地区专业化视角下政府债务与产出波动关系研究

廖军贵 黄玉敏 覃 焕

（中国人民银行南宁中心支行，广西 南宁 530028）

一、问题提出与文献回顾

（一）问题提出

经济稳定与经济增长是学术研究和政府决策中广泛关注的两个宏观经济运行指标。研究发现，国内产出的大幅波动导致未来消费需求下降，从而增长率降低（Colacito et al.，2021）；经济周期波动与经济增速下滑两者的福利损失大致相当，甚至前者更大（陈彦斌，2005）。与此同时，维持经济运行稳定历来是我国政府部门的重要努力方向，2022 年政府工作报告更明确提出要“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”，把稳增长放在更加突出位置。根据国家统计局公布的数据，自1993 年一季度至新冠肺炎疫情爆发前，我国季度GDP持续保持在5%以上的同比增长，即使在国际金融危机冲击最严重的2009年一季度，GDP增速也高达6.4%，并且在金融危机爆发后，经济增长表现出较为平滑的特征，经济周期平稳化成为我国宏观经济运行的基本特征（汪川和满向昱，2022）。然而，随着新冠肺炎疫情爆发及在全球范围内的持续肆虐，我国经济发展遭受冲击，2020年一季度GDP增速同比下降6.8%；在疫情防控取得实效、复工复产稳步推进背景下，经济产出快速回温，并在2021 年一季度实现18.3%的同比增长，与2019 年同期相比也上涨10.3%，呈现出明显反转态势。由此可见，经济由高速增长转向高质量发展背景下仍需关注短期内的产出波动特征。

当今全球疫情延宕与区域摩擦交织，需求疲软与供给冲击并存，增长乏力和短期波动成为各国经济共有属性。如何有效避免产出过度波动、在萧条时期稳固经济大局、在疫情影响环境下率先实现经济复苏，成为当前中国经济发展面临的重大考验。关于产出波动诱因的讨论中较具代表性的是真实经济周期说和货币信贷周期说，二者认为技术冲击和信贷供给是造成产出波动的主要原因。此外，国内外学者从多个角度开展研究，试图揭示产出波动的更深层次原因，发现产业结构（干春晖等，2011）、经济结构（冯云廷和计利群，2020）、政府规模（Stojanovikj，2022）、不确定性（Lhuissier &Tripier，2021）和资源配置效率（杜群阳等，2022）等均与产出波动存在密切关联。国内文献较为集中地讨论地方政府行为对产出波动的影响，发现地方财政政策紧盯GDP 差距时，容易导致各地区在投资支出上竞相追逐，加剧产出波动（朱军和许志伟，2018），地区间的财政竞争成为产出波动的重要诱因（宋美喆，2021）。

可见，经济产出波动与地方政府决策密不可分。地方政府作为市场主体之一，其经济活动也可以大致归纳为收入和支出两部分，随着财政分权改革纵深推进，债务融资成为地方政府补充资金缺口的重要途径，因此研究地方政府债务问题不失为揭示产出波动的良好切入口。同时，各地区因历史发展或政府决策所致的专业化生产行为是否对产出波动存在异质性影响仍有待考证。基于以上思路，本文从近年来我国地方政府债务发展演变的基本特征出发，分析其对产出波动的影响，同时考察地区专业化行为能否异化政府债务投向及效果，从而作用于产出波动。最后结合当前国内外经济金融形势及宏观政策，探讨如何优化资源配置，充分发挥政府债务对地方产业乃至经济社会发展的引导支撑作用。

（二）文献回顾

关于政府债务如何影响经济发展，古典经济学理论坚持市场自由原则，反对政府举债，认为负债行为虽然短期内能刺激生产，但“涸泽而渔”的做法不利于经济长期繁荣稳定。凯恩斯主义则认为在萧条时期应通过扩张性财政政策刺激需求，提振经济。随着美国大萧条时期凯恩斯主义思想的崛起，赤字财政被广泛接受，时至今日，债务融资依然是世界大部分国家政府资金的重要补充。现有研究从不同国家、不同层面、不同角度开展了大量研究，讨论政府债务对经济发展的影响，主要得出以下三方面结论。一是政府债务具有一定的积极作用。政府债务作为私人资本的补充，为一些公益性或投资回报小的公共投资项目提供融资，提高经济中的流动性，有利于完善基础设施建设，提升公共服务质量，从而吸引企业投资，增加工业产出，促进经济增长（侯伟凤和田新民，2021）。二是政府过度负债对企业发展存在不利影响。政府过度负债会降低企业信贷资源可得性，间接提高企业资本成本，从而降低企业融资需求，抑制创新活动（Demirci et al.，2019），并且融资约束程度高、研发密集型企业受影响更大（Croce et al.，2019；Fan et al.，2022）；政府债务融资通过加大对基础设施等的投资力度，挤出私人部门投资（熊虎和沈坤荣，2019）。三是政府负债对经济社会发展具有非线性或非对称性影响。政府债务对经济发展的促进作用存在某一阈值，当低于该平衡点时，债务扩张的积极作用大于消极作用，因而能促进经济发展；但当政府过度负债时，由于社会资本存量已超过经济发展所需水平，政府债务扩张推动的固定资产投资反而抑制经济发展（毛捷和黄春元，2018）。部分学者还发现，政府债务对经济发展的作用存在异质性（苏民，2021）。

本文讨论的地区专业化（或称之为地区产业专业化）指某地区专业从事一个或少数几个特定产业生产，从而在要素流动和经济产值方面表现出规模优势。地区专业化生产的理论基础可以追溯至大卫·李嘉图的比较优势理论和赫克歇尔的要素禀赋理论，即世界各国应当根据自身要素禀赋分工生产，通过国际间合作出口具有“比较优势”的产品，这样贸易双方都能提高福利水平，由此出现产品内国际分工。保罗·克鲁格曼等经济学家将贸易理论与区位理论充分结合，发展了新经济地理学，从而方便在国内贸易视角下讨论地区间的专业化生产问题。关于地区专业化的研究集中在地区专业化的成因及地区专业化对经济发展的作用两个方面。在地区专业化成因方面，Krugman（1991）认为，运输成本、规模经济和制造业份额的某一指标超过临界阈值时，人口便开始集中，地区出现分化，这进一步促进了制造业集中，长此以往，各地区将分别在专业领域生产；王菲和李善同（2019）发现，某地区交通可达性越差，制造业专业化程度也就越高，其经济活动在特定部门实现专业化的需求也远高于其他区域；马光荣等（2010）从地方保护主义角度出发探讨地区专业化问题，指出财政分权会激励地方政府采取保护政策，从而抑制专业化生产。在地区专业化对经济发展作用方面，蒋媛媛（2011）认为，中国地区间的过度竞争以及东部与中西部地区间垂直分工格局的持续固化一定程度阻碍了地区专业化发展，难以发挥专业化部门对经济增长的积极效应；刘修岩和吴燕（2013）通过研究发现，出口商品多样化对中国区域经济增长有明显的推动作用，但中国西部地区的专业化出口模式严重依赖资源禀赋，不仅不利于经济增长，反而容易陷入“比较优势陷阱”；李振发等（2018）则发现出口产品地区专业化程度高的地区经济发展较好，地区专业化应充分尊重市场规律，地方政府对出口产品的干预不利于地区专业化水平的提升。

二、研究背景：我国地方政府债务的发展与演变

我国地方政府债务①根据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，地方政府性债务分为政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三类，举债主体包括政府部门和机构、政府融资平台公司、经费补助单位、公用事业单位等，既包括显性政府债务，也包括隐性政府债务，涵盖范围较广。参考大多数关于我国地方政府债务的研究，同时与下文实证研究数据大体保持一致，此处讨论的地方政府债务仅包含融资平台债务（主要是城投债）和地方政府债券。的发展经历了三个关键时期：1987—2009 年，严禁地方政府举债，此时地方政府债务主要是融资平台债务；2009—2014 年，对地方政府债券融资的限制逐渐放开，地方政府债券经历了“代发代还”“自发代还”和“自发自还”三个时期，此时融资平台债务与政府债券并存，但融资平台债务仍占主导地位；2015年至今，全面推行地方政府债券“自发自还”模式，明确融资平台债务不得由政府偿还，隐性债务逐渐显性化，地方政府债券融资规模逐渐超越融资平台债务，成为地方政府主要的、直接的债务融资渠道，地方政府债务逐渐向管理规范、职责明晰方向发展。

1987 年上海久事等公司的成立标志着政府下属融资平台公司的兴起，地方政府通过融资平台公司的贷款、债券等为地方投资募集资金（毛捷和徐军伟，2019；周世愚，2021）。第八届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国预算法》（于1995年1月起正式施行），明确了除特别规定外地方政府不得发行政府债券，在地方政府财政收支缺口逐步扩张的背景下，通过融资平台间接举债成为地方政府缓解财政收支矛盾的重要途径，但此时融资平台债务（主要是城投债）发行数量仍较少。在2008 年国际金融危机爆发后，随着国家推行经济刺激方案及地方政府出台配套措施，政府支出大幅增加，城投债发行规模激增，推动基础设施建设蓬勃发展。

2009 年2 月，《2009 年地方政府债券预算管理办法》实施，首次明确赋予地方政府发行债券的合法权利，省、自治区、直辖市和计划单列市政府可发行债券并转贷给市、县级政府使用，但需经国务院批准同意，由财政部代理发行并代办还本付息，即“代发代还”。2011年10月，财政部印发并实施《2011年地方政府自行发债试点办法》，决定在上海、浙江、广东、深圳等4个地区开展地方政府自行发债试点，但仍由财政部代办还本付息，即“自发代还”。随后，《2014 年地方政府债券自发自还试点办法》施行，选取上海等10个地区先行先试，探索由地方政府自行组织发债并自行还本付息的融资机制，即“自发自还”。这段时期，为缓解地方政府财政收支矛盾，同时规范债务管理、有效管控风险，中央对地方政府债务融资模式进行探索试点，逐步放开债券发行限制，赋予地方政府更多自主权，但债券发行仍主要由中央把控，发行规模、期限、结构等均有明确规定。

第十二届全国人大常委会十次会议于2014 年8月审议通过了新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》，自2015年1月施行），规定在国务院确定的限额内，省、自治区、直辖市可以通过发行地方政府债券方式筹措资金，但只能用于公益性资本支出，全面开启地方政府债券“自发自还”的融资模式。为进一步强化地方政府性债务管理，国务院于2014年9月印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不能由政府偿还，剥离了融资平台公司政府融资职能，成为地方政府债券融资的直接依据和根本遵循。在此背景下，自然资源部还出台措施严格控制城乡建设用地规模，地方政府土地出让收入明显减少，资金缺口加大，因此地方政府债券融资一经全面推开，便反超城投债，成为地方政府主要、直接的债务融资方式。值得注意的是，虽然相关政策明确剥离平台公司政府融资职能，但未能立竿见影，两者间的界限不够清晰，融资平台公司需要经历缓慢的转型过程（徐军伟等，2020）。随着新冠肺炎疫情的爆发和持续影响，经济增长疲软导致地方财政收入减少，但与此同时，政府债务规模进一步增加，偿债压力加大，双重冲击背景下地方政府债务风险值得关注。

不同时期地方政府债务的主要构成及作用发挥有明显区别，国家对地方政府债务的管理决策也存在差异，这与市场发展程度相吻合，并适应不同背景下经济社会发展需要，那么，研究不同时期政府债务对产出波动的动态影响就具有重要意义。

三、实证研究：基于TVP-VAR 模型的检验和分析

新《预算法》实施以后，在债务上限范围内，地方政府的举债行为具有较大自主性，地区经济产出指标也存在诸多不确定性影响因素，变量之间的结构性参数必然随时间变化。因此，注重“均值”效应的微观实证模型和传统的参数保持不变的VAR模型不能全面刻画地方政府债务对产出波动的影响。为得到更稳健的实证分析结论，本文通过带有参数时变和随机波动特征的TVP-VAR 模型开展研究，考察不同时点地方政府债务对产出波动的动态影响。

（一）模型、变量和参数设置

1.TVP-VAR 模型构建。TVP-VAR 模型是在传统结构向量自回归模型（SVAR）基础上的改进，借鉴Nakajima et al.（2011）和陈创练等（2016）的建模思路，首先考虑以下简单的SVAR表达式：

式（1）中，yt是由k个时间序列变量组成的k×1维列向量；A为主对角线等于1的下三角系数矩阵；L0是k×1维截距项系数矩阵；L1,…,Lp为k×k维系数矩阵；ξt为k×1维结构性冲击；t、p分别为时间期数和变量滞后阶数。将式（1）改写为：

式（2）中，Bi=A-1Li,(i=0,1,…,p)；Σ为主对角矩阵，Σ=diag(σ1,…,σk)，其中σi为结构性冲击的标准差，扰动项εt服从均值为零向量、协方差矩阵为单位矩阵的多元高斯分布。令Xt=IK⊗(y't-1,…,y't-p)，其中⊗为克罗内克积，并将B0,…,Bp组成((k2p+k)×1)维向量β，则式（2）转换成：

式（3）中，β、A和Σ均为非时变参数，因此传统的SVAR 模型在研究宏观经济变量间的关系时存在明显局限性。根据Primiceri（2005）的研究，将时变特征引入传统的SVAR模型，则式（3）进一步改写为：

即赋予矩阵β、A和Σ时变特征；记at为下三角矩阵At中的非0 且非1 向量，σt为对角矩阵Σt中的对角元素，且有hjt=,(j=1,…,k;t=p+1,…,T)，并且模型（4）相应参数服从式（5）所示的随机游走过程：

同时，假定Σβ、Σa和Σh均为对角矩阵，且对于t=p+1,…,T有：

本文在模型（4）的框架下开展实证研究，并构建由地方政府债务（Debt）、货币供应（M2）、信贷供给（Fin）和经济产出（GDP）等4 个变量组成的VAR 系统，即yt=[Debt,M2,Fin,GDP]T。上述实证模型实际上是带随机波动率的时变参数结构向量自回归（TVP-SV-SVAR）模型，为精简描述，统一称为时变参数向量自回归（TVP-VAR）模型。本文拟运用马尔科夫链蒙特卡洛（Markov Chain Monte Carlo，MCMC）算法估计模型参数，设定式（5）中协方差矩阵Σβ、Σa和Σh第i条对角线元素满足先验分布：

2.变量和数据说明。本文主要研究地方政府债务与产出波动的动态关系，同时，考虑到货币政策环境和信贷发展水平也会影响市场主体的投融资决策，从而反映在产出变量上，因此将上述两个指标也纳入实证模型加以控制。地方政府债务（Debt）：基于数据的可获得性并尽可能使用宽口径统计指标，本文地方政府债务数据包括城投债和地方政府债券，即Debt=城投债发行额+地方政府债券发行额。货币供应（M2）用广义货币期末余额衡量；信贷供给（Fin）指标使用金融机构本外币各项贷款余额衡量；经济产出（GDP）即国内生产总值。

样本期间为2011 年一季度至2021 年四季度，地方政府债务数据来自Wind数据库，除特别说明外，其余数据均来自中经网统计数据库，其中广义货币期末余额和金融机构本外币各项贷款余额原始数据为月度值，将当季各月数据加总后转为季度值②全国范围内的地方政府债券发行（“自发自还”）自2015年开始，因此2015年以前地方政府债务成分仅包含城投债，本文样本时间的选择基于两方面考虑：一是若样本数据从2015年开始，则研究时间过短，且本文重点关注地方政府债务对产出波动的时变影响，将样本数据往前推移能更全面地反映变量间关系的动态变化过程；二是个别研究变量从2011年开始才有口径统一且较为完整的数据。。由于是季度数据，变量均通过Census X-12方法进行季度调整，且为保持数据样式设定一致，所有变量均为取对数后采用HP滤波法（平滑参数λ设为1600）提取的周期性波动成分。具体地，令Yt为经济变量的实际值、和分别表示趋势成分（潜在值）和周期性波动成分（缺口），则有，通过HP 滤波法分别计算地方政府债务缺口、货币供应缺口、信贷供给缺口和经济产出缺口（以下分别简称为债务缺口、货币缺口、信贷缺口和产出缺口）作为研究变量，缺口为负，说明变量的实际值低于潜在值，反之亦然。

3.MCMC 抽样估计。由于研究样本均为时间序列数据，本文在对TVP-VAR模型参数进行估计前，通过ADF 检验和PP 检验进行平稳性测试，结果均拒绝“存在单位根”的原假设，表明数据符合平稳性要求。根据AIC 和BIC 准则确定模型滞后阶数为1，并通过MCMC方法抽样10000次获取研究样本（前1000次作为预烧样本舍弃），参数估计结果见表1。从结果来看，Geweke 检验CD 统计量最小值为0.083，最大值为0.823，表明在5%的显著性水平下，待估参数均收敛于后验分布；无效因子最大值为50.67，说明通过抽样至少能获取197 个不相关样本，能满足模型推断需要。另外，在舍弃掉前1000次预烧样本后，样本自相关系数稳定趋于0，样本取值稳定集中，说明MCMC抽样能获得稳定性高、自相关程度低的样本。以上信息充分表明，模型参数设定合理，估计方法有效。

表1 TVP-VAR模型参数估计结果

（二）脉冲响应分析

TVP-VAR模型脉冲响应结果如图1和图2所示。图1 为提前2 期、4 期和8 期（即半年、一年和两年，定义为短期、中期和长期）的时变脉冲响应结果，表示在每一时点上，变量对不同提前期冲击的响应，即冲击变量对响应变量的短期、中期和长期影响。图2为时点脉冲响应结果，展示的是在选定的时点上，冲击变量对响应变量当期及往后一段时期的持续影响。为充分考察不同背景下地方政府债务对产出波动的影响，本文选择三个较具代表性的时点进行观测，即2015 年一季度、2016 年四季度和2020 年二季度，分别对应新《预算法》正式实施、财政事权和支出责任划分改革和新冠肺炎疫情冲击③新《预算法》于2015年1月1日起正式实施，正式开启地方政府“自发自还”的举债模式；2016年8月16日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央与地方的财政事权和支出责任逐渐明晰，地方政府在事权范围内拥有更多自主权，同时承担相应支出责任，政策出台后各级地方政府也陆续推出系列举措，因此将观测时点定为政策出台的下一个季度比较合理；新冠肺炎疫情对我国经济冲击较严重时期为2020年一季度，考虑到政府应对经济冲击的决策需要一定过程，将观测时点设为2020年二季度。。

1.图1 的时变脉冲响应结果反映出以下主要事实：第一，所有变量对不同提前期冲击的响应趋势基本一致，仅响应幅度存在差别，表现为所有变量均对短期冲击响应最为剧烈（脉冲响应曲线远离纵坐标轴原点），对长期冲击的反应最不敏感（脉冲响应曲线基本在0值附近），因此下文分析重点关注中短期冲击。第二，在研究期间，除债务冲击外，所有变量对其余冲击的响应均较为稳定，而债务缺口的一单位正向冲击对货币缺口、信贷缺口和产出缺口的影响均在不同时期表现出差异性，说明地方政府债务冲击的影响有明显的时变特征，使用时变参数模型开展研究较为合适。第三，债务缺口的一单位正向冲击对产出缺口的影响（εDebt→GDP）在2015年一季度至2018年一季度和2020年一季度至四季度这两段持续时期内明显为负、在其余时段明显为正或围绕0 值上下小幅波动；观察产出缺口（GDP）在样本期间的走势，发现其在2015 年一季度至2017 年二季度、2020 年一季度至四季度这两个时段内持续为负值，其余时段基本为正值；债务冲击对产出缺口的负效应时期与经济低迷时期（产出缺口为负）大致吻合，说明在低迷时期，地方政府债务扩张进一步加大了产出的负向缺口，而在经济繁荣时期（产出缺口为正）债务冲击对产出缺口的影响没有明显方向性。第四，从2017年左右开始，中短期货币供应冲击对信贷供给（εM2→Fin）的正向作用缓慢减小，在2020年以后有所回升，说明市场流动性释放对引导金融机构增加信贷供给的作用持续减弱，但在新冠肺炎疫情防控期间，我国央行推出的各类定向性、结构性货币政策工具能起到较好的引导作用。第五，从中短期来看，信贷供给冲击对产出缺口的影响（εFin→GDP）持续为正，表明加大信贷供给能显著促进经济发展，应进一步激发市场需求，继续引导金融机构加大对实体经济的支持力度。第六，地方政府债务具有明显的顺周期特征且紧盯中短期经济变动，从图1 右上方子图可以看出，债务对中短期产出缺口冲击的响应（εGDP→Debt）持续为正。

图1 地方政府债务与产出波动-时变脉冲响应

2.根据图2 的时点脉冲响应结果有以下主要发现：第一，从选定的三个特殊时点来看，除债务冲击外，所有变量对其余冲击的响应在方向、幅度上均表现出大体一致性；各变量在选定时点的脉冲响应与图2相对应时点上脉冲结果保持对应。第二，在2020年第二季度，地方政府债务冲击对产出缺口的影响（εDebt→GDP）在当期及往后1期（1个季度）明显为负值，随后逐渐转为微弱的正效应并最终稳定趋于零，表明在新冠肺炎疫情爆发、经济社会发展遭受重创的背景下，地方政府债务资源更多地用于疫情防控等民生领域，而非关注短期内的经济增长。第三，货币供应冲击对信贷供给的影响（εM2→Fin）较为迅速，其作用在当期即达到最大值，随后逐渐下降并在第4期以后收敛于零。第四，信贷供给作用于经济产出（εFin→GDP）存在滞后性但作用持续时间较长，在当期的影响基本为零，于冲击后第1 期转为正值，并于第2期达到峰值，在冲击后第8期才逐渐收敛于零。

图2 地方政府债务与产出波动-时点脉冲响应

3.TVP-VAR 模型脉冲响应的主要结论及原因分析：第一，地方政府债务具有明显的顺周期特征，倾向于在经济扩张时期加大债务供给而在经济低迷时期收缩债务，这与毛锐等（2018）的研究结论保持一致。在经济扩张时期，预期市场前景良好，财政收入来源稳定充足，地方政府更有动力通过债务扩大支出，以实现经济发展和社会建设目标；在经济低迷时期，预算约束及对未来经济前景的担忧等导致地方政府债务融资趋于保守，避免陷入债务违约困境。第二，在经济扩张时期，地方政府举债的顺周期行为仅在2014 年二季度前后明显加大了经济产出的正向缺口，而在其余经济扩张阶段对产出缺口的影响没有明显方向性且作用幅度较小。2015 年以前，地方政府债务仍主要由融资平台公司的隐性债务主导，虽然平台公司具有明显的政府“代理人”属性，但“逐利”行为是企业共性，平台公司债务投向更加关注经济产出效果，因而容易推动经济过热。在新《预算法》实施后，地方政府债券占主导地位，并有明文规定债券融资仅能用于公益性资本支出，过去地方政府债务资金频繁用于基础设施建设以拉动经济增长的模式在一定程度上实现缓慢转型或效果持续减弱，债务投资更加关注教育、环保、医疗卫生服务等民生领域薄弱环节，以服务经济社会高质量发展需要，因此地方政府债务在经济扩张时期的顺周期行为并没有明显导致经济过热。第三，在经济低迷时期，地方政府债务冲击明显加剧了经济下行压力，成为产出波动的重要诱因。一方面，地方政府债务在低迷时期呈现收缩特征；另一方面，经济低迷时期市场流动性供给不足，政府债务挤占了一部分信贷资源，政府投资支出挤出私人投资，因而加大产出缺口。第四，增加市场流动性能明显促进金融机构信贷投放，信贷供给对经济产出的正向刺激仍较为明显且持续时间较长，说明货币政策仍有充足空间，保持流动性合理充裕、结合不同时期市场主体需求有效引导金融机构加大信贷投放的宏观政策成效显著。

（三）分样本检验

考虑将研究样本划分为低专业化水平地区和高专业化水平地区，考察不同专业化程度下债务冲击对产出波动的影响。样本划分后，TVP-VAR模型中M2继续使用全国层面指标，其余三个指标均为不同分组地区的加总。

地区专业化可以分为绝对专业化和相对专业化，绝对专业化指从该地区自身来看，某一个或少数几个特定产业部门在经济活动中占比较大；相对专业化则是该地区相对于其他地区或全国平均水平而言的专业化程度。目前被广泛用于衡量地区专业化水平的指标主要是克鲁格曼专业化指数和区位熵（Location Quotient，LQ），两者均用于衡量相对专业化程度，且区位熵仅用于衡量某地区单个产业的专业化水平。本文认为地方政府决策时更多关注自身的专业化程度，将有限资源优先用于保障本地区重点产业的基础供给，而非在全国层面进行对比，另外，本文需要测算的专业化指数是对地区层面的考量，而非针对单个产业。因此，借鉴常用于衡量市场集中度的Herfindahl指数（以下简称H 指数）测算我国各地区的专业化水平：

其中i和k分别代表地区和产业部门，νik为i地区k产业增加值，νi为i地区所有产业增加值，H 指数的取值范围为（0，1］，值越大，表明该地区越集中于少数产业部门的生产，即该地区的专业化程度越高，当H指数等于1 时，该地区仅从事一个产业部门的生产。本文中i主要包括八个产业部门，为宽口径的行业划分，具体为：农、林、牧、渔业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业，工业，建筑业，房地产业，批发和零售业，金融业④按照国家统计局口径，分行业增加值还包括“其他行业”，但根据国民经济行业分类（GB/T 4754-2017），“其他行业”包括租赁和商务服务业等多个分行业，与前面八大行业不可直接比较，且个别地区（如北京）该项占比较大，因此在计算专业化指数时将其去掉，但计算所有产业增加值总数时仍包括该项，以便真实反映各产业的占比情况。。测算出H指数后，将样本期间中位数大于等于全国平均中位数的地区定为高专业化水平地区，其余为低专业化水平地区。

从各地区的H指数来看，样本期间专业化程度最高的是福建省，其增加值主要集中在工业、批发和零售业；2021年专业化程度最高的是山西省，归因于其当年的工业增加值占比全国最高；样本期间及2021年专业化程度最低的均是北京市，其2021 年增加值占比最大的是金融业，其次为工业。从各分组地区的经济发展程度来看，2021年人均GDP全国排名前10、前20的地区中，分别有6个、13个属于高专业化水平地区，且排序较为靠前，说明高专业化水平地区的经济发展程度相对略高，专业优势发挥明显。

低专业化水平地区产出缺口对债务缺口冲击的响应（εDebt→GDP）以及债务缺口对产出缺口冲击的响应（εGDP→Debt）结果见图3。本文主要关注时变脉冲响应结果，如图3左半部分所示：在研究期间，债务冲击对产出缺口的影响正负参半，负效应时期基本覆盖上文提及的经济低迷阶段，表明我国经济低迷时期地方政府债务对产出缺口的负向影响主要由低专业化水平地区驱动；低专业化水平地区政府债务也明显呈现出顺周期特征，且债务缺口对一单位产出缺口正向冲击的响应程度比在全样本中的结果更大。

图3 地方政府债务与产出波动：低专业化水平地区

高专业化水平地区产出缺口对债务缺口冲击的时变响应（εDebt→GDP）以及债务缺口对产出缺口冲击的时变响应（εGDP→Debt）结果见图4 左半部分。从2013 年开始，债务冲击对产出缺口的影响基本为正，仅在少部分时期有微弱的负效应（如在2015年三季度至2016年二季度、2017年一季度）；另外，在2020年一季度，影响效应虽为正，但处于2019 年以后的“波谷”位置，随后快速回升。可见，在经济低迷阶段，高专业化水平地区债务冲击没有明显加大产出的负向敞口，甚至在部分时期发挥正向作用，起到抑制产出波动的效果；在经济扩张阶段，高专业化水平地区债务冲击则明显加大产出的正向敞口。在样本期间初始阶段，高专业化水平地区政府债务呈现反周期特征，产出缺口冲击对债务缺口的负向影响在2014 年达到最大值，随后效应逐渐减弱，并在2018年二季度以后实现反转，地方政府债务开始呈现顺周期特征。

图4 地方政府债务与产出波动：高专业化水平地区

分样本脉冲响应主要结果及原因分析：

1.地方政府债务的顺周期特征主要由低专业化水平地区主导，除北京、上海、重庆外，大部分低专业化水平地区经济发展相对滞后，且其中包括财政缺口占GDP比重较大的西藏以及地方政府债务占GDP比重较大的贵州、青海等，低专业化水平地区经济发展对政府债务的依赖程度较高，因此债务融资行为更加关注经济波动。值得注意的是，高专业化水平地区政府债务也逐渐呈现顺周期特征。

2.低专业化水平地区政府债务冲击在经济低迷时期容易加大产出负向缺口，而未在经济扩张时期明显加大产出正向缺口；高专业化水平地区政府债务冲击在经济低迷时期未加大产出负向缺口，而在经济扩张时期明显加大产出正向缺口。在地区专业化背景下，政府债务冲击对产出波动的影响存在地区异质性的原因可能归结为债务直接或间接投向的差异。其中，直接投向指政府债务资金用途具有偏向性，倾向于满足特定部门受益更多的支出项目，如某地区专业化部门为旅游业，则政府部门可能更倾向于为市容市貌提升和景区建设等工程开展债务融资等；间接投向主要是由于政府通过债务融资满足了对公益性资本支出的需要后，能有更多的财政资金用于支持特定领域的发展。二者影响作用具体分析如下：一方面，低专业化水平地区未形成优势部门，要素趋于分散，经济发展对政府债务依赖程度较高且政府债务顺周期特征明显。在经济低迷阶段，债务收缩且财政资金投向不够明确，未能有效抵抗外生技术冲击等对经济增长的影响甚至加剧产出下滑；在经济扩张阶段，由于缺乏对集中领域的政策扶持，政府债务资金更多地运用于普适性领域，因而没有明显推动经济过热。另一方面，高专业化水平地区存在一个或少数几个优势部门并专业从事相关领域生产，要素趋于集中。在经济低迷阶段，为抑制外生冲击造成本地经济剧烈波动（因经济发展较为集中，经济波动幅度更大），债务资金偏向于稳定专业化领域生产，从而能抑制产出波动，发挥“集中力量干大事”的效果。在经济扩张阶段，为充分发挥地区优势，实现经济快速增长，政府债务资金同样偏向于专业化领域建设，从而进一步推动经济繁荣。

（四）扩展性研究：各类经济指标对政府债务冲击的时变响应

上文着重分析地方政府债务对产出波动的影响，为进一步佐证研究结论，同时扩宽地方政府债务对其他经济指标的作用分析，本文开展进一步研究。具体地，在上文TVP-VAR模型设定的基础上，分别用固定资产投资（不含农户）（Invest）、社会消费品零售总额（Consum）、出口总额（Export）、居民消费价格指数（CPI）、房地产价格指数（CHPI）和失业率（Unemp）替换GDP 指标开展研究，变量处理过程与上文保持一致，最终形式均为经HP 滤波法提取的周期性波动成分（缺口）。六个变量均为全国层面的指标，其中，房地产价格指数用国家统计局公布的70个大中城市新建商品住宅价格指数衡量，上述比率型、数值型月度数据分别通过取均值和加总的方法转为季度值。

根据图5的时变脉冲响应结果可以发现：

图5 扩展性研究：时变脉冲响应

1.从拉动经济增长的三大主力方面来看，地方政府债务冲击在大多数时期显著推动了固定资产投资增长（εDebt→Invest），说明固定资产投资是政府债务投向的重要载体；地方政府债务冲击对消费、出口的影响呈现出明显的对称性（εDebt→Consum、εDebt→Export），表现为对消费冲击的正效应时期基本对应对出口冲击的负效应时期，从2017年二季度开始，地方政府债务扩张有效拉动了消费支出，且从2020 年开始持续两年均发挥正效应，政府债务提振消费、服务“双循环”新发展格局的作用发挥明显。

2.大多数时期，债务冲击对CPI的影响效应为负（εDebt→CPI），且从2018 年一季度开始逐渐强化，在2019年底达到峰值后开始减弱，但仍持续为负。2018年以后债务冲击对消费的影响和对CPI 的影响高度对称，表现为地方政府债务扩张推动了消费增长却抑制物价上涨，没有出现“需求拉动”型通货膨胀，说明债务冲击并非直接作用于消费，而是通过降低通货膨胀水平刺激需求，间接拉动消费。地方政府债务资金主要投向市政建设、交通运输、农林水利等基础设施领域，属于生产性、资本性支出，而非直接作用于最终产品的消费性支出，因而能从供给端入手，提升公共服务质量、优化企业经营环境、提高经营效率、降低经营成本，进而抑制物价上涨。

3.债务冲击对房地产市场的影响（εDebt→CHPI）也存在明显的时变特征，除2013—2014年外的大部分时期，地方政府债务扩张推升了房地产价格。因此，在土地集约化利用、土地出让数量减少的背景下，地方政府增加“土地财政”收入的有效途径便是实现土地及其附着物“增值”，因而地方政府更有动力通过债务融资推动城市建设，进而推升房地产市场价格。

4.主流观点认为，政府债务扩张通过加大投资性支出创造就业岗位，从而稳定就业。本文研究结果则显示，地方政府债务正向冲击显著提高了失业率水平（εDebt→Unemp），且在2018年以后作用更为强烈。这与余明桂和王空（2022）的研究结论相一致，即地方政府债务扩张加剧企业融资约束和金融化程度，进而明显抑制民营企业、融资需求大的企业的劳动雇佣，即政府债务扩张对私人部门劳动力的“挤出”效应大于直接创造就业岗位的“挤入”效应。此外，失业率和CPI 对债务冲击的响应此消彼长，即地方政府债务扩张在提高失业率的同时降低通货膨胀水平，菲利普斯曲线特征明显，且这种效应在2018年以后尤为突出。

四、结论与政策含义

目前，疫情冲击仍对全球经济发展产生持续深远的影响，供给冲击、需求收缩和预期转弱成为当前及未来一段时期我国经济上行的重要压力。如何熨平产出波动、稳固经济大局、率先实现经济复苏，成为当前中国经济发展面临的重大考验。与此同时，我国地方政府债务过度膨胀引发关注，一方面是作为各地区稳增长举措的重要资金来源，同时又是防风险的重点关注对象，服务稳增长的同时兼顾防风险是地方政府债务转型的努力方向。基于上述研究思路，本文从我国地方政府债务发展演变的基本特征出发，分析其对产出波动的动态影响，同时考察地区专业化行为能否异化政府债务投向及效果，进而作用于产出波动。主要研究结论如下：从全国层面来看，地方政府债务具有明显的顺周期特征，倾向于在经济扩张时期加大债务供给而在经济低迷时期收缩债务；在经济低迷时期，债务冲击对私人投资的挤出效应更加明显，从而加剧经济下行压力，成为产出波动的重要诱因。从地区异质性角度出发，低专业化水平地区要素相对分散，经济发展对政府债务依赖程度较高，债务顺周期特征明显，政府债务冲击更容易在经济低迷时期加大产出负向缺口；高专业化水平地区要素趋于集中，规模优势突出，债务顺周期特征逐渐显现，在经济扩张阶段应警惕债务冲击导致经济过热。

基于上述研究结论，本文认为在国内外经济形势复杂、不稳定不确定性因素增多的背景下，应注重回避短期经济波动，合理处置我国地方政府隐性债务显性化转型过程中暴露的风险问题，充分发挥政府债务在巩固经济建设基础、提升公共服务质量方面的补充作用。本文的政策含义具体如下：

第一，妥善防范处置隐性债务风险。尽管部分研究认为使用政府债务会影响经济增长，但政府债务作为财政资金的重要补充，不能仅考虑对经济增长的影响而忽视其对社会发展和民生工程的作用，因此关于地方政府债务问题的讨论不是“要不要”的问题，而是用得“好不好”的问题。地方政府债务规范管理面临的难点是厘清平台公司与政府部门的权责边界，有效防范隐性债务风险。城市发展建设项目大都存在周期长、盈利能力低的特点，而像环保、绿化等项目直接经济收益甚微甚至无收益，要切断政府对平台公司的资产延伸及债务隐性“兜底”，必须解决平台公司参与城市建设运营收入来源的问题，若平台公司没有稳定收入来源，只会陷入以债养债甚至违规举债的困境。对于纯公益性或收益低的项目，可由地方政府一般债券补充资金缺口，或通过财政补贴等方式鼓励私人资本进入；对于存在一定收益的项目，通过地方政府专项债券补充资金缺口，或以市场化方式委托平台公司承建、运营，平台公司自行解决债务融资问题，地方政府不做任何担保或承诺，同时需要警惕通过PPP 项目、政府投资引导基金等途径变相增加隐性债务。但与此同时又面临另一个问题，即大量一般政府债券本金及利息的偿还加剧地方财政压力，需要充分发挥地方债在完善基础服务、培育市场主体、壮大优势特色产业方面的作用，助力地方财政扩宽收入来源。

第二，地方政府债务应与其他经济金融政策配套使用。研究结果表明，当前我国的货币政策仍能持续引导金融机构增加信贷供给，从而促进经济增长，货币政策留有充足空间。因此在经济低迷时期，既要避免顺周期地方政府债务的收缩行为加剧经济下行压力，又不能单纯通过加大政府投资刺激经济，更应注重发挥货币政策的引导作用，尤其通过结构性货币政策工具增加流动性供给，提振市场信心。此外，减税降费等财税政策也应适时发力；不同地区的政府债务管理需因地制宜、对症下药（何芳和谭敏，2020）。

第三，关注并有效降低政府债务扩张对私人部门的挤出效应。政府投资对私人部门投资存在挤出效应，且在经济低迷时期更加明显，对私人部门投资的挤出又进一步冲击就业，不利于社会长期繁荣稳定。政府部门对私人部门的挤出效应更多通过信贷资源的挤占来实现，因此在逐步完善金融市场建设的背景下应进一步推动地方政府债券市场化，将更多优质的债券推向市场，培育合格机构投资者或向个人公开发行，盘活居民储蓄。另外，在经济低迷时期，如上文所述应配套使用其他经济金融政策盘活经济；在经济扩张阶段，避免顺周期地方政府债务盲目扩张，从而减少对未来增长潜力的过度消耗和对私人部门盈利空间的过度挤占。