土地综合整治研究现状分析及推进建议

赵宇廷

(1.内蒙古师范大学 地理科学学院；2.内蒙古自治区土地利用与修复工程技术研究中心，内蒙古 呼和浩特 010000)

1 土地综合整治的内涵分析

改革开放以来，我国各地相继开展了一系列专项的土地整治工作。土地整治工作从单一、少量、分散的整治活动发展到全面的、全域的、全要素的整治活动，土地整治的内涵也在不断丰富。1981年国务院批转国家建设委员会第145号文件《关于开展国土综合整治工作的报告》中指出：“土地整治包括土地资源乃至整个土地环境的调查、开发、利用、治理和保护5项相互关联的业务”。

360百科将土地综合整治定义为：在一定区域内，根据土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整治、复垦、开发与城乡建设用地增减挂钩为基础的平台,推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，推进农业规模化经营、人口集聚、产业聚集发展，促进城乡一体化进程的一项系统工程[1]。

《土地整治术语》指出，“土地综合整治”是指解决土地空间开发和利用中出现的问题，遵循“山、水、林、田、湖、草”生命共同体的理念，综合考虑工程、技术、环境、生物等因素的活动，采取措施修复土地空间功能，提高土地空间质量，促进土地空间有序发展，统筹“山水林田湖草”系统管理，建设美丽生态国土的总平台。

随着土地综合整治在经济社会发展过程中的支撑作用日益突出，整治目标更加多元化，整治内容和手段更加多样化，整治时间维度不断延伸，整治空间维度向外扩展，同时，结合一些学者对土地综合整治内涵的界定，土地综合整治总体上是以生态文明建设理念为指导，以国土空间规划为引领，坚持“山水林田湖草”生命共同体理念，调整人地关系，根据土地空间问题诊断需要，划分土地综合整治区，通过构建土地综合整治技术框架，因地制宜综合采取多种措施，进行全方位、全区域、全要素、全过程的综合整治，最终达到促进区域城乡土地利用结构调整，优化土地空间发展格局，保护和恢复生态环境的目的。

2 国内外土地综合整治研究进展

2.1 国外土地综合整治研究进展

国外的土地整治始于16世纪中叶，在德国、荷兰、俄罗斯、日本等国陆续开展。德国于1886年首次提出土地整理这一术语，并于1953年颁布了世界上第一部《土地整理法》，随着社会经济的不断发展和对土地资源需求的增加，德国对土地整理法的内容进行了两次细致修改[2]，丰富了土地整理理论。德国的土地整理已经形成促进经济发展、提高生活质量、实现土地高效利用和耕地平衡、保护生态环境的土地整理体系[3-4]。

荷兰也是较早开展土地整治的国家之一，于1985年颁布了《土地整理法》，自20世纪70年代以来，荷兰土地整理已由简单的农业结构调整转向更有效利用农村土地和土地利用的多功能化[5]。

俄罗斯于1779年建立了世界上第一所土地整理学校，并开始研究土地整理理论和技术手段，其土地整理的主要任务是调整土地关系、组织土地利用和土地资源管理等，目前形成了比较完善的土地整理体系[6-7]。

日本的土地整理则十分重视耕地整理，明治32年制定了耕地整理法。日本土地整理研究的主要内容是地块的重新规划和利用、田块的归并、土地交换处理、地租分配和耕地整理登记等[8]。

2.2 国内土地综合整治研究进展

土地综合整治越来越受到各级政府和相关领域专家学者的重视，全国范围内也开展了土地综合整治试点。目前，我国土地综合整治取得了较丰富的理论成果和实践经验。

2.2.1 理论研究进展。随着专家学者们对土地综合整治的深入研究，土地综合整治已从单一的、重量的“田水路林村”土地整治转变为重视全境生态保护和修复的“山水林田湖草”的国土综合整治[9]。曹帅等[10]运用DPSI模型分析了土地综合整治的运行机制，建立了土地综合整治的理论框架。韩博等[11]结合新的发展阶段国土综合整治工作的制度和政策要求，构建了详细的国土综合整治分类体系，提出了不同整治类型的整治方向、目标、参考指标和实现途径。翁睿等[12]根据CiteSpace在1988年—2020年期间在Web of Science期刊引入数据库中介绍的4 000多篇生态恢复文献，梳理总结了国际生态恢复的概念和方法，提出我国土地综合整治应建立可持续的社会生态耦合系统；加强生物多样性和生态系统保护，注重景观恢复的修复方法；建立社会参与、绩效监督、多元化投资的整治管理机制，因地制宜逐步推进整治实施。姜广辉等[13]从国土综合整治主体的复杂性、过程的复杂性和环境的复杂性3个特点出发，识别国土综合整治实施运行中产生的各种问题，具体问题具体分析，提出了项目规划控制、多元化主体治理、多元资金整合和效能指标储备等9种系统的国土综合整治革新机制。

2.2.2 实践研究进展。从研究规模上看，在市级层面，雷锡琼等[14]依托重庆铜锣山项目，对铜锣山区域生态环境问题进行诊断，从铜锣山水源涵养能力低、产品供给能力低、乡村景观质量低及生物多样性减少等实际问题出发，提出综合保护策略和基于自然的综合恢复策略，如生态系统综合设计战略、协同共生战略等，针对生态保护、生态恢复、合理利用、科教等四类专项规划布局，构建土地综合整治工程体系，这有助于铜锣山山地生态系统的重建。

上海市分别在2011年、2013年和2016年启动了市级土地整治项目和嘉北公园建设，根据国土空间管理体系的变革方向，开辟了“田水路林村厂”整治对象的综合治理之路，并在村级加强了统筹规划，发挥了“多规合一”的优势，走上了国土综合治理的全域整治之路[15]。以湖北省广水市和嘉鱼县为例，李倩等[16]介绍了湖北省土地综合整治试点中的优秀样本。如广水市创新以往的土地整治路径，提出“土地整治+”理念，将土地整治与现代农业、休闲农业相结合，突出生态和地域特色，打造了以杨寨生态土地整治工程为代表的新模式。

在县级层面，湖北省嘉鱼县以耕地占补平衡与增减挂钩政策为基础，结合土地权属调整、土地利用结构优化、“山水林田湖草”治理系统，解决农村生态环境难题，打造特色城乡综合体[16]。

在城镇层面，高琨等[17]以临沂市书院社区为例，根据目前书院社区土地空间利用存在的问题，结合当地自然资源禀赋条件，从山地保护、水系治理、林网布局、农田整治、湖泊水库保护等方面，引入多种空间分析方法，全面优化村庄用地空间。

3 土地综合整治问题识别

土地综合整治方式较为单一。目前，我国的土地整治主要停留在工程技术层面，但是仅靠工程型的土地整治方式很难打造出地方特色鲜明、乡村氛围浓郁的社区，要因地制宜、因时制宜的调整和丰富土地整治内涵与形式，加强与基层政府和当地居民合作，按需构建土地整治的政策体系。

土地生态系统易遭到破坏。土地生态系统长期受到高强度国土开发建设、矿产资源开发利用等因素的影响，历史遗留问题较多，保护与修复任务繁重，以往单要素、单一类型的土地整治，各部门各自为战式的模式，容易顾此失彼，最终会对生态系统造成破坏。

土地综合整治资金来源渠道较窄。土地综合整治资金主要来源于财政拨款，社会资本投入力度不足，当前受新冠肺炎疫情影响，经济下行压力大，财政投资锐减，加上社会资本投资收益风险大，故土地综合整治社会投资的积极性较低。

4 土地综合整治的推进建议

虽然全国各地开展的土地综合整治试点工作取得了一定成效，但土地综合整治是一项综合性强、持续时间长的工作，此外，我国的土地综合整治仍处于初步探索阶段。引导土地综合整治规范、有序、高效运行仍需要政府和学者的深入探索，未来土地综合整治还有很长的路要走，在土地整治向国土综合整治转变和发展的过程中，还应加强以下几方面的思考。

4.1 树立综合性、全局性的管理理念

在国土空间规划的指导下，明确土地综合整治的重点任务，通过综合治理、系统恢复和整体保护，提高国土空间的生态服务和保护功能，以及对经济社会发展的支撑功能。

4.2 加强人地关系思想建设

以科学调查评价为基础，制定科学合理的国土综合整治决策，明确修复受损国土的既定目标、重点、程序和区域，识别导致国土开发的无序、空间不均衡等问题，防止对区域功能造成新的损伤。

4.3 加强“山水林田湖草”生命共同体的整体研究

对“山水林田湖草”的生命共同体进行系统的、综合的研究，同时统筹推进综合研究和科学技术研究，提高生态修复和国土综合整治的科学性。要以国土空间规划为指导，从系统和全局的角度，统筹考虑，统筹规划，采取多种措施同步发展，整体设计，全方位、全区域、全过程、全要素，进行土地综合整治。

4.4 加强土地综合整治向国土综合整治转型的生态思考

在开展国土综合整治项目、工程或任务时，要融入生态文明建设思想，尊重自然规律，保护自然生态系统，调整国土综合整治的施工结构，提供更多优质的生态产品，营造更加美丽的生态环境。