回溯永州市“双河长制”的历史雏形

苏晓婷，黄 涛，杨怡汀，刘笑吟

（河海大学农业科学与工程学院,江苏 南京 211100）

1 研究背景

水资源作为重要的天然资源,同时又是经济增长与社会发展所必须要求的战略性资源。由于水的独特性质,水资源安全不仅是生态环境方面的问题,对国家的经济安全、社会安全和政治安全也影响甚大[1]。对于社会经济的可持续发展来说,水环境保护是不可小视的内容,而河湖是地表水资源的重要载体,因此当前国家高度重视对河流的治理保护。早在2016年,中共中央办公厅就已发布《关于全面推行河长制的意见》,旨在创新河流的治理制度,建立一个更加完善的河流治理体系。在河长制推行发展的历程中,一些地区因地制宜对“河长制”进行了创新。

湖南省永州市,位于湖南省南部,是潇水、湘江的汇合之处,总面积22441 km2,地势三面环山、地貌复杂多样,全市水系分为三个水系,一是湘江水系,流域面积21389 km2；二是桂贺江水系,流域面积765 km2；三是资水水系,流域面积101 km2。永州在其丰富的水资源地率先提出了“双河长制”的治河策略,“双河长制”采用的是民间力量与官方领导协同合作优势互补的治理模式,即“民间河长”与“官方河长”的组合拳。在原有“河长制”的治理结构上,通过政府采购,将社会民间组织作为河流治理与管理的辅助力量,吸纳民间群众到水利管理的工作中。2017 年,永州市“民间河长”志愿服务活动的合作协议正式签订并顺利完成,缔结这项活动协议的两个主体——省环保志愿服务联合会和永州市河长制工作委员会办公室,面向全市社区公开招募241 名民间河长,期望官方民间河长与其他官方民间河长之间能够共同形成治水的合力。

2 实施情况

（1）民间河长管理体系

市级设立“民间河长”中心,县（区）级成立行动中心,各乡镇和村（居）委建立“民间河长”联络站（点）,每条河流（库）设“民间河长”一名,河流（库）上游、中游、下游段长各一名,河库守护者若干名,段长由河长举荐、管理,各段守护者由段长招募、管理。同时,“民间河长”行动为志愿服务性质,受当地河长办指导,并且“民间河长”的工作经费,办公设施由对应的河长办统筹解决。如此一来,河流的治理就形成了从上而下,垂直领导,横向协调的管理体系,实现了行政河长与“民间河长”的双轮驱动、双管齐下,两者之间的合作形成了管河治水的巨大合力。

（2）民间河长职责

永州“民间河长”的职责主要包括河流保护知识宣传、河道治理现状监管、河流信息采集、保护行动开展等。

①监督员：民间河长负责监督“官方河长”是否有切实地履行职责,问题是否有真正得到解决,以及河流的治理情况。

②信息员：日常生活中民间河长对河流进行巡查,通过手机或者电脑等移动终端及时反馈河流信息,保证河流的具体信息可以及时反馈给官方河长。

③作战员：发现问题后,民间河长也是解决问题的作战员,需要开展必要的工作,切实地跟进解决进度。

④传播员：民间河长平时也需要向民众普及河流治理的必要性,提高大众的环保意识,鼓励群众参与到河流治理中。

（3）成效

全市共有241 名民间河长,河道巡查总数达到1922 次,巡视里程超过18868 km,报告问题637 个,派出巡河人员4855人次。水汲江、芦洪江、石溪江等几条主要河流的治理问题得到了高度重视,包括生活污水、家禽家畜养殖污水乱排放,河流水生植物太过茂密侵占水面,生活垃圾乱堆以及部分砂场非法采沙运沙和部分自来水厂饮用水源地非法垂钓等问题。在推行民间河长制度的大背景下,永州市民间河长行动中心在3.22世界水日组织开展了全市净滩行动,在9.15世界清洁日开展“向河流垃圾宣战”活动,万余名民众参与到此类活动中,此外民间河长行动中心也开展了到班级、企业、社区宣传河长知识的活动。

根据永州水资源公报,2010 年永州Ⅲ类河流长度为281 km,占总评价河长的34.8%；Ⅱ类河流长度523 km,占总评价河长的64.7%；Ⅴ类河长4 km,占总评价河长的0.5%,到了2018 年,总监测河长达到2200 km,Ⅱ类及以上河长占比已经达到100%。

3 “民间河长”的历史雏形

永州市提出的“官方河长”+“民间河长”的治河策略不是完全脱离实际凭空设想出来的,这种有民间力量参与的治水制度自古有之。回顾中国历朝历代的治水方略,梳理治水制度的变迁,我们更能把握治水策略正确的发展方向,也能从中窥见公众参与的重要性。

从“三皇五帝”时期开始人民就具有了水资源管理与保护的意识,大禹治水的典故妇孺皆知。《尚书》将禹记作“司空”“平水土”。《周礼》上记录了周朝时期的水利管理活动。秦朝时期的《田律》明确规定：“春二月,毋敢伐木山林及雍堤水”“十月,为桥,修防堤,利津隘”。汉朝是历史上对水的相关法规和水管理制度有完整记录与概述的朝代, 汉法在秦律的基础上增设了农业管理和水工建筑物修建方面的官员[2]。颁布于唐代唐玄宗开元二十五年的《水部式》是我国古代第一部较完整的水利法律法规。《水部式》对唐代中央和地方水利专职或兼职官员的水利职责的规定,均有具体完备的体现[3]。对于中央水利,京兆少尹每年都需要检查校对泾渭两条河流,明确规定皇城内如果有沟渠堵塞停水或者损坏的情况,应由当地的官员负责修缮,不同处所的沟渠由不同的官员负责,由京兆尹统筹大局。在地方水利上,每条沟渠都配备有有渠长和闸门长,主要职责是控制灌溉田地的用水量。《新唐书·百官志》中写道：“京畿有渠长、斗门长。”到了宋代,在水利方面出现了单独的法律法规——《农田水利条约》。《条约》在水部式的基础上进行了延续和扩充,对于水利管理的官员设置更为完备、细致。宋代的地方水利方面,州县是具体负责农田水利事业的执行单位,具体水利工程的兴建、农田灌溉、开辟荒田的任务任都委于州县,由县令“总治民政”,这类似于当前提倡的“河湖长制”[3]。

到了明清时期,民间力量在水利管理体系中起到的作用越来越重要。清代的《普润渠渠册》规定：“每年各村公举有德行乡民一人,充为渠长。”《晋祠志,河例》记载：“各河渠甲一岁一更,不得历久充当。”每年州县都会选派一名官员检查用水情况。而这种“一岁一更”的制度也保证了“渠长”的公正性,防止基层出现以权谋私或者滥用职权的情况。

芍陂,与都江堰、郑国渠、漳河渠并称为我国四大古代水利工程,始建于春秋战国时期,是我国最早的蓄水灌溉工程。当地的豪民常常会强占塘面用作田地,早在唐代就有占垦事件发生,到了明清时期,占陂之风愈加强盛,嘉靖《寿州志》云：“塘中淤积可田,豪家得之”。豪强占垦芍陂淤地,使得蓄水面积大量减少,导致芍陂原来的蓄洪灌溉的效益得不到正常发挥,给农业生产带来了不利影响。因此,豪强与官府、豪强与普通陂民之间的占垦与反占垦之纠纷异常激烈[4]。在官府和贫民与地方豪强作斗争的过程中,一种有民间力量广泛参与的管理制度应运而生。从明清时期以来,在芍陂管理方面,一种以地方官府为主导力量、群众为了自身利益而积极参与的良性互动治理机制逐渐成型。为了应对频繁发生的占垦乱象,由董事义民、塘长及门头组成的民间管理组织在官方力量的引导下产生[5]。董事、塘长由环塘士绅耆老充任,一年举办两次例会讨论陂塘事务的解决办法, 分别于春季和秋季在孙公祠举行[6]。塘长专门负责陂塘事务的管理, 根据责任范围内的河段分别执行陂塘的各项章程, 塘长遇到大事需要和董事商议再得出结果。门头直接由塘长管理,由各门夫按年轮充,当要兴修水利工程时,门头接到塘长通知,就要催促集齐人夫,赶往工地；平时无大事时则负责看守水门、修补门墙、更换门板等日常工作。如门头在职过程中玩忽职守,造成的损失将由其本人负责[7]。在芍陂管理制度的发展过程中,其有关的年修制度、水务管理、资金管理等管理体系逐步完善,有的延续保留至今,是当今“河长制”的雏形。明清时期云南滇池的捞鱼河流域,有一项重要的灌溉工程——过山沟,在其管理过程中,同样形成了以民间力量为核心的水利管理组织。过山沟灌溉区内形成的水权分配是以“出工出资”的数量为依据的,同时其形成的水权管理组织以“水长”为中心,值得注意的是这些制度和组织都是非正式的[8]。

4 “民间河长”的现代内涵

从宋代的《农田水利条约》规定县令“总治民政”到明清时期芍陂管理过程中形成的官府主导,民众积极参与的良好互动管理机制,不难看出,民间力量起着越来越重要的作用。如今的永州市的“民间河长”更是极大程度地发挥了民间公众的管理和监督力量。但是古代的民间力量和当今社会的民间力量是不同的概念。在古代,能够参与到水资源管理的职务多是由乡绅耆老担任,然而随着新中国的成立,传统社会中的族权与绅权逐渐没落,建立在二者基础之上的非官方自治组织也随之消失。现在的河长制所依靠的民间力量是普通民众或者自发形成的环保组织。永州“民间河长”的真正用意是提高公众的参与度,生态环境治理中的公众参与是指个人、组织和社会团体在一定的合法范围内选择合适的方式和渠道来行使自身参与一切与环境治理有关活动的权利和义务[9]。在推行河长制的过程中,河长制建设的各个环节都会影响到民众的工作或者生活,所以公众有权利也有义务加入到河长制的综合建设过程中[10]。通过建立“民间河长”的制度来吸纳更多的民间力量来参与到河流的治理当中,提高公众的环保意识和主动参与意识,是真正提高河长制公众参与程度的长久之计。

5 结语

通过回望中国历代的治水制度沿革,可以看出民间力量与官方力量合作是大势所趋。永州市的“双河长制”具备历史雏形和理论支撑,实践也证明这是值得推广并继续推行的一种新型河湖管理模式。