长三角科技创新券通用通兑协同推进机制与发展对策

赵志娟，俞云峰，陈 盼

（浙江省科技项目管理服务中心，浙江杭州 310006）

1 研究背景

科技创新券（以下简称“创新券”）是政府向中小企业无偿发放，专门用于购买专业机构创新服务的权益凭证［1］，是推动科技资源共享的有效政策。作为中国最具活力之一、科技创新能力最强之一的长三角，是全国最早开始推行创新券的地区。为贯彻落实长三角地区一体化发展战略，2018 年，上海与江苏、浙江、安徽共同制订了《长三角科技合作三年行动计划（2018—2020 年）》，提出探索科技创新券通用通兑的实现形式。2020 年2 月，国务院发布了《关于推广第三批支持创新相关改革举措的通知》，提出将科技创新券跨区域通用通兑政策协调机制作为新一批改革举措向全国推广。根据上海市科学技术委员会、江苏省科学技术厅、浙江省科学技术厅、安徽省科技厅以及长三角生态绿色一体化发展示范区执委会等五部门发布的《关于开展长三角科技创新券通用通兑试点的通知》（以下简称《试点通知》），以“谁兑付”为标准将科技创新券的通用通兑分成两类，将企业申领、企业兑付认定为通用模式，即企业先期全额支付服务费用，待服务履行完成后按核定金额兑付给企业；将企业申领、机构兑付认定为通兑模式，即企业支付部分服务费用，剩余部分以创新券方式兑付给服务机构。除长三角区域外，京津冀区域也在积极探索推进创新券通用通兑。2018 年，北京、天津和河北共同签署《京津冀创新券合作协议》，正式启动创新券互通互认，按照“企业申领、企业兑付”的模式，支持三地企业与异地开放实验室开展科研活动。

2 文献回顾

创新券通用通兑工作的推进，也吸引了国内学者的研究。回顾文献，学者基本聚焦围绕问题研究提出对策建议，而问题主要来源长三角区域和京津冀区域实践工作。围绕长三角创新券通用通兑问题，有学者建议由上至下，从国家层面推动，如李希义等提出由国家层面建立创新券跨区互认工作小组以及平台，并建立健全科研诚信体系推动创新券跨区使用［2］；有学者建议先统一平台，并试点先行，如陈艳等提出了“互联网+科技服务+创新券”的服务模式，并初步建议在条件具备的地区、资源平台，选择代表性服务种类先行试点［3］；龚美娟等［4］针对长三角三省一市资源开放共享效率不高等问题，提出探索“线上平台互通、线下资源共享”的创新券服务新模式，并建议在三省一市创新券实践的基础上，从服务机构、支持范围、实践地区等多方面考量，开展先行试点。有学者建议通过统一兑付结算推动通用通兑，如郝莹莹［5］提出建立“1 ＋3 ＋1”的区域协同创新服务体系，即1 个顶层沟通平台机制，“3”层服务构架模式，1 个统一基金池的通用通兑路径；朱金鑫等［6］提出了几种通用通兑设想，包括异地服务事后补贴、异地服务事前补贴、异地服务联合结算、异地服务统一结算、统一推行长三角通兑券等；周学强［7］提出建设长三角科技创新券“一站式”通用通兑集成服务平台、设立沪、苏、浙、皖四地通用通兑结算中心。而刘方［8］则提出全方位推进创新券通用通兑，包括统一创新券服务平台、统一服务机构登记标准和入库流程、统一并最大程度丰富和扩大创新券服务种类，统一通兑周期，统一补贴标准。高显扬等［9］学者则提出扩大适用范围、建立全链条服务机制推动创新券通用通兑。围绕京津冀创新券通用通兑问题，张拓宇［10］认为存在执行标准化等问题，提出三地要合理统筹定位、扩充有效服务资源、健全中介服务网络、完善政策保障机制等对策建议；毛振芹等［11］设想提出京津冀创新券的未来发展为“自主运营—统一平台—统一运营”的三阶段。

已有相关研究虽然从多种角度对推进通用通兑提出了对策建议，且部分学者考虑到了三省一市的省（市）情差异性以及创新券政策要素的复杂性，提出了试点先行推进通用通兑，但均未就何谓创新券通用通兑提出明确的表述，也未能从创新券政策要素角度对通用通兑进一步提出如何选择试点范围、如何在试点中开展通用通兑进行深入的讨论，对实际工作的指导意义较弱。本文认为，创新券通用通兑应是政策内容规范化，操作流程标准化，可遵循求同存异原则，鼓励各地根据当地实际发展需求，在支持对象、支持范围、支持力度上存在特色，但应对每一类支持对象和支持范围的操作流程进行标准化，实现各地创新券互认、跨区域优质资源流动畅通以及跨区域便捷使用和兑付。因此，本文将根据创新券政策要素特点，梳理长三角创新券通用通兑现状及特点，分析目前通用通兑存在问题，从标准化角度、分类通用通兑角度、试点先行角度研究探讨创新券通用通兑对策建议，并以大仪开放共享为试点对创新券通用通兑标准化流程提供了思路。

3 长三角区域创新券通用通兑现状及存在问题

3.1 推进现状

目前，长三角区域创新券通用通兑在三省一市的协同推进下，已取得了阶段性成效，分阶段实现了创新券跨区域使用、创新券互认互通试点以及创新券全域互认互通。

3.1.1 创新券跨区域使用试点

2020 年之前，三省一市以市县为主要推进主体，以企业需求为导向，主动先行先试，探索创新券跨区域使用。2017 年7 月，嘉兴市政府会同浙江省科技厅与上海市科委共同签订《浙沪科技创新券跨区域使用嘉兴试点合作协议》，试点创新券跨区域使用。2018 年，温州市与上海市嘉定区签订《关于加快两地科技创新领域更高质量发展合作协议》，探索建立创新券的通用通兑机制，通过第三方平台，实现两地创新券服务机构互通和创新券通用。2019 年初，德清县与国家技术转移东部中心合作，推出“德清科技成果转移转化服务创新（上海）券”，支持企业购买上海的科技服务。此外，江苏省部分县市也积极探索创新券跨区域使用，如昆山市与上海国家技术转移东部中心联合打造了“昆山-上海科技创新券综合服务平台”，实现沪昆两地科技创新券的跨区域使用、跨区域兑现。该阶段主要为创新券单向跨区域使用，且使用平台不统一，即由企业需求旺盛的地区出台政策，引进资源丰富的地区的优质资源入驻本地平台，支持企业使用创新券购买优质服务（见图1）。该阶段基本以上海市为优质资源供给方，中小微企业集聚的周边地区为政策供给方。

图1 长三角试点创新券单向跨区域兑用模式

3.1.2 创新券互认互通试点

为加快推进创新券通用通兑，2021 年1 月，上海市科委、江苏省科技厅、浙江省科技厅、安徽省科技厅以及长三角生态绿色一体化发展示范区执委会联合发布《试点通知》，依托长三角科技创新券通用通兑平台（以下简称“长三角创新券平台”），按照求同存异的原则，探索在青浦区、吴兴区、嘉善县、马鞍山市等四地试点探索长三角区域创新券通用通兑。《试点通知》规定，试点区域已有文件规定创新券服务范围、申领使用主体、使用额度、资金兑付模式的，可由试点区域科技部门自行决定参照原文件或本通知执行。由于该阶段目前仅限于试点区域，且按照求同存异原则，对创新券的支持范围、操作流程以及兑付模式不作统一要求，本文认为该阶段实质为创新券互认互通。相比前一阶段，该阶段由创新券单向跨区域使用推进为创新券互认互通，且统一了资源集聚平台，即三省一市的四个试点地区均出台政策，支持当地企业通过长三角平台，使用创新券向三省一市的优质资源购买服务（见图2）。

图2 长三角试点创新券互认互通模式

3.1.3 探索创新券全域互认互通

根据《试点通知》，上海、浙江将在试点通知发布6 个月后视试点情况全域参与。目前，浙江省已通过打通浙江科技大脑与长三角科技创新券通用通兑平台，通过用户互认、过程互通、数据互通，实现浙江企业无需额外注册，即可全域使用通过长三角平台购买长三角优质服务。但上海市、江苏省以及安徽省由于政策限制，还未实现互认互通全域覆盖。相比前一阶段，该阶段创新券互认互通范围更广，需要打通本地平台与长三角平台，通过平台间的数据共享、用户互认、流程互通，实现企业在本地平台即可使用创新券购买长三角区域优质资源（见图3）。此外，全域互认互通需要三省一市各市县政策支持，且有统一完善的省级创新券使用平台。

图3 长三角全域创新券互认互通模式

3.2 存在问题

目前，长三角区域创新券通用通兑虽然已实现了创新券互认，但在管理协同、优质资源跨区域流动、创新券跨区域便捷使用和兑付中仍存在一些问题。

3.2.1 管理协同仍存在障碍

管理协同是推动实现长三角通用通兑的重要保障。虽然《试点通知》中明确了试点区域、试点要求、试点流程，但未成立统一的管理协调机构，导致通用通兑试点工作呈分散型特点。而三省一市的管理模式也各不相同，浙江省由市县自主，体现了分散型的特点，上海市、江苏省则主要由省（市）级层面统一发放创新券，为比较典型的集中型模式［9］，安徽省到目前为止仍未出台省级政策，只在省内选取部分市县试点创新券。各自的管理模式导致管理刚性不够，在创新券通用通兑过程中遇到问题时，解决问题的路径较少、周期较长，这也导致创新券通用通兑推进进展较为缓慢。如《试点通知》发布至今，仍然只有浙江省实现了全域参与通用通兑，江苏省有2 个试点地区参与通用通兑，而上海和江苏仍只有1 个试点地区参与通用通兑。

3.2.2 优质资源跨区域流动意愿仍然较低

优质资源跨区域流动畅通是创新券通用通兑的重要组成部分。但三省一市的优质服务机构跨区域流动意愿较低，接收创新券的积极性仍然不够。截至2022 年8 月底，长三角科技创新券通用通兑平台整合了来自三省一市的500 多家高校、科研院所、新型研发机构、龙头企业等优质服务机构，可提供服务项目达900 0 多项，但仅有75 家机构提供了200 多次服务（数据来源于长三角科技创新券网站 csjpt.cn）。部分企业反映需要的优质服务仍然未能得到满足，尤其是高校的优质服务。通过对企业和高校的调研发现，高校等优质服务机构缺乏接收创新券的积极性主要有以下原因：一是高校对一线科技服务人员的激励机制不够；二是跨区域服务中的服务机构认定程序、创新券接收流程不一致，增加了服务难度；三是创新券的兑付周期过长与高校的财务制度存在矛盾，增加了兑付风险。

3.2.3 创新券跨区域使用和兑付仍不够便捷

实现长三角区域创新券通用通兑，政策协同是重要基础。但目前，三省一市间创新券政策差异大，各地的支持对象和范围、操作流程、兑付标准等方面均不一致（见表1），政策协同效应没能有效发挥。这也造成了三省一市对创新券使用和兑付的管理流程不统一，各地审核自成标准，管理部门为降低管理风险，提高审核门槛，导致审核判断标准多样化、审核流程复杂化，上海市、安徽省部分地区由于财政壁垒限制，仍不支持跨区域兑付。此外，创新券政策主要依托互利网平台推广应用，创新券申领、使用、兑付均实现“一站式”在线管理，这就要求企业和服务机构在同一个平台或数据互通的平台间实现服务对接和创新券接收。但浙江省、上海市、江苏省在各自的推广过程中，均根据当地政策内容设计了技术架构建设了创新券推广应用平台，安徽省虽然未出台省级政策，但试行创新券政策的地市也基本自行建立了推广应用平台，各个平台衔接不畅。为了加快推动创新券通用通兑，三省一市共建了长三角平台，整合了三省一市的优质科技资源，但由于各地平台架构不一样，企业通过本地平台使用创新券购买长三角平台优质资源的技术衔接仍未完全打通，导致可使用，但不便捷，企业的使用获得感不强。

表1 长三角三省一市创新券政策对比

4 长三角区域创新券通用通兑对策建议

根据创新券通用通兑现状梳理以及存在问题的分析，结合三省一市创新券推广应用实际情况，本文认为，三省一市应遵循求同存异的原则，通过加强顶层设计、探索分类通用通兑、加强标准化管理，加快优质资源畅通流动，实现跨区域便捷使用和兑付，并探索以大仪开放共享为试点范围先行先试，总结试点范围创新券通用通兑经验，建立长三角创新券通用通兑模式，如图4 所示。

图4 长三角全域创新券通用通兑模式

4.1 加强顶层设计，构建区域协同工作体系

加强顶层设计，构建区域协同工作体系，建立常态化协调沟通机制，解决通用通兑中政策不统一、管理难协同的痛点。建议由三省一市科技厅联合成立1 个长三角区域创新券通用通兑工作领导小组，领导小组下设管理办公室。领导小组负责顶层设计以及总体协调部署；管理办公室负责制定通用通兑相关政策，明确通用通兑原则为“谁发放谁审核”，落实解决通用通兑过程中的其他重点难点问题。此外，根据创新券在线管理的特点，打造“1 ＋4”区域协同平台，为区域协同工作体系提供技术支撑，即共同建立一个长三角区域统一平台（以下简称“区域平台”），同时三省一市各自建立或保留已建设的地方平台。区域平台一方面承担集聚长三角区域优质资源的功能，另一方面作为地方平台的补充，方便企业和服务机构跨区域使用和接收创新券；地方平台主要承担4地创新券在线发放兑付审核功能，与区域平台互为补充；区域平台与地方平台通过打通接口，实现用户互认、数据互通、流程融通。

4.2 探索分类通用通兑，实现求同存异

针对三省一市政策不统一的难点，根据创新券支持范围覆盖技术创新全过程的特点，结合创新券政策要素，探索分类通用通兑，实现求同存异。创新券政策支持范围即为企业创新过程中的某类创新需求，如技术咨询、技术开发、测试分析等，每一类创新需求对服务机构和服务内容都有各自的要求，而提供财政补助的创新券政策正是针对创新需求设置了相应的要求。可以发现，服务机构认定要求、创新券使用流程、创新券兑付标准一般与创新券支持范围相关。如三省一市如各地对检验检测或测试分析服务的支持中，基本都要求服务机构具备CMA、CNAS 资质，对创新券的使用和兑付要求也大同小异，基本要求提供服务合同、发票、检验检测报告等主要证明材料。因此，按服务类别探索通用通兑，既可确保同一服务类别的支持政策的统一性，又可保留各省市不同发展情况所需支持的范围和力度的差异性。

4.3 探索标准化管理，强化规范性

所谓标准化，即在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益，对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动［12］。加强标准化管理，就是要将标准化的理念、原则、方法引入到长三角区域创新券通用通兑工作中。建议三省一市对同一服务类别的创新券通用通兑做出明确具体可操作的标准化规定，即规范各类别服务内容展示、服务机构认定、服务流程、服务价格、服务结果以及创新券使用流程和兑付审核标准等。这不仅可解决通用通兑中存在的难点，而且让工作职责更明确、工作责任可追溯，能加快优质创新资源流动，加快推进三省一市间的政策协同、管理协同、服务协同，真正实现长三角区域创新券通用通兑。

4.4 探索试点范围先行先试

长三角区域创新券通用通兑存在的堵点多、难度大，建议按照“覆盖区域广、标准化基础好”的工作思路选择服务类别，先行开展试点建设，在试点中不断总结、完善经验。根据对三省一市支持范围的梳理，大仪开放共享均被列入三省一市的创新券支持范围，且具有服务单价公开透明、服务内容可标准化（浙江省已制定团体标准）、服务真实性可监管（浙江省已应用物联网设备动态监管大仪的运行情况）等可标准化特点，因此建议以大仪开放共享为试点先行先试。

4.4.1 大仪开放共享标准化内容探讨

根据创新券通用通兑要求，大仪开放共享标准化内容应包括：规范服务机构认定条件和认定流程，实现服务机构互认，推动优质创新资源流动，扩大企业使用创新券的范围；规范服务内容表述，提高创新资源的查全率和查准率；规范收费标准，确保创新券使用的合理性；规范创新券使用流程，实现创新券使用的格式化和痕迹化；规范创新券兑付标准，明确兑付所需材料、审核流程以及兑付周期，简化审核流程，加快审核进程；规范联合惩戒，明确联合惩戒的对象和举措，加强事后监管。

4.4.2 大仪开放共享标准化流程探讨

目前，长三角创新券平台已建设完成并应用，本文将以此平台为载体，探讨研究大仪开放共享服务中创新券通用通兑流程。为便捷企业和服务机构，激发服务机构积极性，通用通兑流程应围绕简化流程、加快兑付等目标，坚持标准化管理，充分利用数字赋能，实现用户互通、数据互通、流程互通（见图5）。

图5 长三角大仪开放共享领域科技创新券通用通兑流程

（1）资源集聚：三省一市共同明确大仪开放共享服务机构认定标准后，各地管理部门可根据服务机构申请实时审核认定，并推荐至长三角平台。

（2）申领创新券：企业根据当地财政预算余额在当地系统申领创新券。

（3）搜索预约大仪：企业根据创新需求，登录长三角平台搜索预约大仪。

（4）下单大仪服务：根据搜索预约结果，企业下单，填写系统提供的格式化合同，明确服务需求。

（5）费用支付及创新券抵扣：企业在提交订单后，系统页面跳转至各地平台，并提供支付方式，企业选择创新券抵扣。

（6）服务结果上传：服务机构在收到订单及创新券后，开展大仪开放共享服务，完成服务后，将服务结果上传至长三角平台，系统对其结果加盖“获得创新券支持”水印。

（7）提交兑付申请：企业在本地系统点击兑付申请，提交发票、记账凭证等相关证明材料后，点击提交，获得加盖水印的服务结果。若服务结果满意，点击确认，提交兑付申请；若服务结果不满意，点击取消，可要求载体再次开展服务。

（8）科技局审核：科技局根据企业提交的兑付申请以及系统自动提供的大仪开放共享物联网监管数据进行实时审核，审核通过后即会同财政局将兑付资金拨付至服务机构。

5 结论与展望

根据文献回顾和现状研究，可以发现，创新券通用通兑主要在京津冀、长三角等区域推进，但通用通兑政策仍不成熟，基本停留在互认互通阶段，且仍存在不少问题。本文提出的按创新券支持范围分类推进标准化管理，将简化创新券通用通兑流程，解决管理协同难、使用和兑付不便捷的问题，给加快推进创新券通用通兑提供新的思路。同时，本文以大仪开放共享为试点提出的通用通兑标准化流程，在实践操作中可能还会存在一些问题，有待进一步研究完善，但标准化管理和操作，将是后续研究简化创新券通用通兑流程、推动全域参与创新券通用通兑的路径，并且能为其他支持范围的标准化通用通兑提供范本。