中国科技成果转化政策有效性评价：以长三角三省一市为例

禹文豪，周 治

（1.南京工业大学经济管理学院；2.南京工业大学科技园管理办公室，江苏南京 211816)

1 研究背景

我国正经历“两个一百年”奋斗目标的历史新阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时刻，科技实力是提升国家综合实力的最强引擎，也是提升国际话语权、竞争力的重要保障。在新冠肺炎疫情对全球经济形成的巨大冲击下，我国奉行的创新驱动发展战略展现出了强大的生命力。党的十九届五中曾明确指出，坚持创新在我国的新时代现代化建设中占据重要地位，2021 年的全国两会也释放了坚定不移推动高质量发展的信号。科技成果转化活动，是科技推动经济的发展过程中重要的一环，能否加速科技成果转化，能否更有效地促进科技成果的产业化，是现今各个国家科技政策制定者关注的焦点［1］。公共政策作为政府的指挥棒，在经济社会发展中发挥着非常重要的作用［2］，其中的科技成果转化政策，是关于科学技术生产、应用和传播的政治措施［3］，作为指导社会提高科技转化的指南针，有助于衔接科技成果与经济发展，解决科技成果转化的两方面问题：一方面是一流的原创成果才能支撑起经济的飞速发展，而我国目前高水平的基础研究整体投入还偏少；另一方面是科学技术成果的科研周期长，难以在短时间内转化为可观的经济效益［4］。我国在研究科技成果转化方面仍需要大量的人才去努力，如何通过政策调控促进科技成果转化，加速国内国际双循环体系下科技成果产业化，是当前科技政策研究和体制机制改革的热点。

在评价科技成果转化政策的定量研究方面，国内学者主要聚焦于科技进步的相关面板数据对社会的影响研究层面：段婕等通过运用DEA 和多元回归分析方法，分析了我国31 个省份2003—2008 年的科技成果转化的相关数据，发现科技成果转化无法对我国的区域经济进行显著的提高，转化对于经济的提升度不高，不同的区域、省域之间仍然存在着较大的差异问题［1］；柳劲松［5］通过搜集广西等4个区域2000—2006 年的面板数据，综合运用DEA方法和多元回归分析中的逐步回归法，分析出样本地区科技成果的转化对于经济增长的贡献率普遍不高，样本地区的科技成果转化程度仍然需要进一步的提高；史进程等［6］学者采用珠灰色关联分析方法，针对珠三角城市群的“科技、产业以及教育”等三方面融合发展进行了较为细致的研究，并建立了灰色关联分析法模型，结果表明珠三角城市群仍然存在发展较为不平衡不充分的现象，并提出珠三角城市群的科技产业教育三者融合需要更加具有针对性的第三方评价，并应以市场的实际需求为导向，从而营造更好的融合平台；北京联合大学赵睿等［7］学者对全国2007—2019 年31 个省份的科技成果转化政策文本进行了文本量化分析，并对其进行了区域比较研究，研究发现金融支持对科技成果转化活动的支持度存在较大的地区差异，并缺乏细化的金融支持方法，这一定程度上抑制了金融支持对于科技成果转化的活性，急需各地政府因地制宜，制定更多更具有针对性的符合区域发展规划的金融政策，从而提高科技成果转化活动的转化率；王顺洪等［8］学者采用共词分析法，针对四川省2010—2015 年的科技成果转化政策的文本内容进行分析研究，并以此为基础加上四川省2012—17 年的相关数据统计，构建实施效果的评价体系并进行量化分析，结果表明，企业在科技成果转化政策的实施效果上要明显优于研究机构，在科技成果转化活动中企业的主观能动性没有得到充分的发挥，四川省政府应提升供给面的有关政策并充分发挥企业工厂在科技成果转化活动中的促进以及激励作用；孙龙等［9］针对上海市财政支持科技成果转化政策进行了量化分析，结果表明，上海市目前的政策工具仍然存在部分问题，其以财政激励政策为主要驱动方式，且没有做到政策实施主体的全面支持，这造成了上海市财政支持科技成果转化政策有着维度结构失衡、主体结构失衡以及实操性弱等问题；李进华等［10］学者，通过使用内容分析的方法，分别对深圳市与宁波市最新发布的科技成果转化政策进行了比对分析，其结果表明，不同城市的科技成果转化政策具有不同的针对性，因地制宜地制定政策才能更有效地促进区域的科技成果转化活动；王永杰等［11］使用了定量分析的方法，针对我国2009—2016 年间发布的科技成果转化政策进行了研究分析，结果表明我国在此期间科技成果转化政策常使用资金投入、人才、信息化、激励以及税收等政策工具并取得了较好的效果，加强了政府部门间的协调能力。

在定性方面的研究，则常以发现问题-解决问题等角度进行科技成果转化政策的改善：张俊芳等［12］根据地方调研以及数据分析，系统性地分析了我国科技成果转化的现状以及发展过程中所遇到的困难，应通过改善投入方式、提升企业创新能力、改变市场环境、动态调整政策法规以及加强激励机制等措施系统地推进科技成果转化活动；王晶金等［13］学者结合科技成果转化过程系统性地分析了新政出台以来我国在科技成果转化落地的过程中的新问题，并提倡出台更细致、更具有针对性的配套政策，从而完善制度体系；罗健等［14］从核心利益相关者的认知差异视角来分析科技成果转化政策发生失灵现象的原因，并提出加强部门间政策协同能力、提升技术需求识别能力、建立高校技术转化部门、以正向激励为主等措施，从而解决科技成果转化政策当下政策不协同导致的政策难以落地、市场需求不明、中间环节缺失以及激励作用不强等问题。

从已有的研究出发，对于科技成果转化政策的研究，既存在理论研究，也存在实证研究，既有定性研究，也有定量研究，但在科技成果转化政策的评价研究方面定性较多，在定量上也多采用DEA 和多元回归分析方法以及模糊评价法进行研究，在经济领域的作用研究较为深入，对于科技成果转化政策的有效性研究则略有不足。因此，本文采用模糊QFD（quality function deployment，质量功能展开）方法，以长三角区域三省一市（上海市、浙江省、安徽省、江苏省）近年出台的科技成果转化条例作为分析目标进行有效性评价，具体包括有《上海市促进科技成果转化条例》（2017）、《浙江省促进科技成果转化条例》（2017）、《安徽省促进科技成果转化条例》（2019）、《江苏省促进科技成果转移转化行动方案》（2016），以期为政府制定科技成果转化相关政策提供一定的参考和借鉴。

从《中国科技成果转化2020 年度报告》中可以得见，我国在2016—2019 年“井喷式”科技成果转化热潮后，现有的可转化的科技成果存量不多，后续成果的产出以及转化仍然需要不短的时间；科技成果转化流向聚集明显，东部地区成为科技成果转化的高地地区，全国发展并不均衡；部分科研工作者的转化动力有待提高，同时成果转化的主体作用仍然需要更进一步地发挥。

长三角区域是我国区域经济发展最具有代表性的区域之一，也是我国科技成果转化的高地地区，分析三省一市的科技成果转化政策，具有典型性，通过梳理三省一市的科技成果转化政策的有效性，对于增强长三角地区的科技实力，加快科技创新实力均衡发展，促进区域经济一体化具有重要的现实意义［15］，同时提高长三角区域的科创实力，以点带面，以长三角区域为例更好地带动全国性的科技大繁荣。

2 科技成果转化政策有效性评价方法

2.1 科技成果转化政策有效性评价的功能

科技成果转化政策的最大作用是推动科技成果转化在各个领域的功能发挥。科技成果转化政策的主要功能可以概括为以下5 个方面：（1）加大资金投入。科技成果的研究离不开大量的资金支持，然而过度依赖政府的资金投入易使科技成果的研究脱离与市场的联系，失去市场这双“无形的手”的宏观调控，所产出的科研成果难以迎合市场的需求，无法带来可观的经济效益，应通过颁布扩大资金投入的相关政策，保障科研研究的公信力，刺激社会企业加大资金投入，从而营造更良好的资金双向循环链，解决科技成果转化所需的资金问题。（2）改善科技成果转化环境。科技成果的转化链条大致可以分为种子期、导入期、成长期和成熟期4 个阶段，科技成果转化的同时，在各个相关主体之间的任何良性互动和协同进化必然受到经济、制度和社会文化等的社会环境影响。科技成果转化工作应当从全局和系统的高度，秉承发展演变的原则，统筹协调各类参与主体的成果转化相关活动，才能避免由于政策号召从而发生的“一拥而上”的盲目投入与资源重置，准确的发挥成果转化主体“1＋1＞2”的效果［16］。（3）培养人才沃土。人才是科技转化过程中的重要支撑，其中还有技术转移人才等复合性人才更是目前科技成果转化过程中急需的人才，正确的引导高校、企业以及政府使用正确的方式吸引人才，培养适合国情、省情的适宜人才，是科技成果转化的一个重要功能。（4）法规建设。科技成果转化需要制度体系的支撑，旧条例已难以适应日新月异的科技发展的需要，目前我国仍存在着部分科技转化相关法规，有悖于科创进步的发展规律，这也是我国科创实力“从0 到1”的关键影响因素之一。（5）扩充经济增长的“三驾马车”。经济增长有“三驾马车”，即扩大国内投资，刺激国内消费和扩大外贸出口，科技成果转化的过程，本质上是一个科技供给与市场需求对接的过程，只有建立以需求为导向的科技成果转化机制才是科技成果转化最正确的方向，从而达到推动经济发展的目的。

为了实现科技成果转化政策的五项功能，不同的着力点均需要政策发力，才能有效推动科技成果转化政策。科技成果转化政策的有效性评价实际上是对科技转化政策的实施效果的评价，研究政策对科技转化功能的实现程度。通过梳理我国各省政府出台的科技成果转化政策，根据Smith［17］的供给面、需求面和环境面的政策工具分类方法，对科技成果转化政策对社会各方面的影响作为分类条件，统计归纳了12 项政策维度，其中融资支持、基础建设、信息服务以及人才投入为供给面政策；税收优惠、目标规划、法规管制以及知识产权为需求面政策；政府采购、贸易管制、产业规划以及科技项目为环境面政策，见表1 所示。

表1 科技成果转化政策维度及政策示例

表1 （续）

2.2 方法的选取与设计

分析评价政策有效性的方法多种多样，包括多元回归和模糊评价等等，但科技成果转化政策有其独特的特点，如：包含的主体涉及到社会的各个阶层，在分析数据时难以消除不同阶层对于政策的主观影响；其次，其政策覆盖面较为宽泛，分析时往往比较复杂，分析过程以及数据结果通常情况下难以直观，政策维度与功能的重要度排序也是一大难点。因此，使用传统的政策有效性评价方法分析科技成果转化政策较不适用，故从制造业引入QFD 的思想方法与三角模糊数相结合，再对科技成果转化政策进行有效性评价，其可视化、易操作的特点能够有效的解决上述难题，并一定程度上消除数据的主观影响，使评价结果更客观可靠。

QFD 是一种规划和解决问题的工具，他因将客户要求转化为产品的技术属性而被广泛使用［18］，最初是由制造业发展而来，多用于产品的工艺设计中，能够把产品技术属性添加为顾客需求［18］。在政策的研究中，政策的作用就是使用各种维度上的相关政策工具以满足政策主体的各种需求。根据QFD 的基本原理可知，QFD 可以量化政策与功能之间的关系，也适用于政策评价的研究［19］。将科技成果转化政策功能看作是QFD 中的顾客需求，将科技成果转化政策维度看作是QFD 中的技术属性，通过科技成果转化政策功能与科技成果转化政策维度的相关度，量化分析科技成果转化政策的有效性。

质量屋（HOQ）是QFD 中用来确定顾客需求和产品属性间联系的方法［20］。在保证科技成果转化政策的有效性下，确定政策维度的权重，顾客需求（CR）将转化为科技成果转化政策功能，技术属性（TA）转化为科技成果转化政策维度。本文构建的质量屋如图1 所示，通过质量屋，可以实现从问卷中获得的数据从而对科技成果转化政策维度重要性进行排序。

图1 科技成果转化政策质量屋

接着发放调查问卷获得不同主体对长三角区域科技成果转化政策有效性的评价，问卷包含的问题包含科技成果转化政策各功能的重要度、科技成果转化政策维度与功能的相关度以及不同评价主体的权威度等。在质量屋中所输入的变量一般由语言变量描述，难以数字化，所以使用三角模糊数表示输入变量［21］。本研究用三角模糊数衡量语言变量的等级，科技成果转化政策的功能重要度由6 个语言变量来解释：很重要、重要、稍微重要、稍微不重要、不重要、很不重要，并预定义一个相应的三角模糊权重集：来表达这六个等级，其中。在 相关性等级由5 个语言变量来解释：很强、强、一般、弱、无，同样预定义一个相应的三角模糊权重集：，其中

同时科技成果转化与每个人都息息相关，所以其面向的主体包含了社会的各个阶层，不同的主体对于转化政策的熟悉程度以及对问卷填写时的判断依据也并不相同，因此引入不同评价主体的权威值，公式如下：

表2 判断依据和熟悉程度对应赋值

2.3 数据的处理

评价主体对现阶段科技成果转化政策各维度的实施效果，采用李克特5 点量表，从低到高语言变量分别是非常有效、有效、不一定、无效、非常无效，五个等级分别对应5，4，3，2，1。

最后，根据公式（12）计算出长三角区域科技成果转化政策的有效性评价值X。

3 长三角地区三省一市科技成果转化政策有效性分析

3.1 有效性分析

已有学者对于使用QFD 方法时所需的主体数量进行了大量研究，Robbins［22］指出5～7 个专家所提出的具有代表性的决策信息，足以满足政策分析时的有效性，本文研究对象为科技成果转化政策，作为群体决策的结果，涉及多个参与主体，包括政府、企业、高校、社会公众等，所选调查主体应对科技成果转化政策有所了解，因而选取8 位对长三角区域科技成果转化政策研究颇深的专家，他们分别来自于政府相关部门、高校、产学研发达的企业、科技成果转化学术专家等。通过这8 位专家进行打分，获得了他们对长三角科技成果转化政策功能重要性程度、政策功能与政策维度相关性、政策实施效果的评价。

根据公式（3）～（9）得到不同h截集水平长三角区域科技成果转化政策维度的模糊重要度，如表4 所示。

表3 科技成果转化政策功能和政策维度的模糊相关度

表4 不同h 截集水平下科技成果转化政策维度的模糊重要度

表4 （续）

表5 有效性评价结果

由表（3）～（5）结果表明：

从长三角区域科技成果转化政策的整体有效性来看，分数达到了3.007 6 分（总分5 分），整体的有效性达到了60%。总体有效性较好，但仍有部分方面亟待改善。

从表中总体可以发现，政策维度权重与政策维度的实施效果等均可以分为不同的层次从而体现不同政策维度在科技成果转化政策中的有效性，首先政策维度的权重（）依据四个范围划分为四个层次，因此“信息服务”“税收优惠”“政府采购”和“贸易管制”属于第一层次的政策，表明这几类政策对科技成果转化政策功能的发挥占据重要作用；“人才投入”“目标规划”“法规管制”“知识产权”和“科技项目”为第二层次，说明这五类政策在科技成果转化中对科技成果转化政策功能发挥的重要度一般；“产业规划”属于第三层次，在科技成果转化中发挥相对较弱的作用；“融资支持”与“基础建设”这三类政策属于第四层次，在科技成果转化中重要度最弱。接着政策维度的实施效果也可以根据值所处的范围化为三个层次：第一层次，第二层次，第三层次。因此可知，“融资支持”“人才投入”“目标规划”与“科技项目”这几类政策在实施的过程中效果显著，“基础建设”“信息服务”“法规管制”与“知识产权”次之，而“税收优惠”“政府采购”“贸易管制”与“产业规划”在实施的过程中，对于科技成果转化的促进作用表现一般。结合政策的权重与实施效果可知：“人才投入”“目标规划”“法规管制”“知识产权”与“科技项目”五类政策均处于权重与实施效果的较高层次，注重于改善这五类政策有助于提高科技成果转化的有效性；“融资支持”与“基础建设”虽然在科技成果转化的重要度上较弱，但是在政策的实施效果上却是效果显著，结合实际情况可知这两项维度政策灵活性较高，且制定过程较为简单，科创实力薄弱的省份可以注重于这两方面的政策制定。

3.2 提高长三角区域科技成果转化政策有效性的措施

（1）从政策的整体情况而言，应认准目标，扬长避短［5］。长三角区域省份在制定政策时，需通过深刻的认识自身的区域定位，自身的发展目标，利用已有的资源制定相关法规条款，例如经济状况优越的上海市，应着重于建立金融与科技成果转化的双向正反馈机制，经济的增长刺激科技成果转化活动的活跃性，科技成果的成功转化又反过来促进经济的增长，实现科创与经济共同进度的双赢局面；安徽省政府应积极避免自身科创实力、经济实力低的情况，将重点放在协同和基础建设上。最重要的是，长三角区域应大力发挥自身的区域优势，加强四个地区科创的联动性，互通有无，加强区域联系，实现全面提升。

（2）从政策维度的方面，应找准需求，对症下药。三省一市均有较好的经济态势，同时区域内高校众多，市场活跃，外加得天独厚的地理位置，以及上海作为大城市的虹吸效应，通过结合上文的数据分析和实际情况，长三角区域适合从“人才投入”“融资支持”“基础建设”和“信息服务”这四个维度入手能够更有效的改善政策的有效性。

一是通过改善“人才投入”政策维度，可以大大提高科技成果转化政策的有效性：不仅仅是因为“人才投入”维度占据权重的第一层次、实施效果的第一层次，人才对于科技成果转化重要性不言而喻，尤其是近年来新兴的复合型人才：技术专移人才对于促进科技成果转化更是能起到非常大的作用。人才激励内容、方式与城市的科教水平、高层次人才数量有着莫大的关系，政策内容越是完善的地区，科教也呈现良好的发展态势，并且这一态势对于更高层次的经济、政治等影响也是较为深远和多维的。当前我国多地呈现此现象，尤其是“东优于西”“南高于北”现象十分明显，因此人力资源，特别是高端人才资源的合理配置，将对区域发展起到至关重要的作用，只有从高端人才本身的生活以及事业发展需求出发，丰富完善人才激励的方式方法，才能吸引高层次人才，才能不断培育更多本土人才，从而提升地区引人育才的亲和力。科技是第一生产力，人才是第一资源，人才留住了，科技水平得到提升，经济也会随之提高。长三角区域应更加注重于人才的培养，给予产学研合作给予更大的关注，通过户籍、医疗、或者后代教育优势等更高级的激励手段吸引优秀人才，同时对于自身培养出的优秀人才加强全国范围内的科创信息交流汇通，以区域科创提高带动全国性的科技大繁荣。

二是“融资支持”。保源头，引活水：各地区在科技成果转化的资金投入与融汇过程中，不应一味强调政府的资金投入，更应该引导社会资金的投入，这样才能形成经济与科技的双向反馈机制，提升社会资本的投资力度，在结合当地需求的同时，利用政府“无形之手”引导社会企业的“有形之手”共同投资，“双涡轮”驱动科技创新发展。

三是“基础建设”。针对于长三角区域表现出来的科创实力不均衡的现象，对于科创实力处于下游的地区，应充分“借势”。自身科创实力强的地区，加强产学研协同创新；而自身科创实力相对较弱的地区，可以采用在科技成果转化中介机构上浓墨重彩，大力建设中介服务机构，从而实现科创实力的“弯道超车”。

四是“信息服务”。随着互联网技术的进步，“工业4.0”概念的提出，构建信息交流“快车道”，建立科创信息交流制度，已成为推动全国科技水平进度的一个重要手段。科技成果转化需要面对不同的需求主体，需求的驳杂与实现的难易程度均不相同，而构建完善的信息交流制度可以从驳杂的信息中明确方向，如北京市于2020 年实施的《北京市促进科技成果转化条例》中阐述“鼓励设立各类科技成果转化服务机构，提供科技成果信息的搜集、筛选分析、加工，知识产权信息检索与分析等服务”，就能够很好地起到梳理信息的作用。

4 结论

科技成果转化政策作为提升区域科创实力有着强大的导向作用，政策的有效与否在一定程度上影响着地区科创实力的发展，对科技成果转化政策的有效性评价有助于提高政府对于地区科创情况的把控力度，政府可以依据有效性评价的结果进行分析，从而完善先行政策的不足之处，并颁布更有针对性的科技成果转化政策，来不断提升广大科技工作者对成果转化工作的兴趣度和参与度。

本文所在高校南京工业大学以建成国内一流国际知名创业型大学为发展目标，多年来秉承创新创业基因，不断研究和探索成果转化的新政策、新模式、新方法，并在政策引领、社会服务、平台搭建上成果卓著。通过分析比对省市颁布的创新政策，结合学校的具体实施方法，与南京六个区共建15 家新型研发机构，10 家获得备案，5 家成为2021 年高水平培育机构，远超全市不到10%的平均培育率。机构建设过程中的“一所两制”“双聘制”等模式被全市推广，出台的社会服务型职称序列，技术经理人管理办法也都有效提升了学校横向科技经费的大幅增加。科技成果在政策引领下走出学校，在新型研发机构二次开发，最终形成现实生产力。学校也因此获得年度南京创新名城建设突出贡献奖和首届江苏科技创新发展奖。

尽管本文基于模糊QFD 构建科技成果转化政策有效性评价方法，对长三角区域的科技成果转化政策进行了综合评价并得出了提升的方向和结论，但各区域自身由于历史、文化、经济等原因形成了不同特色，在具体制定或修订政策时仍然需要结合当前和未来规划的实际情况，多层次多维度考量，以期政策可以更好地执行和落地，为提升区域科技综合实力保驾护航。