创新驱动发展战略背景下科技奖励地方立法研究——基于31 个省份的实证分析

刘 浩，李金惠，邹建伟

（1.吉林大学理论法学研究中心，吉林长春 130012；2.广东省技术经济研究发展中心，广东广州 510070）

1 研究背景

近年来，党中央、国务院就深化科技奖励改革作出系列决策部署，并明确从法规制度层面贯彻落实科技奖励制度改革精神的改革路径。在国家层面，国务院办公厅于2017 年印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》，确定了科技奖励制度的改革方向；2020 年国务院修订《国家科学技术奖励条例》（以下简称《国家条例》），通过行政法规立法对国家改革成果予以确认，为持续深化科技奖励改革提供法治保障。在地方层面，各省份在国家科技奖励制度改革方案框架下，陆续推出地方科技奖励制度改革实施方案，并修改地方科技奖励立法，将新一轮科技奖励制度改革向纵深推进。在国家与地方、改革与立法的交替推进模式下，部分省份通过完善地方科技奖励立法贯彻落实国家改革以及上位法的要求，将地方科技奖励制度改革实施成果通过立法固化。自2017 年国家发布改革方案以来，截至2022年9 月，已有21 个省份制定修订了科技奖励地方立法。综合来看，多地对科技奖励奖项设置、奖励范围、奖励条件、奖励标准、评审方式等作了修改调整，符合国家科技奖励制度改革的方向和要求，但仍有部分省份未及时修订地方立法。各地在以地方立法保障科技奖励改革落实落地的时间节点上有一定差异，且奖项设置、监督与惩戒力度等方面的立法制度设计各有不同，奖励导向、约束机制等是否能适应创新驱动发展过程中的新形势和新要求仍需研判，部分立法制度设计的合理性、有效性也有待分析论证。

针对新一轮深化科技奖励制度改革和科技奖励立法工作，学术界也不断开展相关的研究。关于科技奖励制度改革的研究，孟宪飞等［1］从突出导向、提高质量、减轻负担、协同发展4 个方面对新形势下我国国家科技奖励制度的改革路径进行探索；国家科技奖功利化导向问题仍然存在，政策制定者还需要进一步研究并推进深化改革，回归激励创新并创造公平公正的竞争环境的制度初衷［2］；李秋实等［3］从科技奖励制度改革后广东省获得国家科学技术奖励的情况进行梳理分析，为广东省进一步做好科技奖励工作提出了对策建议。关于科技奖励立法的研究，部分研究提到了国家科技奖励立法和地方立法及其主要内容变化。肖丹等［4-5］对新修订的《国家科学技术奖励条例》进行了一系列解读；文小才等［6］、蔡丽娟等［7］、柳亭等［8］，分别分析了河南省、福建省、甘肃省等地科技奖励制度的演进。但文献回顾显示，现有研究资料对国家科技奖励制度改革与立法之间的关系以及地方立法制度法治化路径的研究分析相对匮乏。本文以2022 年《广东省科学技术奖励办法》修订出台作为研究切入点，梳理近年国家深化科技奖励制度改革和立法的要求，对我国31 个省、自治区、直辖市（未含港澳台地区）的奖励办法及相关制度文本进行比较分析，研究科技奖励地方立法存在的问题，为地方进一步深化科技奖励制度改革，以立法引领改革、保障改革提供参考。

2 科技奖励制度的本质和意义

2.1 科技奖励及其本质

科技奖励的目的在于对作出科技贡献的个人或者组织给予奖励，调动广大科研人员从事科技创新的积极性和创造性，通过激励科研人员，强化其科研动机，并促使科研动机转化为科技创新行为［9］。科技奖励在法律本质上是一种授益性行政行为，属于行政奖励的范畴。在行政法学的话语体系中，行政奖励通过其较强的指导属性契合现代国家行政的目标，通过表彰先进，鞭策后进，对受奖者和整个社会产生指导作用。研究表明，行政奖励能充分调动和激发人们的积极性与创造性，引导行政相对人在实现自身价值的同时，实现行政主体设定的行政目标，实现公益和私益的双赢，最终实现国家和社会治理的目标［10］。由于科技奖励的示范引领效应大，社会关注度高，因此需要通过建立一系列的规则和制度，推进科技奖励规范化、法治化，确保科技奖励的公平、公正、公开，确保科技奖励助推和激励科技创新作用发挥。科学、合理的奖励规则能够提升科技奖励的影响力和公信力，从而有助于科技创新，而不良的制度设计则会产生负面效应［11］。因此，在科技奖励制度化、法治化过程中需要遵循一定的原则，包括合法原则、合理原则、与地方经济发展和科技创新战略相适应原则等，这些原则也是科技奖励地方立法需要体现的价值导向。

2.2 科技奖励制度法治化的现实意义

科技奖励制度作为一项重要的科技政策工具，是科技创新制度体系重要的组成部分，对其意义和作用进行研究分析具有一定价值。立法者或者政策制定者应当在研究其功能的基础上审视制度设计的合理性和有效性，从而精准定位科技奖励立法在科技创新体系中的作用，更好地促进科技奖励制度法治化。科技奖励制度法治化的具体体现即为科技奖励立法，通过立法将科技奖励制度化、规范化、具有重要的现实意义。一是规范科技奖励的规则，营造公平创新环境。在国家治理能力现代化视域下，科技奖励制度体现的公平、公正、公开理念，直接关系到该项制度的程序正义。科技奖励制度中的提名规则、评审规则、监督规则等制度的合理性，直接影响了科技奖励的公信力甚至政府公信力。为此，通过立法构建合理、公正的科技奖励制度，将促使科技奖励工作更规范化、可预期，营造公平有序创新环境，提升科研人员获得感。二是评价科技创新成果，激发科研人员创新积极性。科技奖励是对重大科技成果给予的权威性承认，一般由政府或者权威学术机构颁发，具有较高的权威性和社会认可度［12］。从科学社会学的原理分析，科技奖励体现了科学共同体和社会对科研人员在增进知识方面所做出的贡献的认同、评价和鼓励［13］。科技奖励制度的法治化，有利于促进科技奖励评价功能的发挥，从社会影响力、社会荣誉以及奖励形式等多方面促使科研人员充分展现自己的才能，激发科研人员的内生动力。三是指引科技创新方向，引导全社会创新。科技奖励制度的激励效果，不仅在于对科研人员的激励，同时还能够对整个社会创新形成激励和引导。科技奖励制度法治化对科技创新可以起到更加积极、稳定的导向作用，通过立法引导科技创新资源有效配置，使科技创新及其成果向有利于社会进步的方向发展，并抑制科学技术的不良倾向，从而实现科技创新与社会进步的良性互动。

3 我国科技奖励立法基本情况

3.1 国家科技奖励立法

1999 年，国务院出台《国家科学技术奖励条例》，首次制定关于科技奖励的国家行政法规，对调动科技人员积极性和创造性、促进科技进步发挥了重要作用［4］。《国家条例》于2003 年、2013 年两次进行了小幅修改，主要涉及特等奖设置、社会力量设奖等方面的内容细微调整。2017 年5 月，国务院办公厅印发《关于深化科技奖励制度改革的方案》（以下简称《改革方案》），提出了实行提名制、健全科技奖励诚信制度等七个方面的重点任务。2020 年10 月，根据《改革方案》精神和相关立法工作要求，国务院对《国家条例》进行第三次修订，将报奖方式由原来行政部门按指标推荐的推荐制改为了提名制；在行政法规层面加大了对科技奖励活动的监督及相关违法违规行为的惩戒力度，强化了诚信监管的内容等［14］。2021 年，《科学技术进步法》修订出台，从法律层面确认科学技术奖励制度，其中3 个条文分别规定了科技奖励制度的基本要求、诚信管理、法律责任。在改革方案以及国家法律、行政法规的框架下，国家层面还出台了一系列科技奖励政策文件，包括实施细则、提名办法、奖金标准、绩效评价、社会力量设奖指导意见等，构建了科技奖励制度政策法规体系（见表1）。

表1 国家科学技术奖励政策法规体系

3.2 省级科技奖励立法

1999 年，国务院第一次出台《国家条例》后，地方相继出台科学技术奖励办法，细化落实《国家条例》相关规定，为地方推进科技奖励与改革工作提供指引。本文从我国31 个省、自治区、直辖市科技奖励地方立法的效力层级、出台或者修订时间、制度繁简等多方面进行实证分析（见表2），梳理各地科技奖励立法与改革关系处理、制度机制的完善程度等宏观层面的基本情况。一是科技奖励办法的效力层级方面。鉴于国家科学技术奖励的专门立法以国务院行政法规形式出台，且明确要求各省（自治区、直辖市）制定具体办法，地方制定的奖励办法多以政府规章形式出台，在效力层级方面基本适应科技奖励实践需要。其中，29 个省（自治区、直辖市）以省政府规章形式出台科技奖励地方立法，广西壮族自治区和山西省通过政府规范性文件形式出台。二是地方立法与国家衔接方面。多数省（自治区、直辖市）选择在2017 年深化改革、2020 年修法两个时间节点之后修订科技奖励地方立法，整体上跟进和配合了国家改革和立法，且呈现出国家改革与地方改革、国家立法与地方立法交替推进的演进路径，但仍有部分省（自治区、直辖市）在立法改革方面存在滞后情况（见图1）。2017 年，《改革方案》出台后，11 个省（自治区、直辖市）对科技奖励地方立法进行修订。2020 年，《国家条例》修订后，9 个省（自治区）对科技奖励地方立法进行修订。目前，共有11 个省（自治区、直辖市）尚未在本轮国家科技奖励改革和立法框架下完成对本地区科技奖励立法的修订。三是在科技奖励制度机制的完善程度方面。各地出台的科技奖励地方立法条文数量，一定程度上可以客观反映出科技奖励制度机制的完善程度。各省（自治区、直辖市）科技奖励办法的条文数量从20多条到50多条不等，北京、贵州、江苏、新疆条文数量最少，仅22 条；浙江条文数量最多，52 条。另外，广东、福建、西藏、青海、海南、贵州、山西等7 个省（自治区）在条文中设置了授权条款，明确另行制定提名、评审、监督等具体规则或者实施细则，对科技奖励省级地方立法的制度繁简和规范密度进行了综合平衡。

表2 我国31 个省份科技奖励具体制度对比情况

图1 新一轮深化科技奖励制度改革、科技奖励立法修法时间

4 科技奖励地方立法的实证分析——以《广东省科学技术奖励办法》为例

广东省于2000 年出台了《广东省科学技术奖励办法》，之后22 年未作修订，部分内容与国家最新要求和广东省科技奖励工作不相适应。广东省人民政府于2022 年修订通过《广东省科学技术奖励办法》（以下简称《广东奖励办法》），相较于2000 年出台的办法，在奖项设置、奖励范围、奖励条件、评审程序等方面均作了较大完善，奖励导向、约束机制基本适应广东省促进创新驱动发展的新形势、新任务和新要求。此次广东省的地方立法修订时机选择在国家改革方案和《国家条例》修法完成之后，既贯彻落实国家深化科技奖励制度改革的决策部署，又在《国家条例》框架下将广东省科技奖励实践中探索的做法和经验上升为规章，解决了实践中出现的一些新问题。本文以广东省科技奖励立法中的奖项设置、监督和惩戒机制、社会力量设奖等制度设计为研究起点，横向比较分析国家和31 个省（自治区、直辖市）的立法，从地方立法实践层面梳理科技奖励制度法治化的现状与趋势。

4.1 科技奖励奖项类别设置

科技奖励的奖项类别设置是科技奖励地方立法的核心条款，地方科技奖励的奖项类别能直接反映出地方科技创新的导向。《广东奖励办法》明确省科学技术奖分为七大类别，其中，为衔接国家科学技术奖励奖项，设置了作为最高荣誉的“突出贡献奖”以及“自然科学奖、技术发明奖、科技进步”三大奖和“科技合作奖”；此外，结合广东省科技创新发展实际需要增设了“青年科技创新奖”和“科技成果推广奖”。具体而言，一是为激励青年科学家创新，增加了“青年科技创新奖”。青年科技奖项的设置具有很强的导向作用，通过科技奖励激发青年科技人才的积极性和创造性具有重要的现实意义［15］。《广东奖励办法》在奖项大类中设置“青年科技奖”，目的是激发和保护青年科技人员进行创新的积极性和科研兴趣，从而引导更多青年人才从事科研。二是为促进科技成果推广以及科技创新区域平衡发展，增加了“科技成果推广奖”。《广东奖励办法》在奖项大类中设置“科技成果推广奖”主要是为将优秀科技成果推广运用于广东经济和社会发展，尤其加强对粤东粤西粤北地区科技创新的支持、指导和服务，深入挖掘粤东西北地区的科技创新成果。三是明确将科学技术普及活动列入科技进步奖评选范围。加强对科学技术普及相关活动的奖励，发挥科技奖励的激励作用，有助于提高科研人员从事科普工作的积极性。根据科普法和广东科普条例规定，《广东奖励办法》规定广东省科技进步奖的授予对象包括为推动科学技术普及做出突出贡献的个人、组织，并设置授权条款，规定授予条件由省科学技术行政部门会同省科学技术协会另行制定。

横向比较31 个省（自治区、直辖市）科技奖励地方立法中的奖项设置具体规定，奖项类别从2 类至7 类不等，其中9 个省份与国家科学技术奖类别设置保持基本一致，个别省份基于地方实际需要设置了其他具体领域的奖项大类。对比国家奖项，增设“青年奖项”的省份有6 个，包括内蒙古、四川、广西、北京、上海、广东；增设科技成果推广相关奖项的省份有3 个，包括广东、福建、湖北；增设“科普类”奖项大类的省份仅有上海，另有8 个省份在立法中明确规定对科普活动进行奖励，但未单独设置“科普奖”奖项大类；增设企业创新相关奖项的省份有4 个，包括广西、重庆、山西、湖北；增设创新团队奖的省份仅有湖南省1 个。

4.2 科技奖励监督与惩戒措施

科技奖励制度作为一项授益行政行为，要保障公平、公正、公开，就必须强化约束机制，注重约束与激励并存。新修订《国家条例》在坚持公开、公平、公正原则下，加强监督惩戒，明确法律责任。《广东奖励办法》在国家立法的基础上进一步完善细化增加了规范密度，增加科技奖励制度的刚性，提升科技奖励制度的立法保障效能。一是完善监督工作机制。增加了公平、公正的原则要求和回避制度；明确对提名或者拟奖项目公示内容的异议处理程序；加强内部监督，规定异议处理情况应当向评审委员会和监督委员会报告；明确省科学技术奖监督委员会的工作方式以及奖励结果的批准程序；要求提名和评审的办法、奖励总数、奖励结果等信息向社会公布，加强社会监督。二是加强对违法违规行为的惩戒力度。与《科学技术进步法》第一百零八条、第一百一十二条以及《国家条例》第三十一条规定衔接，对科技奖励活动的各类参与主体设定了严格的法律责任，确保地方立法与上位法的衔接一致；增加对社会力量设奖违规行为的监管和惩戒，引导社会科技奖励活动规范发展；通过建立科技奖励诚信档案等措施强化科技奖励诚信体系建设，衔接《广东省社会信用条例》等有关规定，实施信用惩戒。

横向比较31 个省（自治区、直辖市）的规定，各省（自治区、直辖市）科技奖励地方立法在监督和惩戒的工作机制方面存在一定差异。一是在监督机制方面，广东、福建、河北、内蒙古、甘肃、山东、西藏、浙江、四川、青海、广西、北京、上海、湖南、重庆等15 个省（自治区、直辖市）明确要求设立监督委员会，负责科学技术奖的监督工作。二是在惩戒机制方面，各省（自治区、直辖市）科技奖励立法均规定了相应法律责任，但在惩戒力度上有差别。比如，福建规定“被撤销奖励的获奖者，不得再获评省科学技术奖”；西藏、湖南、海南、宁夏等4个省（自治区）规定5 年内不得提名科学技术奖；北京规定1 至5 年内不得参与市科学技术奖励活动。

4.3 关于社会力量设奖问题

社会力量设立科技奖励是国家科技奖励制度的重要组成部分，对推动科技进步和经济社会的协调发展起着重要的作用。国家《改革方案》明确规定“鼓励社会力量设立的科学技术奖健康发展”，科技部2017 年7 月发文鼓励和规范社会力量设立科学技术奖。社会力量科技奖是我国科技奖励体系中必不可少的部分，是对政府科技奖励的必要补充，有利于扩大科技奖励的范围，因此有必要推进社会力量设奖与政府科技奖励的衔接与协同，共同发挥对科研人员的激励作用。2020 年修订的《国家条例》对“鼓励社会力量设奖”作了原则规定。2022 年修订的《广东奖励办法》对“社会力量设奖”作了细化规定，明确社会力量设奖原则、书面报告制度、政府部门监管职责等内容，并从立法制度层面做好了社会力量奖项与政府奖项的衔接，率先提出“鼓励提名者从社会力量设立的科学技术奖获奖对象中择优提名省科学技术奖”，该规定对于社会力量设奖将起到示范带动作用，获得省科学技术奖提名对社会力量奖项获奖者来说意义重大，既充分证明政府对社会力量奖项的肯定，又拓宽了科研人员获得政府认可的途径。

横向比较31 个省（自治区、直辖市）的规定，福建、贵州、江苏、新疆等4 个省（自治区）未对社会力量设奖作出规定；河北、内蒙古、甘肃、西藏、吉林等17 个省对社会力量设奖仅作了原则性规定，广东、山东、北京、重庆、江西、湖北、辽宁等7个省（直辖市）在原则性规定基础上增加了法律责任条款；黑龙江省用6 个条款对社会力量设奖内容进行了详细规定，包括社会力量设奖的名称规范、登记注册要求、奖励情况年报等制度机制，增加了立法制度规范密度，有利于加强对社会力量设奖的规制。

5 目前我国科技奖励地方立法存在的问题

5.1 地方科技奖励立法的系统性和及时性仍有不足

国家《改革方案》与《国家条例》从改革和立法两个层面构建了科技奖励的顶层制度，但在科技奖励工作实践中，地方科技奖励制度仍存在系统性和及时性不足的问题。一是部分地方科技奖励制度尚未系统性建成。国家层面，由于国家改革方案较为原则以及行政法规的规范密度不够，相关配套制度不完善，尚未形成系统严密的制度体系，如“奖励条例实施细则”尚未修订出台，也未专门出台的规章制度来落实“监督制度”。地方层面，由于上位法系统性仍存在不足，地方改革、立法及相关细则制度跟进不及时，也未形成完整的制度体系。比如，广东、湖南等地立法虽提到了“科技奖励监督委员会”，但尚未出台具体的监督规则，导致科技奖励监督条款缺乏操作性。二是部分地方科技奖励地方立法调整、修改不及时。部分省（自治区、直辖市）尚未及时依据上位法调整修订科技奖励地方立法，导致改革与立法相冲突，或科技奖励工作实际与科技奖励立法制度不一致等情况，造成改革过程中出现“良性违法”现象，损害了法治的权威性。自国家修订《奖励办法》以来，截至2022 年9 月，仍有10 个省（自治区）未修订科技奖励地方立法，但实际开展的科技奖励工作与现行地方立法已不相衔接。

5.2 科技奖励奖项设置以及社会力量设奖的导向性仍未凸显

科技奖励的奖项设置直接影响了奖励的激励和导向作用发挥，奖项设置的科学性、合理性值得探究。比较分析31 个省（自治区、直辖市）科技奖励的奖项设置，基本按照国家《改革方案》关于“控制奖励数量，提高奖励质量”的要求，但在奖项大类设置方面导向性仍不突出。目前通过地方立法在科技奖励奖项大类中设立了青年奖项的省份仅有6个；设置了“科普类”奖项大类的省份仅有上海；设置了企业创新奖项的省份仅有4 个。近年来，党和国家发布一系列政策文件推动创新驱动发展，从不同角度、不同对象强调科技创新，如鼓励青年创新创业、把科学普及与科技创新放在同等重要位置、强化企业创新主体地位等。各地科技奖励制度的奖项大类设置方面契合创新驱动发展战略和具体政策要求的导向性仍有待加强。科技奖励重在导向，人才是创新活动中最活跃、最积极的因素，我国科技人才队伍蕴藏着巨大创新潜能，关键是通过科技体制改革、科技奖励制度改革等把这一潜能有效释放和激发出来。国家有关政策文件明确要求要激励青年人才脱颖而出，完善优秀青年科技人才全链条培养体系，而大部分省（自治区、直辖市）缺乏直接面向青年的科技奖项大类，对青年科研人员的激励引导作用不明显，在一定程度上不利于青年科技人才的成长。此外，与国外和我国港澳地区的科技奖励制度比较［12，16］，31 个省（自治区、直辖市）社会力量奖项都较为薄弱，相关内容比较原则和抽象，鼓励社会力量设奖的力度不够，奖励制度设计侧重对社会力量设奖的规范和惩戒，缺乏引导性的支持措施，与政府奖励的衔接、协同不足，不利于充分调动社会资源拓宽科技奖励来源。现行科技奖励地方立法中，仅有广东1 个省规定了社会力量设奖与政府奖励的衔接条款，明确可以优先从社会力量奖项中提名省科技奖。

5.3 科技奖励制度工作机制仍未健全

地方科技奖励制度已经形成了包括提名、评审、异议、监督等运作机制和工作程序，但仍存在一些困境和问题。一是部分地方科技奖励工作机制不具体。一方面，部分地方科技奖励立法在规范性方面存在不足，实操中缺乏具体的操作指引。比如，31个省（自治区、直辖市）科技奖励地方立法中，虽然对科技奖励评审程序作了规定，但是均比较原则和笼统，各个步骤具体该如何操作、如何衔接不明确。另一方面，科技奖励监督制度不完善，各地科技奖励制度中普遍缺少具体的监督和异议处理工作机制，推荐提名、专家遴选等过程存在监督缺失，往往会导致在奖项提名过程中维护部门利益的现象，这些都会对奖励的公信力、影响力产生不利影响［17］。二是部分地方科技奖励制度规范密度过小，缺乏刚性。科技奖励地方立法中的制度设计刚性不强，对于评审标准、回避规则等制度仅有原则性规定，制度规范密度较低或者效力层级较低，直接或者间接影响评审的公正性。比如，31 个省（自治区、直辖市）科技奖励地方立法中，仅有河北、内蒙古、甘肃、山东、西藏、吉林、浙江、四川、广西、湖南、海南、江苏、湖北、广东等13 个省（自治区）规定了评审专家的回避制度，其中内蒙古、浙江、四川、湖南等4 个省（自治区）规定了应当回避的具体情形，仅有湖南1 个省规定了未回避的法律责任。

6 科技奖励地方立法的改进建议

6.1 科技奖励地方立法应当与科技奖励制度改革相衔接

（1）加强地方立法保障，推进科技奖励制度改革深入实施。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，是对国家立法的重要补充和延伸，特别体现在服务保障地方经济社会发展方面具有引领和支撑作用。地方立法要推动和保障改革发展，改革深化到哪一步，立法工作就要跟进到哪一步。地方通过开展实施性立法，将国家法律、行政法规规定的奖励制度通过地方立法予以细化，打通法律实施“最后一公里”。为此，尚未修改科技奖励地方立法的省（自治区、直辖市）应当尽快根据上位法规定，修改本省的地方立法，保障地方科技奖励制度改革在法治轨道上运行。一方面，地方立法可以引领和推动科技奖励制度改革发展，通过地方立法消除改革发展的阻滞，尤其对于原有立法制度中与科技奖励制度改革方向不一致以及不符合科技奖励制度改革导向的障碍因素，要及时修改或者废止。另一方面，地方立法可以服务和保障改革发展，将改革成果通过立法方式予以固化和确认。通过科技奖励地方立法的“立改废”，为深化科技奖励制度改革落实提供法治支撑和制度保障。

（2）在地方立法中为科技奖励制度改革预留空间和余地。当前，深化科技奖励制度改革仍在进行之中。立法要引领和推动科技奖励制度改革发展，对还处于探索阶段的改革事项，需要为其预留立法适用空间，在立法计划和制度设计方面与科技奖励制度改革发展的方向相呼应，保持前瞻性。一是立法计划方面，要加强立法计划对改革的规划引领。一般情况下，改革的法治化进路，应当是由改革实践上升到经验提炼，再到总结提升为立法制度的演变路径。因此，地方立法要加强规划引领，深化和细化科技奖励工作机制和措施，比如完善提名制度、社会力量设奖等具体制度，立法和政策保障的脚步需要加快，提高科技奖励立法工作的整体质量和效率，保障和服务科技奖励制度改革深化发展。二是在立法技术方面，要适应科技奖励制度改革的现实发展需要。科技奖励制度改革随着科技创新发展不断发生新的变化，产生新的需求，这也要求立法能在一段时间内保障科技奖励制度顺利运行。但立法本身滞后性，与改革现实需求不断更新存在一定矛盾性。实践中，地方立法可以通过采用不同的立法技术手段，根据实际情况区分使用宏观或者微观表述、原则性或者具体性表述，来解决立法滞后性的问题。各地在开展科技奖励地方立法时应当审慎考虑科技奖励制度改革与立法的关系，对于已明确实施的具体措施，在立法中可以作详细的操作性规定；对于改革方向明确但在本省（自治区、直辖市）实施条件不成熟的，在立法中可以仅作原则性表述或方向性引导，为科技奖励制度改革发展预留深化的空间。三是在立法路径方面，地方立法可以选择“软法和硬法”相结合的法治化路径，为改革预留调整空间。各地可以根据实际需求，选择规范性文件、政策、规章等不同效力、不同层级的制度表现形式，实施递进式法治化发展路径。对于需要先行先试、探索试点的内容，可以先通过政策层面予以突破，进行政策试点；对于已积累了实践经验、且行之有效的政策措施，可以逐步上升到规章或者地方性法规层面予以固化和确认。

6.2 地方科技奖励制度应当符合地方发展实际并充分发挥导向作用

社会所有领域快速的结构变迁产生了许多新的、需要法律调整的利益冲突［18］，科技奖励立法制度的设定需要遵循客观规律，根据经济发展水平等实际情况及时调整科技奖励奖项和数量设置等内容，目的是使科技奖励的运作能够实现预期目标。科技奖励制度作为法律制度的一部分，其产生和发展必然受制于特定的社会物质生活条件，必然受社会政治、经济、文化等因素制约，使科技奖励制度具有明显的时代色彩，呈现出阶段性的特征［19］。因此，科技奖励制度应当与时俱进，根据经济发展水平等实际情况持续开展深化改革，符合区域创新能力以及地方科技创新重大战略等发展需要，及时调整奖项设置等主要制度内容，以发挥其应有的功能，这是科技奖励地方立法需要着重考虑的现实因素。

同时，科技奖励地方立法的制定、修订应当从制度设计层面强调奖励导向，在奖励对象方面注重向真正作出创造性贡献的科学家和一线科研人员，尤其是青年科研人员倾斜，在奖励范围方面应当突出企业的科技创新主体地位，在奖励设置方面应当充分发挥社会力量作用，释放科技奖励制度活力。一是强化对科研人才（尤其是青年人才）的激励导向。科技奖励是以科技创新的质量和贡献等为核心评价科研人才的作用，其本质是对科学家、科技专家角色的判断，亦即对科学技术能力、水平和贡献大小的承认，科技奖励的根本价值在于提高和增进科技知识以及促进先进技术的发展，以促进人类社会进步和经济的发展为其总目标［20］。因此科技奖励的导向应当在对象方面着眼于人才，尤其是青年人才。以战略科学家、科技领军人才和青年科技人才构建的塔式科技人才队伍体系中，青年科技人才占比最多，是科技人才金字塔的坚实底座。青年科技人才是着眼于科技创新未来发展的生力军。因此，建议扩大青年科技奖励覆盖面，具体可以通过在奖项大类中设置专门的青年奖励奖项，以此引导和激发青年科研人才的创新活力。二是突出企业的科技创新主体地位。企业作为助推区域经济发展的主力军，其在聚集创新资源和创新要素方面天然具备较强能力。因此，在科技奖励地方立法中应通过增加企业奖项和数量等制度设计强化企业创新主体地位，更加注重以市场导向促进科技创新，激发企业创新主体动能，增强科技创新策源能力。三是进一步鼓励社会科技奖励发展。国务院《改革方案》明确了“鼓励社会力量设立的科学技术奖健康发展”的导向，实践中社会力量设奖的整体水平仍较低，尤其相比于国外顶尖科学奖，我国社会科技奖励的国际影响力较弱。因此，科技奖励地方立法在鼓励社会力量设奖方面仍有较大的空间，可以进一步规范社会科技奖励运行或通过政策支持社会科技奖励发展。比如，建立社会科技奖励与政府科技奖励衔接的制度，鼓励提名者从社会科技奖获奖对象中择优提名政府科技奖，通过活跃的社会科技奖励配合和补益政府科技奖励，提高科技奖励工作的整体水平。

6.3 进一步完善科技奖励工作机制，促进科技奖励公平公正公开

科技奖励地方立法的总体要求是公平、公正、公开，确保制度设计不偏离科技奖励的功能，从而充分发挥科技奖励应有的规范、激励、引导作用。在国家行政法规规定的奖励程序制度较为原则的情况下，科技奖励地方立法应当根据实践操作补充细化，坚持权由法定的法治原则，对于需要严格由地方立法予以确定的内容予以明确，通过高效力层级的规范性文件严格责任，维护科技奖励制度的权威性、约束性，更好地保障省科学技术奖公开、公平、公正。一是完善提名、评审等奖励程序机制。科技奖励的提名质量、评审流程直接影响了奖励结果的质量以及奖励的价值导向，要从众多科技项目和科技人才中提名和评审出能代表区域顶尖创新能力的受奖者，需要公平公正的提名规则以及规范、公开的评审机制和专业的评审专家，通过完善的规则，创造良好的科技奖励环境，维护科技奖励制度的规范功能价值。二是完善科技奖励的监督机制。科技奖励活动要保持公平、公正，需要加强监督，完善监督制度和机制。一方面，要进一步细化和落实奖励监督委员会制度，通过规定监督委员会对提名、评审和异议进行全程监督，并直接参与提名或者拟奖项目公示内容的异议处理程序，出具书面的监督报告，加强对提名和评审过程的内部监督。另一方面，要强化社会监督。科技奖励地方立法应当明确提名和评审的办法、提名对象、奖励总数、奖励结果等信息必须向社会公布，从制度上保障社会公众对科技奖励的监督［21］。三是加强科研诚信惩戒机制建设。《国家条例》强调科研诚信，建立对提名专家、学者、组织机构和评审委员、评审专家、候选者的科研诚信失信行为数据库。科技奖励地方立法宜在地方立法权限范围内进一步完善科研诚信惩戒机制，一方面应当通过建立科研诚信档案制度，将相关违法违规行为记入档案，并衔接信用惩戒制度实施信用惩戒；另一方面应当明确对奖励各类主体违法违规行为的相应法律责任，对骗取奖励等违规行为“依法给予处分”，发挥科技奖励地方立法的规范、教育和惩戒功能，通过监督惩戒让科技奖励制度更加公正和权威，为科研人员营造风清气正的学术环境。

7 结论

党的二十大提出实施科教兴国战略、强化现代化建设人才支撑，要求完善科技创新体系，科技奖励作为科技创新体系中重要的政策激励工具，其制度合理性对于激励科技人才、引领科技创新等意义重大。本文以《广东省科学技术奖励办法》修订为研究起点，运用31 个省份科技奖励地方立法的制度文本进行横向比较和实证分析，深入探讨科技奖励制度在国家改革与地方改革、国家立法与地方立法交替推进模式下，科技奖励地方立法存在的问题，提出要正确处理科技奖励制度改革和地方立法的关系，持续推进科技奖励制度改革，进一步完善科技奖励工作机制等建议。一是通过对科技奖励地方立法制度文本的梳理分析，归纳出科技奖励地方立法的普遍问题，并通过对立法过程关注的重点制度设计问题进行深入剖析和对比分析，为科技奖励地方立法决策提供参考。二是通过对科技奖励地方立法存在的问题进行剖析，以实证分析的方法反思科技奖励制度问题根源，为构建公平、公正、公开的科技奖励制度提供理论基础，推动建立法治化的科技奖励制度，使科技奖励能发挥最大效能，实现与科技创新的良性互动。囿于本文的研究对象为制度文本，对科技奖励制度的运行状况未作进一步分析和研究。创新驱动发展战略背景下，科技奖励制度改革领域还有许多具体问题值得探讨，如社会力量设奖的规范管理、科技奖励监督机制、科技奖励信用惩戒机制以及科技奖励效能评估等，未来可以在科技奖励地方立法及其制度运行实践的基础上作进一步深入研究。

注释:

1）甘肃省于2020 年8 月修订出台《甘肃省科学技术奖励办法》。

2）《重庆市科学技术奖励办法》规定企业技术创新奖每年评审1 次，授奖数不超过当年授奖项目总数的10%。

3）山西省于2020 年1 月出台《山西省科学技术奖励办法补充规定》，明确增设科技创新特殊贡献奖，每次奖励人选总数不超过5 个。

4）《湖北省科学技术奖励办法》（2005 年）未明确规定总奖项数量，只规定省科技奖自然科学类、技术发明类、科学技术进步类、科学技术成果推广类每年奖励数量应按照评审标准从严掌握,其中特等、一等、二等奖总数原则上不超过100 项。