协商民主与全过程人民民主的实践路径*

陈 家 刚

党的二十大报告指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”[1]37从价值层面看，全过程人民民主诉诸民主的本质，即民主意味着人民是权力的最终来源，通俗地表述就是人民当家做主。从特征层面看，全过程人民民主概括了民主制度实践的基本特征，即人民参与选举、决策、管理和监督的全过程。全过程人民民主在时间上具有持续性，与间歇性、阶段性政治活动相区别；在内容上具有完整性，与零散性、碎片化政治活动相区别；在参与上具有过程性，与单一环节参与活动相区别。“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”[1]38协商民主高扬平等、理性、公共利益，体现了人民民主的意义结构；协商民主贯穿于政治生活全过程，体现了人民民主的完整性特征；协商民主构建了多领域多层次的体制机制，体现了人民民主的制度基础；协商民主创新了多样化实践路径，使人民民主有效地运转起来。协商民主遵循全过程人民民主的基本要求，始终坚持人民至上，坚持密切联系群众、为人民造福，对于实现中国式现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要价值。

一、协商民主体现了全过程人民民主的内在价值

民主是历史的、具体的、发展的，是用来解决人民需要解决的问题的。各国民主道路不同，民主形态各异。人民当家做主是中国民主的本质和核心。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[2]13协商民主体现了社会主义民主政治的理论精髓和实践要义，是具有中国特色的民主形式。协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家做主的重要制度设计。健全社会主义协商民主的战略部署，在选举民主之外，为全过程人民民主提供了充分的理性基础。

第一，协商民主彰显平等价值。全过程人民民主的主体是人民，人民既是整体的，也是个体的。无论性别、民族、宗教信仰、经济状况、知识水平等方面存在何种差异，所有人都享有参与国家政治生活的权利，这是全过程人民民主的基本价值。“大家的事，大家来议，大家来做。在大家公认的条件之下(少数服从多数，个人服从全体……)，谁都能发表意见，好的意见一定能被采纳；谁都有出来做事管事的义务与权利。这是民主的实质。”[3]协商民主认为，平等意味着政治生活中的所有参与者都有相同的获得政治影响力的机会，都能够同等地表达自己的利益诉求，都可以提供平等说服他者的理由。协商民主改变了重视自由而忽视平等的传统。

第二，协商民主彰显参与价值。参与是一种美德。广泛、持续的参与能够趋向于形成最为公平的政策。“努力保证正义的实现必然是公民道德一部分”，“公民参与增进了自律性与利他主义”[4]。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和理由，尊重他人的意见。参与行为本身能够使公民之间、公民与政策议题、公民与决策乃至公民与整个共同体之间形成密切的联系。只有参与，政治行为者才能够利用平等的表达机会和发言权；也只有参与，才能够使维护公民个人以及共同体利益的权利变为有效的现实行动。全过程人民民主是公开透明的民主，而公开透明的阳光政治正是推动民主发展的催化剂。“‘广泛民主原则’要包含以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而谈民主制是很可笑的。”[5]公开透明条件下的广泛参与能够让人们感受到民主的真实性。

第三，协商民主彰显责任价值。全过程人民民主既是人民享有民主权利的民主，也是人民承担责任的民主。在政治参与过程中，对自己的行为负责就是责任性的表现。协商过程的参与者有责任维护并促进公共利益，更好地确定支持特定政策的机构、政党和组织。参与协商过程的公民承担着提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任，对其他作为理由和观点的理由与观点做出回应的责任，根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议的责任。协商民主过程不是讨价还价或契约性的交易模式，而是基于公共利益的责任政治。责任政治建设有利于提升全过程人民民主的质量，“责任政治是避免民主善之花结出恶之果的保障机制”[6]。

第四，协商民主彰显理性价值。协商民主的政治过程是理性反思的实践过程。全过程人民民主是理性运用自己权利的过程。协商民主强调个体对于公共利益的责任和协商过程的公正性。协商过程重视的是合理观点，而不是情绪化的诉求。参与者应该可以在获得最具说服力证据的基础上表达自己的诉求。“公共协商结果的政治合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益的基础之上，而且还建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实的基础之上。”[7]协商民主不是要将自己的观点强加给别人，而是理性地衡量各种不同利益倾向。

二、协商民主是全过程人民民主的生动诠释

协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家做主的重要制度设计。“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[2]19协商民主的历史基础深厚、制度基础广泛、实践基础坚实，深深地嵌入了我国社会主义民主全过程。协商民主不是摆设、不是“盆景”，而是全过程人民民主的生动诠释。

1.协商民主具备坚实的历史基础

中国共产党协商民主的实践探索生动地诠释了全过程人民民主的精髓。抗日战争时期，中国共产党在抗日民主根据地建立了民族统一战线性质的“三三制”政权。“三三制”政权充分照顾和维护各方利益，尊重和鼓励各种不同利益的表达，这是中国协商民主的最初实践。“三三制”政权成为一种民主施政、政治协商的政权形式，体现了民主的形式，更体现了民主的实质。周恩来指出：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。”[8]毛泽东同志曾告诫全党：“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题。”[9]1948年4月底，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[10]。1949年9月，中国人民政治协商会议在北平举行，实际上标志着协商民主开始在全国范围内实施。中国人民政治协商会议充分发挥协商民主的作用，经过广泛的、反复的协商，明确了新政协筹备会的内容和新政协会议的主题，确定了新政协会议的参与者以及相关文件草案。会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，也是中国共产党与各民主党派民主协商的结果。

新中国成立后，为了完成土地改革，针对民主党派存在的对土地改革的疑虑，中国共产党邀请民主党派以及无党派代表人士进行协商，充分讨论土地改革的必要性、农民问题对于中国革命的特殊性。一方面，使各民主党派认识到土地改革非进行不可，否则就不可能开展大规模的工业化建设，国家就不能发展起来、强大起来；另一方面，中共中央也采纳了党外人士的一些合理意见。经过充分协商，1950年6月30日颁布施行了《中华人民共和国土地改革法(草案)》。1954年中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》。在宪法起草过程中，协商民主得到了充分的运用。1953年1月，毛泽东就制定宪法召集党外民主人士座谈会。党外民主人士以全国政协为协商平台，对宪法草案进行讨论，从3月底至5月初共讨论协商40天，参加者500多人，提出意见和疑问达3900多条。毛泽东曾指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派，对我们更为有益。”[11]这一时期是我国协商民主发展的重要时期。

改革开放以来，我们党更加重视协商民主的实践。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》第一次较为正式地提出协商民主的思想。2007年，《中国的政党制度》白皮书第一次正式提出了“选举民主与协商民主”[12]的概念。2012年，党的十八大报告明确提出要“健全社会主义协商民主制度”，同时就“社会主义协商民主”的定位、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署。2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，立足于当代中国经济社会发展变化的现实，就加强社会主义协商民主建设做出了总体部署和顶层设计，深刻回答了什么是协商民主、为什么要加强协商民主建设、怎样加强协商民主建设等一系列重大理论和实践问题，为推动我国社会主义民主政治建设提供了理论指导和行动纲领。随后，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》相继出台，为具体的协商实践提供了规范的平台和指导。党的二十大报告明确提出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[1]38，并就协商民主发展的目标、原则、路径和制度安排进行了深刻的阐释。

2.协商民主贯穿于我国政治生活全过程

协商民主体现在党和国家机关各个方面、各个领域、各个层级的工作中，体现在实现人民对美好生活向往的建设活动中。我国的人民代表大会制度，从全国层面到乡镇人大，选举、立法和决策活动中都有协商民主的程序设计；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，从全国层面到县级，始终将协商民主贯穿于政协履职全过程；民族区域自治制度从全国层面到乡镇，也将协商议事等民主活动纳入制度设计与实践探索之中；在基层群众自治制度中，城乡社区协商议事、企事业单位民主管理，都坚持在涉及职工切身利益和重大决策等事项上发挥协商民主的作用。从中央、地方到基层，从选举、立法到行政，从国家、社会到社区，协商民主环节完整，体系完备，实现了广泛、多层、制度化的发展要求。

协商民主贯穿于选举、决策、管理和监督全过程。民主选举中的协商，可以就选举主体、候选人员条件的设定、选举程序的设计等相关问题进行充分协商，形成广泛共识，以保障民主选举的顺利进行和预设目标的实现。例如，政党协商的主要内容，除了国民经济和社会发展规划、重要法律制定修改等重大议题之外，还包括“国家领导人建议人选”[13]，而“就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会”[14]6，也是政党协商的重要形式。宋平曾指出：“比如选举省政府班子，先进行民主推荐，然后经过组织考察，层层筛选，最后跟人大商量，跟政协商量，跟各界人士商量。这样翻来覆去地商量，提出的人选大家都比较满意了，再进行投票表决。这种民主形式有它的优越性。”[15]74彭真也认为：“充分酝酿、反复协商代表参选人，保证选出确保党的优势和群众感到民主的代表。反复协商就可以避免不民主。如果多数群众感到不满，可以重选。”[16]政治决策只有在获得广大政策对象的认同和支持，即获得合法性的基础上，才能够有效实施。就决策议题的确立、决策规划的完善、决策合法化的实现形式等问题进行协商，能够为民主决策的有序运作奠定基础。周恩来曾经指出：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[17]管理过程中的协商，重点在于“增强协商的广泛性针对性”[14]9，实现社会公众广泛参与，加强与人大代表、政协委员以及民主党派、无党派人士、工商联等的沟通协商，吸纳社会公众特别是利益相关方参与协商。监督是人民的权利，监督活动中协商作用的发挥，一个重要的侧面就是将协商民主贯穿于人民政协的履职过程中。“通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能”[14]11，有效解决权力滥用、肆意侵犯权利的问题。“共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。谨慎总是好一些。”[18]通过协商实现有效监督，可以使干部更加谨慎勤勉，决策信息更加充分，思想更加解放，看问题更加全面。

协商民主涵盖政治、经济、文化、社会、生态文明等方面。协商民主既关注改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家大事，也关心社区难事、日常琐事、百姓愁事。协商民主以多样、畅通、有序的民主渠道，充分调动各地区、各民族、各方面、各阶层的积极性主动性创造性，充分发挥各方面的优势和作用。协商民主深深融入人们的日常工作和生产生活之中，能够有效实现利益相关方的持续性参与。

3.协商民主制度体系是人民当家做主制度体系的重要组成部分

协商民主不是空泛的原则要求、动人的话语号召，而是有着完备制度体系的民主形式。“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商”构成了我国社会主义协商民主体系。其中，政党协商重在加强中国共产党同民主党派的政治协商，“搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系”；人大协商是为了“更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”；政府协商的目的是“有效推进科学民主依法决策加强政府协商，增强决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平”；政协协商是“发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”；人民团体协商是要“更好组织和代表所联系群众参与公共事务，有效反映群众意愿和利益诉求，发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用”；基层协商是为了“更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定”；社会组织协商是要“健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”[14]1-15。完善的协商民主体系与各种制度化协商平台相结合，共同推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

协商民主通过法定程序使人民的利益诉求上升为国家意志，保证国家意志切实反映人民意愿、得到人民拥护，并能够转化为人民的自觉行动，实现了人民民主与国家意志的统一。协商民主不仅具有民主的权力运行规则和程序，而且通过制度化、程序化的安排汇集各种意见和建议，推动科学民主决策，实现了程序民主和实质民主的统一。协商民主确保人民享有广泛权利、国家治理高效、社会和谐稳定以及权力运用得到有效制约和监督，实现了过程民主和成果民主的统一。协商民主既包括直接民主的制度与实践例如基层群众自治制度，又包括间接民主的制度与实践例如人民代表大会制度，实现了直接民主和间接民主的统一。协商民主既有鲜明的中国特色，也体现全人类共同价值。

三、沿着协商的路径深化全过程人民民主

民主的发展既要坚守基本的原则，也要不断回应现实的挑战，解决现实的问题。实践的多维性为民主的繁荣发展提供了充分的滋养。全过程人民民主适应中国民主政治发展的内在逻辑，也将在丰富多彩的民主政治实践经验基础上得到解释。党的二十大提出“全面发展协商民主”[1]38的要求，为我们立足新时代新征程深化全过程人民民主提供了明确的指引。

1.全面发展协商民主的基本原则

第一，根本要求：坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一。协商民主是最具中国文化特色、历史传统和制度优势的民主形式。在我们这样一个政治生活多样、经济社会结构复杂、历史文化悠久的国家深化民主，只有在中国共产党的坚强领导下，才能实现有效、管用和真实的民主。“不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。”[19]我国实现人民当家做主既有完整的制度程序，也有完整的民主参与实践，人民当家做主不是一句口号，更不是一句空话。“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。”[20]国家政治生活和社会生活各环节、各方面都能够体现人民意愿，听到人民声音。“没有民主是不行的，只有民主没有法制也是不行的。高度民主要与高度法制结合起来。”[21]604深化民主必须用法治来保证。只有遵循法治原则，才能够充分保障人民依法享有、依法行使民主权利，确保人民的民主参与实践落到实处。

第二，基本遵循：坚持民主集中制。民主集中制既是中国共产党的根本组织原则，也是我国国家制度体系和治理活动的基本原则。协商民主的基本遵循是民主的，也是集中的。从民主的方面看，协商民主就是发扬民主，实行广泛且充分的讨论与批评。“发扬民主就要让大家提意见，哪有发扬民主而不让提意见的呢。”[21]54只有发扬民主，才能从实际出发，才能实事求是，才能形成使广大人民群众在自己的经验中相信正确的策略，才能更好地调动广大人民群众的积极性。“不要搞‘一言堂’，要搞‘群言堂’，要学会搞民主集中制，凡事都要商量，最后在民主的基础上把意见集中起来。”[22]从集中的方面看，共识的形成就是有效的集中，真正的统一行动，能够使共识有效地转化为切实可行的实践举措。

第三，广泛基础：坚持统一战线。统一战线是实现人民民主的重要形式。统一战线坚持大团结大联合主题，在广泛团结的基础上充分激发社会活力，在充分发扬民主的基础上最大限度地凝聚共识。“民主制度若不能成功地逐渐创造出和谐一致的基本共识，它就会是一个难以运转的和脆弱的制度。”[23]中国共产党百年民主追求历程中，建立和巩固了国民革命联合战线、工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线、爱国统一战线，在政治联盟中弘扬民主、践行民主、发展民主。“我们的口号和任务是：实行民主政治。在行政和议事机关中，包括各阶级、各党派和一切抗日人民的成分，大家都是经过民主选举产生，都在一起商讨和决定事情，并且一致实行这些决定。”[24]统一战线深深嵌在人民民主国家治理体系之中，民主功能的发挥得到更加坚实的制度保障。

第四，动力机制：坚持党的群众路线。“协商民主，就是走群众路线，广泛听取各方面的意见，广泛协商，包括跟民主党派的协商”，“这种民主形式有它的优越性”[15]74。党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在群众之上。协商民主是党的群众路线在政治领域中的体现，党必须善于集中群众的智慧，形成科学的决策。“没有群众路线，就不可能调动广大人民的积极性，也不可能按客观规律办事。”[21]152-153坚持群众路线，就能保证党与群众的血肉联系，保证党的各项工作的成功；就是要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神；就要坚持重大工作和重大决策必须识民情、接地气。“我们的事情，是人民的事情。我们要把人民的事情办好，就要让人民当家作主，把群众的意见、要求反映出来，集中起来，然后再回到群众中去贯彻执行。”[22]469基层立法联系点制度、民主恳谈的创新、“有事好商量”的“码上议”实践，都是走群众路线的协商民主实践。

2.在平衡路径中发展协商民主，推动全过程人民民主

第一，保持民主的原则性要求与民主的发展规划的平衡。民主是全人类共同价值，不同国家、民族、地区的民主，都是民主共同价值的具体实践。不同的民主模式存在共享原则，即以人为本、人民至上、人民是国家权力的最终来源。不同的民主模式都要加强对权力的制约，把权力关进制度的笼子里。不同的民主模式都是要维护每一个民众的权利的，让人民群众有获得感、安全感、幸福感。不同的民主模式都是要在实践中发挥作用的，原则性的、抽象的民主只有在具体的现实生活中运转起来，才能够激发人们对于民主的追求。民主是具体的，发展什么样的民主、如何发展民主、衡量民主成效的标准是什么，不同国家、不同民族、不同地域、不同发展阶段都是不同的。发展协商民主，既要遵循共同价值、一般原则，也要具体形成发展规划和设计；既指明方向，也规划路径；既建构体系，也设计程序。协商民主的发展也会遭遇挑战，但有基础、有经验、有指向的发展规划，是全面发展协商民主的基本遵循，是深化全过程人民民主的最大底气。

第二，保持民主的制度建构与民主的实操技术的平衡。发展协商民主、推动全过程人民民主，需要把民主的制度安排与民主的程序设计有机结合起来。民主如果缺乏现实制度支撑，就没有了规范。一方面，要按照全过程人民民主的建设标准，坚持和完善符合人民利益、代表人民利益、维护人民利益的民主制度体系；另一方面，要使民主制度有程序的支持、技术的支持，程序设计能够使民主原则落地，使民主制度具有可操作性，能更好解决民主实践中矛盾突出和深层次的困难问题。现实的民主、实践的民主，是依靠结构化的民主技术持续性运作的民主。协商民主制度能够发挥作用，需要确定主持人、参与者、会议怎么开、发言有什么样的规范和限制、协商结果如何应用等可操作性的程序设计和技术手段。大数据、信息化和人工智能的新发展，客观上要求技术赋能协商民主，增强人民参与的便利度，减少民主运作的成本，提升民主参与的质量，增进民主实践的效益。

第三，保持民主的经验总结与民主的理论思考的平衡。民主是理论的，也是现实的。民主是有理论指导的制度实践。民主理论确立民主的价值、民主的原则、民主的制度构造等，但民主要成为信仰、具有吸引力、能够说服人，除了理论建构本身的严密逻辑外，还需要不断总结民主实践经验，将具有多样性的民主实践探索加以系统化、规范化、科学化，从而为民主理论建构提供丰富的资源，使民主理论充满活力。在当代中国的民主政治实践中，各级党政机构持续开展了协商民主的实践创新。民主恳谈、协商议事会、党群议事会、社区协商会已经成为普遍形式。广西的“桂在协商”、江苏的“‘码’上议”、浙江的“请你来协商”、山东的“泉城商量”等探索各具特色。实践中的民主是鲜活的、充满生机的、能够为理论发展提供强大生命力的民主。

第四，保持民主的独立发展与民主的文明贡献的平衡。协商民主是中国民主政治的鲜明特色，是实践全过程人民民主的重要形式。中国的民主政治建设要对人类政治文明有贡献，就要既立足中国，又放眼世界。民主的实现形式是丰富多样的，我们“不能要求有着不同文化传统、历史遭遇、现实国情的国家都采用同一种发展模式”[25]。多样性的民主符合不同民族和国家的历史文化传统与国情。一种民主模式的优劣不是判断另外一种模式质量高低的标准。只有肯定不同民主模式的多样性发展路径，不断创新民主模式和提升民主效能，才能保持民主制度不断向前发展，才能推进世界民主政治文明的发展，实现“美美与共”。同时，只有站在人类政治文明的高度，积极培养世界眼光，主动拓展国际视野，在比较中吸收不同民主发展进程中的有益成果，才能够实现文明互鉴。民主制度的竞争，从根本上讲主要在于不同模式为本国的人民带来了什么。对于世界来说，中国要展示负责任大国的形象，为世界发展共享中国智慧、中国方案、中国力量，也要为世界贡献民主价值、民主模式和民主绩效。对于中国来说，为世界做出更大贡献，一方面要客观认识世界各地不同民主政治文明，另一方面要立足自身积极推进国家治理现代化，做实做细做完备协商民主，积极推动全过程人民民主。

全过程人民民主充满生机和活力，关键是协商民主为其提供了真实、管用、有效的实践路径。全过程人民民主行得通，是协商民主实现了价值理性与工具理性的辩证统一。全过程人民民主真管用，关键是协商民主健全了民主的制度，丰富了民主的内容，拓宽了民主的渠道。全过程人民民主有效率，关键是协商民主遵循了民主集中制原则，实现了公平与效率的有机统一。“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下，个人的权利就无从谈起。”[26]当代中国民主发展的路径，就是要“始终坚持问题导向，不断发现问题、善于解决问题，每解决一个问题就把民主建设向前推进一步，不断推动民主制度体系更加成熟、更加定型”[27]。