增强高等教育第三方评估组织合法性的审思*

郝龙飞，韩映雄

（华东师范大学高等教育研究所，上海 200062）

中共中央、国务院2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》专门指出，要 “构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系……发挥专业机构和社会组织作用” 。然而，我国专门从事教育评估的第三方社会组织的发展状况仍不容乐观。中国社会组织官方统计数据显示，截至2019年我国共有86.63万个社会组织。其中，挂名含 “教育” 二字的有35 719个，而挂名有 “教育评估” 或 “教育评价” 字眼且正常运行的仅有76个。暂且不论这些教育评估组织的专业程度和业务能力如何，仅从数量上看，从事教育评估的社会组织数量严重不足，难以承担教育公共治理的重任。此外，我国第三方教育评估组织整体处于初始发展阶段，存在先天的独立性和中介性不足、公信力和服务能力缺乏等问题。由此，出于外在数量和内在质量的原因，第三方教育评估评估组织陷入合法性困境，发展艰难。而解决这一困境首先需要明晰高等教育第三方评估组织的法源基础是什么，困境是如何形成的等基本问题。本研究即在此基础上进行探究，以期为我国高等教育第三方评估组织的发展提供参考。

一、高等教育第三方评估组织的价值与功能

破解一个组织的困境要从其存在的合法性开始。合法性意味着组织通过承担其所应担负起的责任和义务来赢得组织成员或外部组织的赞同与认可，并以此获取生存发展所需的资源和权利。［1］组织存在的合法性实际上根植于其价值内涵中，并通过外显的功能表现出来。组织合法性的建立具有动态性和交互性，其中存在着均衡且持续的交换过程，即某一组织通过满足相关主体的需求以获得认可，同时相关主体给予组织生存和发展所需的资源，如此循环，而一旦交换过程中任一环节出现问题，之前建构的合法性动力机制便会中断并失灵，导致组织陷入被边缘化的合法性困境之中。高等教育第三方评估组织若想获得自身存在的合法性，必须满足不同利益相关主体（政府、高校、社会公众）的需求，这是其生存和发展的出发点和落脚点，也是其合法性的基础。

1.满足国家宏观治理需求，实现高等教育健康发展

高等教育第三方评估机构是介于高校和政府之间的缓冲组织。在我国，引入这一类型的评估组织能克服政府既当 “裁判员” ，又当 “运动员” 的诸多弊端，实现对高等教育的宏观调控，打造科学的高等教育治理新格局。具体而言，首先，以往高校自我评估不可避免地存在报喜不报忧的情况，高校数据 “掺水” 现象明显，难以成为政府教育决策的有效依据；政府评估虽有权威性，但在具体实施过程中由于高校上有政策下有对策的权宜行为，容易出现监督失灵和缺位现象。而高等教育第三方评估组织因其独立的价值定位和专业的评估资质，能够有效避免高校自我评估的主观偏见和政府评估的信息失真问题。其次，受计划经济时代的影响，我国教育管理体制呈现出行政主导的惯性特征，政府 “裁判员” 和 “运动员” 责任双肩挑是其集中缩影，并且这一情况随着国家经济社会的发展已成为教育发展的重要阻碍。在此情况下，高等教育第三方评估组织因其公正的立场和专业的水准成为政府和高校矛盾的 “缓冲器” 和教育体制改革的重要抓手。一方面它能够动态监控高校的办学情况，为政府和高校进行沟通、反馈提供平台，防止高校偏离办学方向和目标，满足政府宏观调控的需求；另一方面，它能够在对高校教育信息和教育质量进行公平比较的基础上，规避内部评估带来的潜在风险，从而为政府教育行政决策和资源配置提供有效依据，实现高等教育外部质量保障的目标。

2.扩大高校办学自主权，满足高校灵活办学的需求

高等教育第三方评估组织作为沟通政府和高校的 “桥梁” ，可以有效地满足高校自主办学的需求。以往高校办学的诸多权限（学科专业设置、用人制度、薪酬分配、经费使用等）均集中于政府手中，这种大包大揽的行政行为导致高校在长期的政府控制下养成了 “等、靠、要” 的惰性，成为行政大棒的 “追随者” ，造成高校治理能力退化，办学质量下降。［2］为此，政府出台多项政策推进 “管办评分离” ，以改变过去行政强制的教育治理格局，满足高校对办学权限的需求，从而打造 “政府管、高校办、社会评” 的充满活力的教育治理生态。第三方评估组织作为独立于政府和高校的社会组织，是此生态系统中的 “枢纽” ，它能够既有效满足政府构建 “管办评协同” 的教育治理体系的需求，又满足高校对办学自主权的诉求。与此同时，高等教育第三方评估机构通过为政府提供高校办学的真实、客观数据，以及高校教育质量的整体图景，使政府能够据此作出教育决策和资源配置决定，从而间接调控高校的办学行为。

3.扩大高等教育参与，满足社会力量参与高等教育治理的需求

随着改革开放的深入发展，社会与高校的联系日益紧密，多元主体参与高校办学的呼声愈发高涨，社会作为第三方力量开始主动参与高等教育相关事务的管理，并提供高等教育发展所需的人力资源、物质资源和技术支撑。高等教育第三方评估组织作为社会力量的重要组成部分，在此环境中逐步发展壮大，并在高等教育治理格局中发挥着重要作用，它一方面能够将社会中不同利益主体的诉求传达给高校和政府，使高等教育的发展能够反映并满足其诉求，另一方面利益诉求得到满足的社会主体能够为高校提供办学所需的资源，提升高校的办学质量和声誉，从而达到一种和谐共生的善治局面。在此，高等教育第三方评估组织以其特有的中介性和社会性在高等教育质量监控体系中担负着接受委托、质量鉴定、信息反馈和社会沟通等社会服务职能，有效地反映了社会公众与组织对高等教育的利益诉求，满足了社会参与高等教育治理的期望。

二、高等教育第三方评估组织的发展困境

当前，高等教育第三方评估组织的功能及价值内涵得到学术界的广泛认可，但该组织整体仍处于起步阶段，在法律制度、管理体制等方面存在诸多问题，难以有效发挥自身功能，导致其公信力和服务能力备受质疑。

1.缺乏立法保障导致高等教育第三方评估组织的独立性和中介性缺失

高等教育第三方教育评估组织之所以能够充当政府管理的参与者、高校办学质量的监督者、社会参与的实践者的角色，在于它既可以影响政府的政策走向，也可以帮助学校有效执行政府政策，保证政策的贯彻落实。这一良性功能的发挥需要法律的保障，即以立法形式明确高等教育第三方评估组织的独立法人地位，保障其权利与义务，这是该类组织保持独立性和中介性、协调和满足不同利益主体需求的根本前提。但当前我国高等教育第三方评估组织仍旧缺乏立法保障，对该类组织的性质、权利与义务、参与的限度与边界、参与的方式和途径、经费筹集、监管及问责等方面均未有明确规定，［3］导致其缺乏独立的法人地位，无法在政府、高校和社会之间有效发挥沟通、协调的中介功能。尽管政府出台了多项相关政策（条例、管理办法和指导意见）赋予高等教育第三方评估组织运行的合理性和正当性，但此类政策文件相较于法律法规而言位阶较低，约束力较弱，贯彻执行力度不足，加之政策性文件在一般表达上较为宏观，边界模糊，针对性和操作性不强，其实施效果难以保障。［2］由此，我国高等教育第三方评估组织的独立性和中介性由于立法缺失而陷入公信力不足的危机。

首先，缺失立法保障使得我国高等教育第三方评估组织主要走政策推动的发展模式，而非立法引导下的自然生长模式，导致该组织在发展过程中呈现出 “强行政依附” 的特征，独立性丧失。而这种行政主导的环境带来的往往是教育治理中政府越位以及大学和社会缺位的现象。［4］其次，独立性缺失带来的连锁反应导致高等教育第三方评估组织的中介性被弱化，组织存在和运行的价值基础被破坏，合法性根基被瓦解，并被异化为委托方的 “传声筒” ，无法协调不同利益主体的矛盾、满足不同利益主体的诉求。具体而言，在当前行政主导的评估环境中，第三方教育评估所遵循的是 “行政逻辑” 而非 “市场逻辑” ，使得评估过程、手段与结果的公正性和科学性受到社会和高校的质疑。

2.缺乏认证机制导致高等教育第三方评估组织的专业性受到质疑

高等教育的特殊性——对高深知识的探究以及高层次拔尖创新人才的培养——决定了第三方评估组织开展评估需要具备专业的知识、技术及规范。由此，专业性成为第三方评估组织获得广泛认同及支持的必要条件。而这种广泛认同需要通过相关部门的资质认证来实现，它能够向外界释放一种信号，即经认证的机构能够通过专业的人员、知识、技术及规范来实现评估结果的科学、公正、客观，并成为其有能力开展评估活动的有力证明。但当前我国第三方教育评估组织均缺乏相应的资质认证，［5］并且除依靠行政权威运行的半官方性质的第三方评估机构外，完全市场化的第三方评估机构主要依靠工商管理部门颁发的许可证来运营，而许可证多适用于以市场利润为目标的企业，而非以公共利益为目标的非营利性专业机构。由此，获得许可证的第三方教育评估机构在实际运行中往往被视为市场利润的投机者，而非服务于公共利益的专业机构，其专业性被湮没。而半官方性质的高等教育第三方评估机构因其依靠行政权威开展评估活动，在高校和社会中的认可度相对较高，但这种依靠行政权威而非专业标准获得的认同看似牢固，实则脆弱，高校和社会对其评估规范、流程、手段和结果均存质疑。

3.缺乏专业化的团队导致高等教育第三方评估组织业务水平不佳

高等教育第三方评估组织的业务水平是决定其生存与发展状况的重要资本，其集中体现了评估的科学性、公正性和客观性。评估机构业务水平的高低直接取决于其是否具有专业化的团队（专家队伍、业务人员、管理人员），这是由评估本身的专业性逻辑决定的，因为评估活动中评估流程的设计、评估方法的选择、评估方案与工具的开发、评估材料的甄别与鉴定以及评估环境的感知与把握等影响组织业务水平的因素均离不开专业化的评估团队。但当前高等教育第三方评估组织从业人员的素养需要提高。

首先，评估机构专家队伍储备不足，质量参差不齐。现实中，多数高等教育第三方评估机构缺乏充足、优质的专家资源储备，加之专家库的筛选机制不完善，导致组织的业务水平备受质疑。其中，半官方的评估机构的筛选机制掺杂着人情与政治因素，一定程度上影响机构的业务水平，影响评估结果的公信力；纯市场化的独立第三方教育评估机构主要依靠标签（头衔、 “帽子” ）筛选专家，而这样建立的评估团队容易对评估结果产生影响，因为依靠头衔和帽子选拔的专家多是以研究为主的 “理论家” ，而非扎根现实的实践者，他们获得的研究结果常常被束之高阁，难以落地，从而造成评估结果的可操作性较弱，难以获得委托方和被评者的认同。此外，在我国当前的评估决策模式下专家缺乏话语权，导致评估方案缺乏科学、严格的论证，评估过程的公开化和透明度不高，会进一步消解外界对评估的认同与尊重。［6］

其次，缺乏专业化的业务人员与管理人员。当前高等教育第三方评估机构一般规模较小、工资待遇较低、社会声誉和影响力不足，难以吸引并留住优秀人才。同时，专业与岗位错配现象严重，难以形成 “专业人做专业事” 的格局，从而造成机构过于依赖外部专家，机构自身的独立性和自主性被削弱并影响业务水平的提升。此外，高等教育第三方评估机构的管理过于依赖作为 “领头羊” 的创始人，他们并非具备专门评估经验、知识和技能的专业人员，他们对评估组织的管理与规划往往基于自身以往管理经验和对利益的考量，容易忽视评估的价值内涵，导致第三方评估机构的业务水平难以获得外界认可而陷入发展困境。

三、高等教育第三方评估组织的价值回归

高等教育第三方评估组织的法理基础在于满足不同利益主体的诉求，并以其独立性、中介性和专业性获得外部认可与支持。因此，应采取措施回归其价值定位，以破解当前的困境。

1.落实法律身份，保证高等教育第三方评估组织的独立性和中介性

独立性是高等教育第三方评估组织获得存在的根本，也是其中介功能发挥的前提。要获取外界的认可，最根本的措施在于通过立法赋予该类组织外界公认的独立法人人格，使其评估活动 “师出有名” 。这样可以消解第三方评估组织对政府的行政依附性以及外界对第三方评估组织 “行政附庸” 的刻板印象；同时，能够保证高等教育第三方评估组织的中介功能有效发挥，从而在满足不同利益相关者诉求的基础上获得外部相关主体的真正认可。此外，我国高等教育第三方评估机构处于起步阶段，在社会中的影响力较低，通过立法手段确保其与其他社会组织或机构享有同等的法律地位，对于克服组织发展过程中存在的自律性不足现象，对于树立良好组织形象，以及扩大组织影响力及外界认受度也具有重要作用。

2.建立认证机制，凸显高等教育第三方评估组织的专业性

认证是国家相关部门授权的独立第三方机构，依据法律法规、标准和技术规范对产品、服务、管理体系是否满足某种质量标准进行鉴定，并出具正式合格评定结果的活动，［5］它为外界识别产品及服务质量提供了重要的信号。专业性是高等教育第三方评估组织获得外部认可与尊重的重要条件，也是向外界传达机构实力与能力的重要媒介，但当前我国高等教育第三方评估组织缺乏相应的认证体系，使得评估机构的专业资质难以被有效识别与认可。因此，应积极筹建相应的认证机制，在保证教育评估组织合法合规的同时凸显其专业性。通过认证的高等教育第三方评估组织，一方面能够在一定程度上摆脱行政部门的强势干预，并在一定限度内获得开拓评估市场的资格与能力，扩大其独立性、自主性和影响力；另一方面也能够在一定程度上规避以市场利润为目标的投机者进入评估市场，有效净化评估市场的整体环境，确保 “评估人做评估事” 。

3.打造专业化的团队，提升高等教育第三方评估组织的业务水平

打造专业化的团队成为破解困境的重要突破点。一方面，高等教育第三方评估组织应依据一定的标准建立自己专属的专家数据库，专家对于评估机构来说是核心资源储备，决定评估机构业务水平的上限，只有拥有自己的专家资源，才能摆脱以往人情与政治因素、标签混合的不合理筛选机制，保证评估业务和项目的拓展以及评估结果的权威性与公信力，扭转外界对第三方评估机构的偏见，完成从 “求人” 到 “靠己” 、由 “输血” 到 “造血” 的转变。另一方面，高等教育第三方评估组织的专业业务人员决定业务水平的下限，应采取措施吸引并留住高素质的专业人才，尽量做到人岗匹配。要做到这一点，需要从薪资待遇和社会地位两方面给予专业人才足够的尊重，即从 “票子” 和 “面子” 两方面着手储备组织所需的人才资源。首先，第三方评估组织应重视专业人员的福祉，制定科学合理的薪酬及激励制度，解决专业人员的后顾之忧，使其全身心投入工作之中；其次，需要国家赋予高等教育第三方评估组织独立的法人地位以及相关部门对评估组织资质的认证，使其价值基础得以彰显，解决高等教育第三方评估组织不被认可的尴尬处境，并使其成为组织内部专业人员荣誉感的来源。