下达、开工建设、验收和竣工决算等一系列程序往往需要几年以上，一年的支出预算不符合实际的项目建设工期需求。因此如何建立长效机制，将长期目标和短期目标相结合，长期规划与当年预算相衔接；如何准确预计项目实施过程中的问题并采取有效措施及时化解风险，将财政资金统筹安排并实现收支跨期间平衡是我们亟须解决的问题。

（六）单位内外部门间缺少联动协作

财务管理是一个综合性的管理工作，需要较强的沟通能力，它要求上下级及单位内外部综合的沟通联动。如果上级主管计财部门与基层业务单位沟通较少或了解趋于表面，将直接导致上级部门不能真实准确地掌握被管理单位的情况。与审计、检查及监察等部门沟通不够，则会出现单位资金违法违规现象屡禁不止。与资产部门、政府采购部门、监管部门及资金支付部门沟通不足则会出现难以及时了解地方政策的要求和变化，难以追上大趋势形成内外合力进而会影响工作的顺利推进。

三、建议及措施

（一）业财一体化，树立服务理念，熟悉服务单位基本情况

“业财一体化”是指主管部门的计财人员对被服务单位的职能、任务和长期规划等要有基本的熟悉度，不能仅仅停留在单一的资金下达或业务审批方面。常用的方法有：一是通过查看被服务单位官方网站，了解单位的职能，重大新闻事件；二是对被管理单位进行长期有效的调研，实地了解单位现状、部门设置及人员情况，当前任务是，中长期规划、取得的工作成效和不足、与相邻部门或外地同部门先进单位的差距及下一步努力的方向等；三是随着阳光财政的发展，在预决算公开日益规范的环境下，通过审阅项目绩效目标，抽查单位对个别项目的绩效评价结果，掌握其中长期项目情况，考核其资金的使用效益。通过严把预算支出，避免资金的超预算超范围支出，让每一分钱都用在合理的位置上；四是调阅基层单位领导的总结报告，特别是涉及单位规划领域的内容，树立大局观念，了解单位的发展成果和未来发展重点，更好更清楚地为基层单位服务。

（二）服务监管要抓主要问题“牵住牛鼻子”

上级主管部门计财工作既要服务，更要监督。近年来被炒得很热的部分新闻事件特别是腐败分子违法违规案件，多少与监管服务不到位有关系。但由于主管部门计财人员力量薄弱，往往会监督不及时或者心有余而力不足。在有限的人力物力条件下，计财人员如何有效地实施监管，一个单位的基本支出包括人员支出和公用支出，目前都有較为健全的管理规定和规范，只需要按照相关程序办理，廉政风险较小。但项目特别是重大项目因为其特殊性和繁琐性，一直是滋生腐败问题的重要土壤。从项目立项、建设、验收到竣工决算交付，每一个环节都可能出现人为的不规范行为。作为计财人员尤其需要对项目招投标、施工方资格审核、预算审计、项目变更、验收、合同签订、支付手续及档案存档等予以重点关注和管控。项目是一个单位的灵魂，贯穿单位发展始终，只要“牵住牛鼻子”，单位出现严重问题的概率将会下降很多。

（三）充分发挥上级主管部门集中统领功能

上级主管部门作为基层单位的上级管理机构，对基层单位不仅是管理更应该负有指导、监督及引领的职责。面对制度更新快、要求高及上报任务急的大趋势，如何正确把握实时动态、完整领会上级要求、直白准确布置下级任务、调动基层人员工作积极性及提高他们的工作效率是作为基层管理部门亟须考虑的问题。主管部门尤其是财务部门应该积极主动以“大会计”思维要求自己，“大”不仅体现在“广度”，更应该体现在“深度”上是知识性和责任感的体现。作为自身应该详细了解和学习最新的制度政策，积极与上级沟通，多学习多思考，使自身更“专业化”和“权威化”。对待服务单位应尽量把知识任务“清单化”“程序化”，结合单位属性，用正规、简单和易懂的方式让下属单位更快更清晰地了解各项政策任务要求，甚至可以结合单位情况出台相关指引，指导下属单位按步骤按流程完成上级任务，从而避免政策不清、模糊指导和推卸责任的情况出现；同时主管部门应定期对基层人员进行培训，实时更新和丰富他们的知识储备，减少“做错而不知错”的情况发生。

（四）改进预算编制审核方式，发挥资金效益

一是落实“零基预算”，以绩效目标为重点，结合单位项目的长期绩效目标与短期绩效目标评价情况，对于上年绩效评价分数较低的项目分析原因后适当压缩资金规模甚至取消该项目下一年度的实施；二是加强预算编制合理性合规性审核，比如固定资产，重点审核其预算中列支的资产购置是否超标准、超配置，特别关注车辆购置是否取得编制，是否有违反八项管理规定精神等，实行“先谋事、再排钱”的理念；三是结合该单位近年来审计或监管部门提出的预算执行中的问题，考核其是否有“以拨代支”、违法转移财政资金，是否有铺张浪费，支出不必要开支的情况；四是结合政府规划和领导批示，统筹安排资金；五是分析项目建设内容，是否有填报政府采购计划，预算支出内容是否与项目文本一致，有无超范围及超标准支出列入预算；六是对基层单位支出必要性、财权事权匹配性、预算测算合理性、方案可行性以及预期产出与效益提出审核意见。

（五）开展三年周期预算，强化长期绩效目标审核

预算是单位一项长期性工作，只有实现跨年度的收支平衡及效益，财政资金才能发挥更大的作用。项目开支是预算单位支出的重要组成部分，而且其周期一般较长。因此在预算制定中，首先要求基层单位结合本单位规划填报三年滚动预算，使上级部门能提前了解单位的项目谋划，以便上级财政部门对以后年度的资金有一个统筹安排。其次将长期绩效目标审核提到新高度，加强项目总目标与当年目标，长期目标与短期目标的衔接，充分考量环境变化对项目带来的影响，避免造成不必要浪费。比如开发一个软件平台，如果缺乏长期绩效考量，在开发初期该项目很可能会起到较好的效果，但由于软件平台更新发展快或者需要对接上级软件等原因，使得单位需要重新更换系统，那么该软件平台则会被闲置进而就造成了财政项目资金的浪费。

（六）加强内外联动，形成合作合力

“统一组织、分工协作、一体融合”，对内与资产管理部门协作，将资产管理提前到预算编制和审核阶段，加强对预算与预算执行中的资产购置和报废进行管理。通过与业务部门沟通，将绩效目标进行清单式列明，对通用绩效目标设置目标库，适当引入企业业绩评价体系如平衡积分卡，从财务管理、社会满意度、学习与成长和内部业务过程等方面对项目进行评价。适当引入“绩效审计”，单位监督部门负责抽查各执行过程是否符合程序要求。对外加强与审计和监察等单位的沟通，通过查阅近年来审计报告提出的问题，分析其问题属性，如果问题已涉及了业务标准和绩效结果等方面，这就需要业务单位充分利用审计结果，以结果倒逼过程，查找并解决过程中出现的问题，促使单位资金发挥更大作用。

（作者单位：1.佛山市禅城区教育发展中心 2.茂名市海洋气象台）