教育第三方评估探讨：规制理论的视角

骈茂林

（上海市教育科学研究院民办教育研究所，上海 200032）

促进第三方评估规范发展是教育领域推进管办评分离改革的基本要求，对改革目标的完整实现具有重要影响。党中央、国务院在2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出 “促进管办评分离” ，之后多次在重要文件、改革方案中对实施第三方评估提出要求。2013年，党的十八届三中全会上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “委托社会组织开展教育评估监测” 。2020年，中共中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》针对构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，提出要 “发挥专业机构和社会组织作用” 。

十多年来，尽管教育管办评分离改革不断深入，但最初制约第三方评估规范有序发展的基础性问题仍未得到改进，主要体现在以下三方面。一是第三方评估相关管理制度没有充分反映教育行业特征。2015年教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》（下文简称《若干意见》）提出将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围，建立健全招投标制度和绩效管理制度。在购买服务过程中，地方政府较多执行的是发改委、财政厅等部门制定的规范，具有教育行业特点或适用于教育领域的规范建设进展缓慢。二是第三方机构资质条件、准入程序等规范建设滞后。《若干意见》提出 “制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准” ，但目前针对教育领域第三方评估机构的资质条件、准入方式的规范，在中央和省级层面仍较为缺乏。三是与第三方评估相关的教育立法或修订滞后。对第三方机构实施评估的要求分散于各级政府教育督导、各级各类学校评估工具中，规范化程度不高。由于在现有法规规章中缺乏针对第三方评估的规范，难以为实践层面制定相关政策提供依据。

教育管办评分离改革中发展第三方评估的主要目标是，通过把不属于政府的事务交由专业机构、社会组织承担，促进政府职能更好转变。综合分析上述问题，为了实现这一目标，扭转第三方评估独立性、专业性、权威性面临的质疑，既要加快基础性制度建设任务，也要进一步拓宽理论视野，立足构建新的教育治理体系，深化对教育领域第三方评估的认识。

一、规制理论对于分析教育领域第三方评估的价值

在政策话语中，教育领域 “第三方评估” 是一个概称而并非一个内涵、边界已经清晰划定的概念，依据《若干意见》，它应包括教育评估、教育监测、教育认证、教育审计等多种方式。本文将教育领域 “第三方评估” 定义为，在教育领域由具有规定职能的行政机关授权或委托的专业机构、社会组织，针对各类教育活动主体而实施的教育评估、监测、认证、审计、检验、检测等活动。

理论上，第三方评估具备以下基本特征：一是评估人员、评估标准应符合专业活动开展要求。开展第三方评估需要具备的专业技术条件，主要表现为针对特定评估事项的专业技术标准以及具有规定资质的专业技术人员。评估活动中使用的特定技术标准本身并不具有法律规范的效力，［1］其适用主要遵循教育评估活动规律，而不是行政活动规律。第三方机构相应地具有人力资源开发 “优势” ，即灵活的人事制度，允许第三方评估主体随时补充所需的人才和培训所需的技能；［2］二是评估活动方式与程序符合规范化要求。第三方机构通过使用专业化的信息收集、处理方法，深入分析问题形成的原因，找到针对性的改进方法。同时，也重视运用新的评估理念营造平等交流环境，为评估对象提供针对特定问题解释说明的机会；三是评估结果应体现独立性。第三方机构形成的事实和价值判断不受其他机构、个人影响或干预。尽管独立法人资格、专业资质、专业人员和技术手段等可以在一定程度上为评估结果独立性提供可能，但影响独立性的主要因素在于，应该基于评估活动自身规律和技术规范而判断评估对象是否完成评估、达到目标、遵从规定，且最后提供意见和结论。

在上述三个方面特征中，评估人员、评估标准专业化，为实现评估行为和程序规范化、评估结果的独立性提供了条件，是构成第三方评估价值的主要来源。在三个方面特征的交互影响下，第三方机构具有了满足教育活动对评估专业技术要求的可能，并具有承担委托协议规定责任的条件。

由于 “行政管理” 范畴内 “行政主体—行政相对人” 二分思维难以全面揭示因第三方机构接受委托实施评估而形成的新型权利义务关系，因而需要寻求更具分析功能的理论。规制理论，尤其是得到广泛使用的公私主体合作实施规制的相关理论，提供了有价值的分析视角。在经济学意义上，规制最初指政府对产业行为进行限制，之后其活动延伸至社会领域并且有了 “经济性规制” 和 “社会性规制” 的区分。就社会领域而言，规制被定义为 “公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续且集中的活动” 。［3］在可观察行为上， “规制” 主要包括以下活动：设定规范，对规范的执行进行反馈和评价，以及依据反馈纠正行为偏差。就合作实施规制而言，行业协会、专家小组、非营利组织等不同形式的私人主体，都具有原本由行政机关单独履行的规制职能。弗里曼在《合作治理与新行政法》中系统讨论了政府主体与非政府主体通过什么样的制度架构完成行政任务、实现行政目的。［4］合作规制实现了多元主体之间实施管制力量的互动，促进了行政权力与专业权力等其他形式权力的相互影响，其思想精髓在于政府和非政府主体在价值上的共认识同建构意愿，以及由此而愿意在行动中相互影响和促进。规制理论对于认识教育领域第三方评估价值的意义主要表现有如下几方面。

首先，为认识第三方评估的专业活动特征提供了可能。在规制理论看来，第三方评估可以通过规制标准、规制行为、规制结果等要素变化引起规制活动性质总体变化。近年来，教育领域在师范类专业认证、 “双一流” 建设成效评价等活动中引入第三方评估，均规定其实施者应具有规定资质，实施方法、过程符合相应规范。如其中的 “认证” 表现为 “由认证机构证明产品、服务、管理体系符合相关技术规范、相关技术规范的强制性要求或者标准的合格评定活动” 。［5］评估人员实施评估活动、形成评估结果过程中表现出的 “专业技术” 特征，是第三方评估机构应恪守的基本规范。同时，通过建立专业人员和专业机构之间的组织化关系，有助于形成一种对专业技术规范认同的共同体文化。由此，针对教育领域引入的第三方评估，规制理论可以突破 “行政管理” 分析范畴的限制，使分析更加适应教育评估的 “专业技术” 特征。

其次，为分析政府部门与第三方评估机构之间的合作关系提供了依据。汉彻和莫兰提出的规制空间（regulatory space）理论，用来揭示更大规制空间范围内各主体之间的互动关系。该理论认为，调整各规制者所承担职能之间的关系，可以间接地改变规则空间内规制主体的视角，规制空间中的行为也会发生相应改变。［6］针对第三方评估机构参与后形成的管办评三方之间的复杂关系，合作规制理论具有更进一步的解释能力，突破以往分析方法采用的 “行政管理” 范畴。此外，规制理论有助于认识第三方评估中行政权力与专业权力的相互制约、相互补充关系，以及第三方评估对于规制空间变化的影响。

再次，为解释管办评三方之间责任关系的变化提供了条件。 “专业技术” 属性要求评估人员具有尊重事实、求真等行为特质， “责任” 则为评估人员提供了一种外部约束力量。现有研究已经关注到第三方机构与行政机关在合作规制中的职责分工，并将这种活动称为 “第三方规制” ，即第三方私人主体经过政府的批准或合格认证，代替政府履行检查或认定职能，检查或认定费用由被规制者支付。［5］根据合作规制理论，社会组织、专业机构等第三方机构的参与，实现了教育评估行动者与行政机关在组织形态意义上的分离。在教育管理过程中，尽管其责任不同于行政机关，但第三方机构应当按照授权规定或委托协议对评估、认证、监测结论承担法律责任。

二、教育领域引入第三方评估的价值

依据规制理论，第三方机构参与实施教育评估，也反映并应当遵循规制活动自身的规律。分析第三方评估的价值，重点是揭示合作规制过程中第三方机构参与对原有教育规制权力结构的影响，以及引起的教育规制空间变化。

1.通过委托方式拓展教育治理主体，形成合作治理关系

教育管办评分离改革遵循的基本逻辑是，管、办、评各方依据自身职责开展各自行动，它们之间并不存在依附关系。针对新的管理事项，近几年新颁布的教育法律法规或修订草案均明确规定由第三方专业机构、企业、行业等负责实施。①例如，2022年4月，十三届全国人大常委会修订的《中华人民共和国职业教育法》第四十三条规定，县级以上人民政府教育行政部门应当会同有关部门、行业组织建立符合职业教育特点的质量评价体系，组织或者委托行业组织、企业和第三方专业机构，对职业学校的办学质量进行评估，并将评估结果及时公开。这些事项，或具有专业技术要求高的特点，或要求实施机构与行政机关及其相对人无隶属关系、利益关系。由行政机关直接实施，有的在专业技术上不具备相应能力，如教育质量评估、职业技能等级考核等专业性较强的事务，有的不符合具有独立法律地位的要求，比如要求企业、社会组织提供对公共教育服务协议履行情况的评估。此类情形反映了我国教育治理方式的变革趋势，即从传统体制下的 “命令—控制式” 管理向与社会组织、专业机构等第三方机构合作实施治理发展。从合作规制理论出发，教育领域引入第三方评估可以被视为政府与非政府专业机构之间的 “合作规制” 。这种解释突破了 “行政主体” “行政相对人” 二分的行政管理活动的传统分析思路的局限。在适用对象上，第三方评估既适用于政府及其职能部门及公办学校，也适用于提供教育服务、参与教育管理的企业、社会组织等主体；其次，由于充分利用了私人资源，第三方机构可以 “为顺利实现规制遵从与规制目标提供了市场形态的替代和补充方案” ，［5］促进了行政效能的提高。第三方机构实施的评估活动所具有的非政府性、专业性，为其与 “第一方” “第二方” 在规制过程中确立新的规制权力结构提供了条件。通过不同规制者之间的职责重新配置，第三方机构通过规制主体的改变，促进规制空间中的行为发生相应改变。［6］

2.通过运用基于技术标准的 “专业权力” ，弥补行政权力用于教育治理的不足

第三方评估机构的优势，在渊源上与其追求专业精神的禀赋相关。有学者指出，政府规制利用第三方机构提升规制对象遵从效果的思路， “来源于私营部门领域中由标准组织发展的合格评定程序” 。［5］目前，第三方评估活动普遍存在于民办教育机构前置审批，以及职业教育、高等教育等各级教育质量评估、认证活动中。实施这类评估，第三方机构具有对评估对象做出是否合法决定的大量技能。［1］第三方机构具有的形成独立判断的技术条件，在合作规制过程中可以进一步转化为 “专业权力” ，即受到评估对象、授权或委托方充分认可的权威性和影响力。美国非官方、非政府的第三方评估与认证，经过相关程序的转化能够达到政府管理的效果。［7］应厘清多元主体各自拥有资源的基本属性，并淡化所涉交集性资源领域的合作而凸显互补性资源领域的合作，以发挥合作交往过程中的资源依赖效用。［5］教育领域引入第三方评估，这种资源依赖效应表现为专业权力资源和行政权力资源在相互补充基础上形成的相互依赖。第三方机构 “专业权力” 通过弥补行政权力的不足，使其参与规制获得独立地位和权威性：一方面，可以对评估对象发挥基于遵从专业权威的行为指导功能。以教育评估监测改革为例， “建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系” 的改革要求，其意图是从办学者、管理者以外的视角提供专业、独立的判断，由此为评估对象在某一专业领域提供指导；另一方面，通过行政机关使用评估结果的方式，第三方评估机构的专业技术优势可以产生问责效果。在特定条件下还可以借助第三方评估的 “中介” 作用，向评估对象传递按照行政机关规定的方式行动的要求，甚至在违反规则时使用必要的惩罚方式。［3］因此，通过特定的合作机制，第三方评估的 “专业权力” 具有对评估对象产生实质性影响的可能。比如，在由企业、社会组织以购买服务等方式提供公共教育服务时，第三方机构的评估结果可以转化为行政机关对违反规则的对象进行处罚的依据，也可以对评估对象能否获得合同续签资格产生影响。

3.通过采用多样化的手段，优化教育领域公共责任的检验方式

从法学视角看，教育管办评分离改革表现为法律关系性质的变化，在 “评” 与 “管” “办” 等主体之间形成一种涉及行政法、民商法的新型法律关系，因此需要采用与之相适应的方式进行问责。第三方评估作为一种规制方式，可以在兼有公法、私法的法律关系中对 “责任” 履行进行监督，并在技术上参与问责活动。比如，在地方政府向企业、社会组织购买公共教育服务的过程中，需要独立的第三方机构参与评估。购买服务、委托管理等是行政机关因履行公共服务职能而采用的行为方式。在政府部门与企业、社会组织之间的协议实施完成后双方是否履行了规定义务，尤其是服务质量是否达到协议规定的要求，面临着 “由谁评估” 的问题。如果由行政机关所属机构实施则会面临独立性质疑，而由政府直接实施则存在信息不充分、能力不足以及可能产生 “监管俘获” 等问题，［8］这揭示了把行动主体扩充到非政府组织和私人的必要性。由于具有不同于行政权力的作用方式，第三方评估的参与可以成为教育领域问责制度权威的一个新来源。传统行政问责实施依赖的是行政强制性，第三方评估的优势在于以专业的方式进行 “说理” ，以柔性、多样化的方式引导评估对象遵从相关规范，进一步深化对其行为社会意义的认识。在通过改变问责方式优化问责功能的同时，还可以引导问责对象主动追求更高层次的公共责任。低层次的公共责任意味着 “避免违规，避免不当行为和账目的完善管理” ，高层次的公共责任则意味着 “资源的有效利用以实现所追求的目标” 。［9］因此，第三方评估机构通过特定的制度设计参与行政机关实施的问责，可以发挥 “参与性” 优势，把评估对象的简单行为遵从引向内在动机上的遵从，从而提高评估对象履行责任的自觉性。

三、教育领域发展第三方评估的基础性规范建设任务

探讨教育领域第三方评估的价值可以从实践角度对机构准入、运行、监管等行为予以指导，为第三方评估的基本规范提供依据。依据上述分析，当前基本规范建设任务主要表现如下。

1.建立教育领域第三方评估机构资质条件、准入方式的规范

教育领域第三方评估的实施主体应该是经依法审批登记的专业机构和社会组织，通常包括行业协会、信息披露机构、风险评估机构、质量检测检验机构、信用评估机构等。针对基本资质，可以依据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求作相应规定：一方面要符合其规定的治理结构、财务会计制度、社会和商业信誉，且 “应具有独立承担民事责任的能力” ；另一方面，应对专业技术条件进行重点考察，根据教育评估行业要求达到 “具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力” 。针对准入方式，通常应遵循 “自愿申请” “公开竞争” 的原则，在符合资质和专业技术条件的基础上，不应设置歧视性条件，对于机构、人员资质符合要求的应进行开放性竞争。当前，各级行政机关需要针对第三方机构的基本资质和准入方式，建立基本制度和实施程序。一般分工原则是：第三方评估机构的资质条件、准入方式，通常由国务院教育行政等部门出台基本规定，省级政府教育行政等部门结合本地区实际制定不低于国家标准的具体规定，下级地方政府可以贯彻执行也可以根据本地实际进行细化。

2.对政府职能部门与第三方评估机构的法律关系加以规范

具备规定资质并得以准入的第三方评估机构，应与政府职能部门确立法律关系，重点是确定权力来源、行使权力所使用的名义、法律义务等。依据相关研究， “第三方评估对政府规制（包括内容和形式）的替代，都只能在公权力的有序安排和严格授权下进行” 。［5］委托机关可以通过规范的方式将原属行政机关的实施评估的业务授予第三方机构。可以采用的主要方式通常包括：行政授权，即法律法规直接将某些行政权力授予行政机关以外的组织行使；行政委托，即行政组织在其职责范围内根据需要自行决定将其权力委托给另一组织行使。实践中，规范行政机关与第三方评估机构关系的前提是，行政机关应准确定位自身的职责。有研究将行政机关的角色概括为：最低标准的设定者；多方协商的召集者与助成者，旨在提出目标、标准以及判断前述目标与标准是否已经实现所必需的检验方法；机构能力的建设者，以使相关机构在合作管制中可以形成伙伴关系。［4］在授权、委托过程中，应注重依据规制责任对第三方机构实施评估的目的进行规定。需要明确的是，独立性并不意味着第三方机构的评估过程、评估结果使用不受限制。行政主体通常以授权规定或委托协议等形式，对第三方机构评估实施必要的监督和质量控制，对于评估结果公开和应用权限作出明确规定。

3.依法规范政府对第三方机构评估活动的监督权利

确立法律关系后，作为授权、委托主体的行政机关，应依据协议规定职责维护第三方机构的独立性，尊重第三方评估机构独立自主开展评估活动的权利。一方面，行政机关依据法律规定对部分权力进行 “保留” ，在政府将职能委派或以其他方式下放给第三方的情况下， “必须仔细定义所需的产品，并保留适当的监督职能” 。［10］《若干意见》规定， “政府对所委托的教育评价，要加强监督和管理，加强质量监控” 。第三方机构有义务公开其活动过程，主动接受委托方及服务对象的监督。另一方面，行政机关对第三方机构实施评估的监督，是一种代表利益相关者和社会公众的公共监督。评价机构要将评价的实施方案、指标体系、对象和样本选择、数据来源及计算、结果分析等向评价委托方（包括政府、学校）和评价对象反馈，并逐步做到向全社会公开，接受广泛的监督和质询。

4.建立第三方机构与评估对象获取法律救济的渠道

由于第三方机构目前总体上仍处于培育发展阶段，因此需要针对机构在接受授权或委托实施评估过程中存在的争议问题设置救济渠道，使机构在接受委托、履行协议过程中的合理诉求得到表达。针对委托第三方评估机构执行的评估及其服务活动，行政主体要设置规定的救济程序，建立投诉接收、处理、反馈等制度，保障评估机构、评估对象在履行协议或执行评估过程中应享有的正当权利，对发生的侵犯权利的行为进行纠正。评估服务对象在评估活动过程中对于评估服务规范性、专业性和有效性具有最直接的再评估能力，尤其是作为利益相关者对第三方机构的评估意见具有重要的评判权。因此，应允许公众、公共利益组织、被规制者质疑第三方机构的评估结论，即 “利害关系人可以对审核结论提出反对意见” 。［5］这可以被视为另一种形式的监督机制。