如何做好专项债券资金的使用及管理工作

张国凡

(林西县财政局，内蒙古 赤峰 024000)

受新冠肺炎疫情的持续影响，全球各地的经济都受到了不同程度的冲击，我国由于对疫情的发展做出了正确的判断加之对疫情防控的持续加强，成了全球2021年实现经济正增长的主要经济体，内蒙古自治区的经济发展也得到了良好的恢复，但由于新冠病毒新变异毒株的不断出现，对经济发展产生了一定的影响，为了充分发挥政府对宏观经济的逆周期调节作用，充分发挥专项债券对地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要作用，我国加大了对专项债券的发行力度，通过发行专项债券资金支持地方经济发展，从而拉动经济持续向好发展。内蒙古自治区2022年经济工作会议上，内蒙古自治区领导着重对2022年专项债券的使用及管理工作做出重要批示，2022年专项债券的使用及管理工作尤为重要，为此笔者根据工作实际，提出一些关于专项债券资金使用管理的建议，希望大家批评指正。

1 如何理解债务限额及专项债券

首先对债务限额和专项债券进行一个总体的了解，从而能更加深入的了解专项债券资金的实质意义。

1.1 债务限额管理

为了防范地方政府债务风险，2015年起,财政部实施政府债务限额管理,要求市、县政府举借债务不得突破批准的债务限额,如果确需举借债务的,须根据批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划并列入当年预算调整方案,报本级人大常委会批准后报内蒙古自治区政府备案,并由内蒙古自治区政府代为举借。内蒙古自治区对地方政府债务规模实行余额限额管理，政府举债不得突破批准的限额，内蒙古自治区财政厅在国务院下达的限额内，根据各地债务风险和偿债压力，提出新增债务限额分配方案，报内蒙古自治区政府批准后下达市、县政府。财政部根据各地的可用财力及存量政府债务情况，核准各地的法定债务率，并根据债务率的高低，将债务水平由低到高依次划分为绿、黄、橙、红4个等级，从而量化反映地方的债务水平，内蒙古自治区政府对各市县政府性债务进行动态监测、评估和预警，确保不发生系统性财政金融风险。

1.2 专项债券

专项债券的全称为地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入作为资金来源还本付息的政府债券。简单地说，就是为了满足地方政府对公益性项目建设的资金需求，选取一些有一定收益的项目，向这些项目定向发行债券，从而满足项目建设的资金需求，通过项目运营后的利润资金来偿还债券本息。与专项债券对应的债券还有一般债券，两者的资金用途和还款来源不同，一般债券主要用于没有收益或收益较低的公益性项目，需要各级政府以一般公共预算收入还本付息；专项债券主要用于有一定收益的公益性项目，需要以项目自身对应的政府性基金或专项收入还本付息。由于目前根据我国相关法律的规定，省级以下地方政府不能发行债券，所以各级市县政府只能通过自治区代为发行债券后再转贷给地方使用，由地方履行还本付息义务，省级政府作为专项债券的发行主体对专项债券依法承担全部偿还责任，项目单位对市场化融资承担全部偿还责任。

2 专项债券的项目选择及申报工作

专项债券资金的宿主是专项项目，如何选择并申报专项项目显得尤为重要，项目的选择水平不仅关系到专项债券的申请成功率，更关系到以后的债务偿还效率。下面就对项目的选择及项目的申报节点需要注意的问题进行展开讨论。

2.1 专项债券在项目选择上应注意的问题

由于专项债券的资金偿还来源为专项项目的利润收入，所以专项项目的选择尤为重要。财政部和发改委会于每年年末对第二年新增专项债券的支持及禁止领域进行公布，目前2022年新增专项债券的重点支持领域为交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施(含粮食仓储物流设施)、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域；并明确了禁止类项目名单，对于楼堂馆所、形象政绩工程等领域严禁申报使用；专项债券可用于资本金的范围被严格限制在铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等领域内。根据以上规定各地在选项项目时一定把好项目的使用关，选择一批符合政策，急需使用的公益性项目进行申报。在项目的选择上要注意以下几点：①必须是国家规定的专项债券的支持领域，严格禁止选择负面清单类项目。②必须是可以自求平衡的公益性项目，可以由市场解决的产业化项目或无法达到自求平衡的公益性项目不在专项债券的支持范围之内。③项目必须是已经纳入国家发改委重大项目库的项目。④项目的申报主体必须是政府及其部门，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的平台公司不得作为配套融资对应的项目单位。⑤除可用作资本金的项目外，其他项目可申请专项债券总额不得超过该项总投资额的80%，其余不低于20%的资金来源应为其他自有资金，项目的资金来源必须符合以上规定。⑥项目的本息偿付保障倍数必须达到1.2倍以上。⑦申报金额必须在法定债务限额内。⑧为了提高专项债券资金的使用集中度，目前内蒙古自治区单个项目的专项债券申请额度应不小于2 000万元，同类项目可以打包成为一个项目进行申报。

2.2 专项债券项目申报应做好哪些前期准备工作

专项项目确定后，就可以对项目的前期工作进行充分的准备，本阶段需要注意完成以下工作：①制定整体的投融资规划，规划要充分考虑项目投资与筹资计划。要对专项债券项目组合和中长期融资进行整体规划。②确定合理的发行期限，项目的发行期限应当与建设进度、资金需求、融资与收益自求平衡情况相适应，应当创新优化期限结构，提高资金的使用效率。③结合项目实际对项目运营期的收入及支出情况进行合理的预测，从而初步确定融资规模及融资期限。④结合以上数据编制完整的可行性研究报告。⑤办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、项目设计书等各项前期手续。⑥根据项目的实际情况制定切实可行的绩效目标，确定实现该目标的详细路径。⑦到当地发展和改革部门取得项目批复，并纳入重点项目库。⑧取得有相关资质中介公司出具的“一案三书”。⑨录入当地财政地方政府债券管理系统的储备项目库。

3 专项债券发行后的后期使用及管理工作

专项债券申请成功后，后期的资金使用及相关管理工作也非常重要，由于专项债券的实质形式为债务资金，资金的使用要接受相关部门和社会公众的监督，为此我们不但要管好、用好这部分资金，还必须做到公开透明、讲求效率。后期工作中要注意以下几个节点的管理工作。

3.1 对专项债券在发行后的资金进行规范化管理

专项债券经过各级财政及发改部门审批通过后，会由内蒙古自治区财政部门通过相关金融机构向社会公开发行。资金募集后及时向地方转贷，债券在发行期后的第二天便开始计息，根据不同的期限其利率也不尽相同，由于该资金属于债务资金，资金使用与否都会产生利息，从这个角度来讲，各级政府要尽量压减资金的闲置时间，从而尽最大可能提高资金的使用效率。本阶段各级资金监管部门要做好以下几方面的管理工作：①加强资金使用的时效性管理，根据工程进度及时拨付工程款。②加强对资金拨付的监督管理，保证资金的拨付安全。③加强对拨付资金的使用监督，保证资金拨付与项目施工同步，拨付的资金完全用于项目的建设上。④项目进入运营期后，要通过在银行开立专户的方式，将取得的收益专户专账进行管理。⑤加强对项目运营的管理，对项目的收入及支出进行规范化核算，提高利润水平，保障有充足的资金履行债务的偿还义务。⑥债券到期后及时履行债务的还本付息责任，保障政府的社会公信力。

3.2 做好专项债券的信息披露工作

按照国家相关规定,地方政府、财政部门、主管部门及项目单位要根据相关规定及时规范披露专项债券及相关项目信息。财政部门在披露的专项债券信息中至少应包含项目概况、项目预期收益、专项债券期限与规模、融资平衡方案、发行计划安排等信息。行业主管部门和项目单位应披露项目实施进度、专项债券资金使用情况等信息。各方主要做好以下几方面工作：①按照有关规定及时披露专项债券的基本信息、财政经济运行及相关债务总体情况、项目及对应的政府性基金或专项收入情况、风险揭示以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。②专项债券发行人要严格遵循信息披露诚实信用原则,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏,保障投资者及时获取所投资债券项目真实、可靠、有效的有关重要信息。③债券项目在债券发行前，要对项目的投融资及盈利水平进行全面的公开。④在专项债券存续期内,债券发行人须持续披露项目的总体情况、募集资金的使用情况、对应的政府性基金或专项收入情况以及可能影响专项债券偿还能力的其他重大事项等信息。⑤每个年度终了，各级政府要对年内使用专项债券资金的项目进行公开，对项目的运营、利润、偿债等情况进行详细的公开，从而接受社会的监督。

3.3 做好专项债券的后期绩效评价工作

按照财政部的相关规定，财政部门、项目主管部门和项目单位要以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、事中绩效运行监督、事后绩效目标实现等环节，推动提升债券资金的配置效率和使用效益，加强地方政府专项债券项目资金的绩效管理，提高资金的使用效益，有效防范政府债务风险。绩效管理工作应当遵循以下5个方面原则。

3.3.1 科学规范管理原则。专项债券项目资金绩效评价实行全生命周期管理。坚持“举债必问效、无效必问责”的管理理念。建立规范科学的工作流程和指标体系，推动绩效管理工作有序科学规范开展。

3.3.2 各部门协同配合原则。各级财政部门负责牵头组织专项债券项目资金的绩效管理工作，督促并指导项目主管部门和项目单位具体实施各项管理工作，各部门相互配合协同合作，提高债券资金的管理及使用水平。

3.3.3 信息公开透明原则。绩效信息是专项债券项目信息的重要组成部分，应当依法依规进行公开，自觉接受社会的监督，通过信息公开推动和提高专项债券资金的使用效率。

3.3.4 目标制定可实现原则。要根据实际情况制定切实可行，通过努力可以实现的绩效目标，绩效目标即不能脱离实际，又不能设立太低，要制定出经过努力可以实现的目标，确保绩效的可持续性。

3.3.5 注重强化结果运用原则。要突出绩效管理结果的激励约束作用，将考核的绩效结果应用于今后的工作中，使管理结果成为以后专项债券额度分配的测算因素，并与相关管理措施和政策试点相挂钩，提高绩效结果的实际运用范围。

4 结束语

专项债券资金的使用和管理工作是政府资金管理的重要组成部分。专项债券资金的管理不仅关系到社会经济的发展，同时还关系到政府公信力的具体体现。通过专项债券资金的使用，可以极大的促进内蒙古自治区社会基本建设的投入，对于内蒙古自治区公益基础设施建设有极大的积极促进作用。专项债券的使用不但对于拉动消费提高社会经济发展有较高的刺激和促进作用，还可以带用大批民间资本实现投资，从而提高整个社会的经济发展水平。可以形象的将专项债券比喻为是一瓢引水，通过这瓢引水的带动，不仅可以带来甘甜的井水，还会润泽一方土地。作为各级政府部门，2022年我们要加强对专项债券资金的使用及管理工作，将专项债券做成民心债、放心债，通过专项债券的使用，提高内蒙古自治区基础设施建设水平，建设更多群众满意、社会认可的公益性基础设施，提高人民群众的生活水平和社会认同感，让专债资金更快更好地为内蒙古自治区的公益建设贡献力量，更好地为内蒙古2 400多万人民群众谋幸福。