试论全过程人民民主的四个统一

胡玉鸿（华东政法大学人权研究院院长、习近平法治思想研究中心执行主任）

全过程人民民主是习近平总书记有关民主理论的独创性贡献，是结合中国国情和中国经验探索出的新型民主之路。对于全过程人民民主的制度特色，习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。①习近平：《坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主》，《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第336页。在此，“四个统一”典型地体现了全过程人民民主的持续性、广泛性、真实性、有效性，标志着中国社会主义民主已进入新的更高的发展阶段。

一、过程民主和成果民主的统一

全过程人民民主首先是过程上的民主，即人民在政治生活和社会生活中，能够持续地、广泛地参与国家和社会生活的管理，体现当家作主的主人翁地位。在全过程人民民主的理论和制度实践中，这一过程表现为选举、协商、决策、管理、监督五个持续、衔接的过程和环节之中。习近平总书记明确要求，要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第36～37页。“选举”既包括由广大选民依照法律规定选举各级人民代表大会的代表，也包括人民群众在村（居）委会参与选举以及在企事业单位职工代表大会中参与选举。前者如《宪法》第三十四条规定的“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权……”后者如《村民委员会组织法》第十一条规定的“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。人民群众通过选举权的行使，构建出自下而上的层级治理体系。“协商”是指就国家事务和社会事务在人民群众中进行磋商、讨论，求同存异，获取共识。习近平总书记指出：“要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”③习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第297页。“决策”是指国家机关在进行决策的过程中，要倾听人民群众的意见和建议，集中人民群众的智慧和经验，使法律制定和重大决策符合人民意愿，维护人民利益。“管理”强调的是让人民群众直接参与国家和社会生活的管理，是指人民群众依照法律规定，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。“监督”是指人民群众拥有监督国家机关及其工作人员是否依法履职的权利。我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。

成果民主也即结果民主，是指人民群众通过过程上的民主参与，达到了国家和社会治理的良好效果。大致来说包括以下几个方面：第一，选举出符合人民群众意愿的代表，组成地方和全国的人民代表大会，统一行使国家权力。第二，通过民主协商的方式，凝聚社会共识，找到社会最大公约数，从而保证法律和决策的科学性与合理性。第三，人民群众直接参与国家和社会事务的管理，特别是在事关人民群众切身利益的场合，要让他们拥有广泛的知情权、参与权、表达权，“确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”。④习近平：《坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主》，《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第337页。第四，体现人民作为国家主人的地位，确保人民群众能够有效地监督国家机关及其工作人员是否依法履行职责。为此，“要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。⑤习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第298页。总之，全过程人民民主保证了人民群众可以全方位地参与国家和社会事务的管理，由此人民作为国家主人的地位得以全面显现。

二、直接民主和间接民主的统一

直接民主主要集中于人民群众在基层政治、社会生活中享有的民主权利。习近平总书记指出，要“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。⑥习近平：《坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一》，《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第184页。一定程度上说，人民群众享有广泛的民主权利，主要就是通过知情权、参与权、表达权、监督权的实现而体现出来。参与权、表达权、监督权作为人民群众所拥有的基本权利，都可以在《宪法》文本中找到相关的依据，如选举人大代表可以理解为对国家事务的参与权，言论、出版、集会、结社、游行、示威是一种政见的表达权，批评建议权、申诉控告检举权可以视为监督权的体现。不仅如此，广义的监督权还包括人民群众对单位、社区负责人及其工作人员的监督，如村民、居民对村民委员会、居民委员会的负责人及其组成人员有权进行监督。知情权在《宪法》中没有明文规定，但在我国现行法律中已有多处进行了明确规定。例如，《人民法院组织法》第十一条规定：“人民法院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权。”《公职人员政务处分法》第三十八条中，则将公职人员“不按照规定公开工作信息，侵犯管理服务对象知情权，造成不良后果或者影响的”纳入应受处分的行为之一，情节较重的，予以警告、记过或者记大过处分；情节严重的，予以降级或者撤职。

我国实行人民代表大会制度，而这一制度更多地体现出间接民主的特性。在这一过程中，人民本着自己的意志，挑选出最适合担任代表职务的人选，组成各级人民代表大会，再由人大选举产生出国家行政、监察、审判、检察机关。无疑，在这一体制之下，人民只是间接地实现对国家和社会生活的管理，人大代表以及经由人大选举产生的各级各类国家机关是在直接地行使国家管理权力。当然，即便是在间接民主的机制之下，人民群众作为国家的主人，仍然影响着国家和社会生活发展的最终进程。例如，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，代表必须“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”（第四条第五项），并“受原选区选民或者原选举单位的监督”（第六条）。强调人大代表与人民群众的联系以及受人民的监督，就是为了更好地保证人大代表能够真正为人民代言、为人民谋利。可见，间接民主仍然要以全过程人民民主为依托，“完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。⑦习近平：《坚持和完善人民代表大会制度，不断发展全过程人民民主》，《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第337页。直接民主与间接民主的统一，既体现了全过程人民民主的多元性、层级性，又体现了全过程人民民主的真实性、有效性。

三、程序民主与实质民主的统一

民主作为一种国家制度而言，它首先是程序上的民主，即通过法律程序的民主化，使人民群众能够广泛参与到国家和社会事务的管理之中。人类社会的治理经验表明，要达成国家治理的最优化，民主是一种最好的管理和决策程序——相较于人治之下“法自君出”以及官僚独断专行的治理模式，民主汇集人民的意志、集中人民的智慧、反映人民的诉求，从而将人民的意愿体现在国家管理和社会管理的方方面面。习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”⑧习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第296页。可见，民主是党的执政和国家治理的前提和基础，透过民主的体制、机制将人民群众的诉求和愿望体现在政策与法律的制定之中，政策与法律才具有合理性和正当性；同样，只有尊重人民的主体地位，在决策中贯彻民主原则，才能集中人民群众的智慧，使政策与法律具有科学性、合理性。习近平总书记强调：“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在。”⑨习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第295～296页。由此可见，在制定法律和行政决策中采取民主程序，广泛听取人民群众的意见和建议，不仅能够达成社会共识、提炼共同利益，还可以防止决策错误。在这一过程中，人民全程参与决策，不仅是人民当家作主的政治和法律地位的体现，也是保证决策科学化、合理化的重要前提。

必须注意的是，全过程人民民主不仅仅是程序上的制度安排，它还具有实质性的内容，其中根本之处就在于真正保障人民当家作主。正如马克思所指出的，“民主的”这个词在德语里意思是“人民当权的”，⑩参见马克思：《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯选集》（第三卷），人民出版社1995年第2版，第312页。这也是民主作为一种国家制度与以往专制制度的本质区别。从制度的层面而言，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现全过程人民民主的重要制度载体。各级人民代表大会由人民群众通过选举产生的代表所组成，行使国家的立法权、监督权、决定权、任免权。党的十八大以来，党中央着力推进健全人大常委会组成人员联系本级人大代表机制，畅通社情民意反映和表达渠道，支持和保证人大代表依法履职；人大代表中的一线工人、农民、专业技术人员代表比例和农民工代表人数均有所增加，使人民代表的代表性更加广泛、充分。[11]韩启明：《发展全过程人民民主》，《〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉辅导读本》，人民出版社2021年版，第250页。对于人民代表大会的本质与功能，习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。我们必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”。[12]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第74页。在社会主义国家，人民是国家的主人，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，也是社会主义事业发展的力量所在。

四、人民民主和国家意志的统一

人民通过全过程人民民主的程序安排，广泛参与到国家和社会生活管理的各个层面之中，但是人民的意愿不同、需求有别，这就需要在广泛收集不同阶层、不同地域民众意见的基础上，进行民意的甄别与筛选，从而形成统一的国家意志。为此，需要通过协商民主的方式，尽可能地寻求社会的最大共识。协商就是尊重民意、形成共识的民主过程，人民群众可就国家和社会事务以及与自身利益相关的事务进行协商，达成共同意见，从而有利于国家机关正确决策、合理行动。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”[13]习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292～293页。在决策过程中，以协商为基础，将人民的意愿、要求作为制订计划、规划、目标、措施的先导，从而保证决策的合理性与科学性。

那么，人民群众能否就法律、政策、决策等普遍性问题达成共识呢？答案应该是肯定的。原因在于：第一，人们生活在不同的地域，有不同的教育背景和家庭环境，因而会造就人的独特性，但社会的文化、传统、习俗、观念，都在形塑我们当中的每一个人，自然也就会形成“人同此心，心同此理”的状态。尤其是在互联网时代，人们获取信息、资料的方式更为便捷，相互之间的交流、沟通也更为方便，这在很大程度上使得相关共识较传统社会而言更易于形成。第二，人们之间固然有不同的利益需求与利益偏好，但是在根本利益上总是存在一致性的。正因如此，在改革与发展过程中，“不同地区、不同行业、不同群体的利益诉求”虽然会有所差异，但是各方利益总有“交汇点和结合点”，[14]习近平：《在十八届中央政治局第二十次集体学习时的讲话》，《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第87～88页。这就为消除歧见、达成共识提供了现实的基础。要平等地考虑社会成员的普遍利益，就必定要进行协商，寻求利益取舍上的最大公约数。第三，党的领导为通过协商民主达成共识提供了组织保障。“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[15]习近平：《推进协商民主广泛多层制度化发展》，《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第291页。党不仅领导协商民主的推进，并且参与到协商民主的过程之中，这就为通过协商而寻求社会共识创造了根本性的制度条件。

人民民主与国家意志的统一，还通过民主集中制的宪法原则而得以实现。作为一项宪法原则，民主集中制原则以其实体性的要求，对于国家机关的活动和法律的运作确立了实质性的标准。我国《宪法》第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”从《宪法》的规定不难看出，“民主”是所有国家机构产生和运行的基础，“集中”则是在形成共识基础上的决议和决策。“没有组织就不可能有统一，没有少数服从多数就不可能有组织”。[16]参见列宁：《论统一》，《列宁全集》（第25卷），人民出版社1988年第2版，第185页。为了保障民主与集中的统一，法律上往往以多数决的方式来作为制定法律、进行决策的合法性标准。人大代表的选举和立法中的表决就是典型的例子。当然，当前的民主原则，既包含对少数服从多数原则的承继，也注重对少数权利的保护。只有将多数人的意见主张与少数人的正当诉求相结合，才能通过民主造就更和谐、稳定的社会环境。