行政公益诉讼诉前程序研究

●李 伟

一、行政公益诉讼诉前程序

（一）行政公益诉讼诉前程序

在国家及社会公共利益遭受不法侵害时，组织机构或个人有权向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼即行政机关履行法定职责过程中不作为或者乱作为时，检察机关可以根据法律规定，向人民法院提起公益诉讼。随着《行政诉讼法》修改和试点工作的完成，我国行政公益诉讼制度正式确立，同时对其诉前程序也有了明确的规定。

根据《行政诉讼法》相关规定，在行政机关违法行为导致国家或社会公共利益遭受损害时,检察机关可以在法律规定的期限内向其提出检察建议,以此提高行政机关履行职责的积极性和主动性,督促其自我纠正。综上所述，诉前程序的实质是平衡检察权和行政权,以外部监督约束内部纠错的案件终结机制。

（二）行政公益诉讼诉前程序的功能

1.节约司法资源，提高司法效率。经济飞速发展的当代社会，法律观念和法治意识深入人心，公众更倾向于使用法律手段维护自身利益。在这一背景下，审判机关面临着巨大的案件审理压力，故当前更倡导多元化纠纷解决机制及溯源治理。行政公益诉讼诉前程序在诉讼程序之前实现了案件分流，避免了所有案件进入诉讼程序，在一定程度上促进司法资源的节约，有利于司法效率的提高。通过2015年至2017年的试点数据可以看出，诉前程序的适用对于提高办案效率起到了很大的作用，该程序非常适合处理行政公益诉讼案件。

2.提高行政机关自我纠错的积极性和自主性。诉前程序以提出检察建议的方式来督促行政机关履行职责，这一相对温和的方式体现了检察机关的谦抑性和对行政权的尊重。这一方式以外部监督推动内部自主纠错，以实现行政自制来解决矛盾，有助于激发行政机关的主动性。通过行政自制达到自主纠错的目的，有利于发挥行政机关自身的专业性和自主性，推动其积极主动地约束自我，提高行政能力。诉前程序通过内外联动的方式促进行政机关提高依法行政的能动性和积极主动性。

3.平衡行政权与检察权的关系。诉前程序的实质是平衡检察权和行政权,以外部监督约束内部纠错的案件终结机制。行政公益诉讼的本质可以归结于检察权与行政权的博弈，而诉前程序则起到调和作用，可以有效平衡二者关系。当前我国国家机关运行机制，行政机关履行公共职责具有专业性和及时性的特点，检察机关则有监督建议的职责，这一制度框架决定了行政权需要检察权对其予以规制。而诉前程序则巧妙地平衡了二者的关系，诉前程序是检察机关履行监督职能的体现，再则通过提出检察建议督促行政机关自觉纠错的方式体现了检察权的谦抑性，给了行政机关最大的体面和尊重。故行政公益诉讼诉前程序有效地缓和了行政权与检察权在实践中的矛盾，促进行政机关与检察机关的良性互动，共同维护社会公共利益。

二、行政公益诉讼诉前程序适用现状

（一）检察机关诉前调查核实权实行受限

政公益诉讼诉前程序实践中最为突出的问题便是检察机关诉前调查核实权实行受限。检察机关调查核实权的行使是否充分将直接影响到诉前程序进展，也直接关联到该案件的成败，但其在司法实践中一直困扰着诉前程序的适用。

究其原因，可从以下几个方面进行分析：首先，检察机关诉前调查取证权缺乏强制力。在诉前程序中，检察机关采取的调查措施只能是非强制性的，这也就使得检察机关的调查取证不受重视。其次，行政机关对检察机关调查核实权的行使不予配合导致了检察机关取证困难。行政公益诉讼的大部分证据都掌握在行政机关内部，给检察机关调查取证带来了不便。法律没有对行政公益诉讼的举证责任和举证程序做出具体规定，间接地助长到了行政机关工作人员对待检察机关的调查核实的消极态度。最后，行政公益诉讼调查取证的专业性和复杂性加大了检察机关诉前程序调查核实的难度。由于我国行政公益诉讼所涉及的领域专业性较强，检察机关的调查取证难度和复杂程度不容小觑，这就在客观上对参与调查取证的工作人员的专业性的提出了要求。

在具体的司法实践中，调查核实权的行使往往是检察机关在行政公益诉讼诉前程序最薄弱的环节。行政机关的地位有其敏感性和特殊性，检察机关调查核实权缺乏强制性保障和规定，直接影响到办案进度，损害检察机关权威，导致国家和社会公共利益难以得到维护。

（二）检察建议内容过于宽泛

《工作规定》对检察建议的性质与目的进行了阐述，《行政诉讼法》从原则方面做出了规定。作为检察机关依法履行法律监督职能，督促行政机关履行法定职责，参与社会治理的重要方式，诉前程序检察建议的价值和功能不言而喻。检察建议以温和方式履行法律监督职能，检察建议内容的质量直接关系到行政公益诉讼案件的办案质量和效果。检察机关的检察建议是否明确具体且有针对性，直接决定了行政机关对其能否接受，也间接影响到了检察建议的实施和成效。具体明确指的是检察建议对于维护公共利益所采取的实施方案和规定是否具体，针对性则有两方面的含义：一则检察建议所涉及被监督的对象，二则检察建议所涉及的目的。然后在诉前程序检察建议的具体运作实践中，检察建议缺乏具体性和针对性问题较为显著，严重阻碍了检察机关履行监督职能。

如前所述，相关法律对诉前程序检察建议的规定都停留在原则性和目的性范畴，并没有对具体内容提出要求。缺乏具体明确的规范指导，导致检察建议容易偏向形式主义而缺乏实质内容。在司法实践中，许多检察建议流于形式、套用模板，没有对行政行为做出实质性的建议。模糊的检察建议不仅令行政机关无从下手，无法实质帮助行政机关解决问题，更是使得检察机关公信力降低，阻碍了检察机关和行政机关的良性互动。此外，司法实践中可能出现检察建议选定的监督对象发生错误，尤其是环境公益诉讼；亦或其所建议的具体措施不存在关联性或操作性。

（三）行政机关履职审查标准不明确

行政机关没有履行依法职责既是引发诉前程序的条件，又是启动诉讼程序的前提。除检察机关的《办案指南》中的典型起诉案例外，相关法律并没有明确行政机关是否履职的判断标准，容易导致诉前程序和诉讼程序衔接脱轨。判定行政机关是否依法履行职责至今没有统一标准，甚至不同地区采用不同的标准，这给我国行政公益诉讼诉前程序的实践带来了严重的困扰。

目前诉前程序中行政机关履职的审查标准争议主要集中在“行为标准”和“结果标准”两种观点上，“行为标准”以行政机关收到检察建议后是否积极纠错为判断标准，但其依旧没有具体明确的判断尺度；“结果标准”则直接以行政机关履职纠错后公共利益是否遭受损害为判断标准，但该标准过于严苛，很有可能导致行政资源的过度浪费。

于行政机关而言，缺乏履行职责的标准可能导致其在纠正错误时无从下手或者矫枉过正；于检察机关而言，缺乏履职审查标准会导致诉前程序和诉讼程序的脱节，甚至同案不同判而违背司法公正。

三、行政公益诉讼诉前程序的完善

（一）强化检察机关调查核实权

检察机关调查调查取证是其履行监督职能的保障，调查核实权的行使事关整个行政公益诉讼能否开展。检察机关调查核实权实行受限是由于法律规定不具体及其他主客观原因共同导致的。

强化检察机关调查核实权，首先需要完善相关的法律法规及司法解释。一则授予检察机关强制性调查取证权，二则细化调查核实程序的具体流程。法律赋予检察机关在调查核实程序部分强制性措施，并细化相关流程无疑有利于强化检察机关调查核实权的行使。其次，完善行政公益诉讼的举证责任和惩处措施。完善举证责任有利于各机关履行各自的举证责任，避免出现相互推诿和消极抵触的情形；完善诉前程序的惩处措施有利于间接强化调查核实权，保证了检察机关调查核实权的行使。最后，增强检察人员的专业性与外聘专家相结合。行政公益诉讼所涉及的领域复杂多变且专业性强，检察机关在调查取证时往往难以应付，故增强办案人员的专业性与外聘专家和机构相结合可以从实质上强化检察机关调查核实权。

（二）细化检察建议相关规范

检察机关调查核实权是行使监督权的保障，检察建议则是其关键。检察建议承载着平衡检察权与行政权，促进检察机关与检察机关良性互动的功能，同时是实现诉前程序价值的基础。检察建议内容错误或者缺乏执行性必然导致行政机关与检察机关的矛盾激化，以及检察机关公信力的降低。当前检察建议内容留于形式，甚至出现基础的法律错误，严重损害了检察机关的权威，弱化了检察建议的执行性。

如何发挥诉前程序检察建议的功能与价值，一是严格规范内容，引入审查程序；二是保证执行效果，形成监督合力。首先，需要完善法律对诉前程序检查建议的规定，突破目前法律仅仅阐述其原则和目的的立法现状，通过立法来规范检察建议内容的拟定以及具体的流程，以此避免检察建议套用模板、内容空洞、流程缺失。其次，加强检察机关办案人员的专业能力和综合素质的培养，从而提高检察建议的质量。此外，引入责任制审查机制到检察建议的拟定中，通过内部多重审查机制和外部机关的监督机制相结合，内部主要责任人对检察建议审查结果负责，搭配人大等外部国家机关对其监督。就检察建议的执行效果而言，可以从检察机关与行政机关的流程衔接方面进行改进。检察机关可以派人就检察建议的内容与行政机关进行对接，促进行政机关对检察建议的理解和认识。在检察建议执行中，设置常态化交流机制以解决执行中的问题和困境。在合作的同时，检察机关应当继续履行监督职责，保证行政机关依法履行法定职能。通过和其他国家机关合作、与上级行政机关报备等方式形成合力加强对行政机关执行检察建议的监督，以此保障诉前程序检察建议的实施。

（三）明确行政机关履职审查标准

行政机关收到检察建议后在法定期限内未依法纠错，检察机关则可向法院提起公益诉讼。由此可知，行政机关未依法履行职责是启动诉讼程序的前提，标志着诉前程序与诉讼程序的过渡。但对于行政机关履行职能的判定尚未形成统一标准。这不仅不利于行政机关自行纠错，也不利于检察机关履行监督职能，更可能造成诉前程序与诉讼程序的脱轨。

行政机关履职审查标准的核心争议在于行政机关不作为的判定。我们可以从以下几个方面明确行政机关履职审查标准：首先，完善法律对于相关概念的规定。我国法律对于诉前程序行政机关履职审查标准并没有详细具体的规定，我国学界对其研究不够深入，尤其是对“行政不作为”的研究不够透彻。为此，可以完善法律法规及司法解释对其的规定，从现有立法及理论研究入手，结合具体的司法经验和案例实践明确相关概念和含义。其次，结合检察机关提出的检察建议判定行政机关是否实质性地“作为”。故结合检察建议的内容，可以具体判定行政机关是否依法履行职责。最后，所说的“行为标准”和“结果标准”，采用更加科学合理的“二元弹性标准”。如果仅“行动”作为审查其是否履职的标准，很有可能造成行政机关抱有侥幸心理敷衍了事；而仅以“结果”作为审查其是否履职的标准，那对于行政机关过于严苛且可能造成大量资源的浪费，故应当摒弃单一的标准模式。适用“二元弹性标准”可以做到理论与实际相结合、行为与结果相关联，发挥不同标准模式的长处。行政机关履职审查可以结合行政机关采取纠正措施、破坏行为是否停止、公共利益是否持续性扩大等要素综合评价。综合考虑各因素，既可以明确行政机关履职审查标准，又可以平衡行政机关履职中“行为”与“结果”的矛盾。以此保障检察建议的实施，实现诉前程序的功能和价值，最大程度维护社会公共利益，完成行政公益诉讼的使命。