关于社会投资项目实行告知承诺制的相关问题研究

文/刘金明 耿伟 徐梦馨

近年来，为加快“放管服”改革进程，打造服务型政府，优化投资建设领域营商环境，破除社会投资工程建设项目（以下简称社会投资项目）审批环节多、审批流程长、落地难等制约因素，各地先行先试，对社会投资项目告知承诺制进行了积极探索，简化社会投资项目审批事项，优化审批流程，对改善投资建设领域营商环境起到了较好的作用，一大批社会投资项目得以实现快速落地。

然而，部分地方政府片面追求社会投资项目快速落地，在前期研究不充分、监管措施不完善的情况下对部分事项实行告知承诺制，出现企业提供虚假承诺材料未能及时发现、建设单位在建设过程中违背承诺而未受到惩戒的情况，影响告知承诺制的实施效果。

本文提出了告知承诺制的概念，系统总结了当前社会投资项目告知承诺制实施过程中存在的问题并提出了建议。

一、告知承诺制的概念

告知承诺制由袁曙宏和杨伟东作为法律概念提出并被广泛认可，其认为对于非涉及国家安全、公民生命健康等领域的事项，行政机关在受理许可申请时，将申请所要达到的要求和标准一次性告知申请人，由申请人作出书面承诺，承诺已达到相关要求和标准，并对承诺的后果负法律责任，行政机关即对申请事项予以许可或者同意，并于规定时间内实施现场监督核验。[1]告知承诺制涉及领域较广，具体到工程建设项目领域，《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）和《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）均提出对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行告知承诺制。此后，各地陆续出台工程建设项目告知承诺制相关政策，结合各地出台的政策来看，本文认为社会投资项目告知承诺制是指为实现社会投资项目快速开工的目标，政府部门一次性告知建设单位所申请事项的办理条件、符合标准、技术要求、提交材料清单、失信惩戒情形，建设单位以书面(包括电子文本)形式承诺其符合办理条件并承担相应违反承诺的后果，政府部门直接作出同意决定的方式，政府部门可在决定做出后三个月内对建设单位履诺情况开展抽查检查，并将违诺情况及时纳入信用监管平台。

二、告知承诺制在实施过程中存在的问题

告知承诺制在社会投资项目领域应用的时间不长，从各地实施的情况来看，主要存在以下几方面的问题：

（一）制度体系不健全。国家和各地尚未出台过告知承诺制的法律法规，在规章方面，上海市在2018年出台过《上海市行政审批告知承诺管理办法》（沪府令4号）。其他各地对社会投资项目告知承诺制的规定多见于地方政府和相关政府部门出台的文件中，较为零散，尚未形成完整的制度体系，缺乏整体统筹，容易出现告知承诺事项范围过大或不足，不同政府部门要求差异较大的情形。

（二）事中事后监管措施不健全。目前，事中事后监管措施以信用监管为基础，主要监管手段为“双随机、一公开”，部分告知承诺事项在实施过程中对于具体的检查事项、检查方式、检查频次、检查处罚适用类型等方面仍缺乏可操作性的措施。如建设单位通过告知承诺制方式办理施工许可，因住建部门未能预先根据建设项目类型制定差异化的监管细则，在施工过程中，执法人员在监管过程中容易出现监管真空或者监管过细的情况，可能未能及时发现建设单位违诺情形，也容易出现监管过细给建设单位增加负担的情况。

（三）协调机制不健全。根据调查，在实践过程中，部分地方缺乏总体统筹，没有政府部门牵头开展社会投资项目领域的告知承诺制改革，不同政府部门对告知承诺制的理解有差别，制定的告知承诺制政策和告知承诺书具体样式差异较大，信息共享效率不高。建设单位需要按照不同政府部门的要求重复填写项目基本信息，增加建设单位负担。如工程规划许可告知承诺和立项核准许可告知承诺分别对应不同的行业主管部门，因协调机制不健全，信息共享效率不高，建设单位在申报建设单位基本情况和建设项目概况时，需要按照不同行业主管部门的要求填报信息，增加了建设单位与行业主管部门之间的沟通成本。

（四）企业违诺情形时有发生。告知承诺制是让企业回归投资的主体地位，政府职能转变，提升服务和监管水平。在实际过程中，告知承诺制虽然实现了建设单位加速开工的目标，但受制于监管手段和方式未能根据实际情况灵活调整，导致建设单位容易出现违诺行为而未能及时受到处罚，影响了告知承诺制的权威性。如工程建设规划许可采用承诺制，在施工过程中，个别规划指标发生变化而未及时告知规划主管部门，违诺事实已经形成，影响后续竣工验收和不动产登记。

三、告知承诺制在实施过程中应把握的重点

（一）循序渐进。社会投资项目属于传统行业领域，大部分审批事项具有较为明确的政策依据，相关政府部门在制定告知承诺制政策时，需要做好与既有审批事项政策依据的有效衔接，降低政策之间的矛盾，在不违背法律法规的前提下循序渐进，适当突破和创新。为稳妥起见，可优先选择风险低且规模小的社会投资项目作为改革试点，形成成熟的经验后，再全面推行。如北京市先行在社会投资低风险小型建设项目（总建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不大于24米，需办理建筑工程施工许可证的新建、改扩建房屋建筑的社会投资低风险项目）试行施工许可告知承诺制，建设单位申报材料符合办理标准的，住建部门即时合并办理工程质量监督注册和安全监督备案手续，并即时作出准予核发施工许可证的决定。

（二）做好调查研究。相关政府部门可通过组织不同主题的座谈会、深入项目现场等方式调查建设单位在办理审批事项方面、各审批事项相互衔接方面、告知承诺制具体操作方面等存在的问题，以及政策需要完善的方面，不同审批事项实行告知承诺制后需要加强事中事后监管的内容等。通过全面调查获得建设单位的反馈意见，并进行深入研究，为完善既有政策或为制定新的政策奠定基础。

（三）做好经验推广。社会投资项目告知承诺制尚处于探索阶段，部分地方已经取得积极成效，形成了可复制和可推广的经验，可在省市范围内积极推广成功经验，带动其他地方共同推进。如山东省淄博市在省内率先推出建设工程施工许可“一证化”“先建后验·承诺即开工”、建设工程档案验收告知承诺制、“租赁即开工”等八项改革成果。北京市大兴机场临空区某物流项目规划许可采用告知承诺制办理，建设单位当天取得建设工程规划许可证，为北京市首例。

（四）做好容缺受理和审批。社会投资项目告知承诺制实行容缺受理和审批是打造服务型政府、降低建设单位负担的具体体现。建设单位在办理事项过程中，如果因时间紧、理解偏差等非主观因素未能按照相关政府部门的告知要求提供符合要求的全部材料，相关政府部门可结合建设单位的信用情况，在非关键材料缺失的情况下，容缺受理事项，建设单位在规定的时间内补齐缺失的材料后，相关政府部门出具意见。如上海市工程建设项目审批管理系统，可根据项目的不同情况，有针对性地推送各类改革举措，推动政务服务事项的合并办理和容缺受理。此外，上海市开展设计方案容缺批复，即改进设计方案意见征询行政协助工作，对交通、交警、绿化市容等管理部门意见，可实施告知承诺、容缺后补，先行批复设计方案，在建设工程规划许可前予以补齐。

四、做好告知承诺制的建议

（一）加快立法。近年来，各地在社会投资项目告知承诺制方面进行了积极探索，也陆续出台了诸多规范性文件[2]。部分取得成功经验的地方可率先出台告知承诺制法规，将告知承诺制的基本程序、需要进行的基本承诺内容、主要依据、监管措施、违反承诺行为的处罚等以法规形式固化，从制度层面提高对告知承诺制中涉及主体的约束力[3]。

（二）实行差异化监管。考虑到社会投资项目的多样性，可结合建设单位的信用情况，项目的类型、使用性质、建设规模、所在区域情况进行差异化监管。以施工许可告知承诺制为例，建设单位可结合项目的规模、技术要求、周边环境情况、超过一定规模的危险性较大分部分项工程情况等综合判定项目综合风险等级，质量安全主管部门结合建设单位信用情况和项目综合风险等级确定施工阶段现场检查的时点、频次和具体内容。

（三）建立日常协调机制。鉴于社会投资项目告知承诺制改革系统性不强，协调机制不健全的现状，可设立社会投资项目告知承诺制改革协调机构，主要领导亲自研究部署并督查落实，机构成员单位包括涉及告知承诺制的所有单位，成员单位抽调业务精干人员参与改革，机构组织召开日常例会对各成员单位制定的告知承诺制相关政策和具体样式进行商议，确保出台的政策之间不存在明显冲突。通过优化政府内部衔接流程，对建设单位和项目情况做到信息共享，避免建设单位就同一事项反复申报。

（四）建立以信用为基础的监管制度，完善“双随机、一公开”监管。将建设单位信用承诺等信息逐步纳入信用信息共享平台，如实记录信用情况，形成可共享、可查询的信用记录，提供公共信用综合评价结果，作为监管的重要依据。将建设单位的信用记录作为“双随机、一公开”的重要参考，扩大“双随机、一公开”的监管实施范围，对于检查频次高，对建设单位影响大且能够合并的检查事项逐步实行跨部门联合检查。对于积极履行承诺的建设单位，后续可为其提供便利措施，对于未能履行承诺的建设单位，可视情节对其进行惩戒并采取限制措施。

（五）及时开展监测评估。社会投资项目一般周期较长，从前期策划至投入运营，需要几年时间。在实施过程中要及时开展告知承诺制年度总结评估。为提高评估的客观性和科学性，可引入第三方评估，扩大投资企业评估参与力度，对于评估过程中发现的问题要及时分析原因，及时整改落实，畅通政府和企业沟通渠道，提升企业满意度。

五、结束语

告知承诺制是为改善投资建设领域营商环境而提出的利企举措，各地进行了积极的探索，有效推动了项目落地。在实施过程中，为规范开展告知承诺制，需要政府部门循序渐进，深入实际调查了解企业的实际诉求，通过典型案例促进告知承诺制的推广实施，采取事中事后监管措施推动企业依法依规开展项目建设。