以基础服务推动养老服务高质量发展

■文／青连斌

受经济发展和国家财力的限制，过去很长时期我们把发展养老服务的重点放在兜底性养老服务上，以解决兜底对象的最基本养老服务需求。顺应广大老年人对更加美好生活的强烈向往，必须进一步统筹好普惠性、基础性、兜底性养老服务体系建设。在继续织密、织牢兜底性养老服务网络的同时，重点发展基础性养老服务，推动养老服务高质量发展，以满足最大多数老年人迫切的养老服务需求。

统筹发展普惠性、基础性、兜底性养老服务

以普惠性、基础性、兜底性统筹我国养老服务体系建设的思路，把养老服务置于保障和改善民生的大视野中，适应养老服务面临的宏观环境和内在条件的变化，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，统筹做好养老服务各方面的工作，让老年人安享幸福晚年。

“集中全力做好普惠性、基础性、兜底性民生建设”，这是习近平总书记在地方考察时，多次对同老百姓生活息息相关的教育、就业、社保、医疗、住房、环保、社会治安等民生问题提出的具体要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出，“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。养老服务体系建设是我国民生建设的重要方面，同样必须注重加强普惠性、基础性、兜底性养老服务建设。

养老服务网络是指，为满足广大老年人对更加美好生活的需求，主要由社区养老服务机构、公办养老机构和营利性养老机构等构成的养老服务网络。其中，社区养老机构包括日间照料机构和短期托养机构；公办养老机构是政府为特困老年人提供的集中供养，属于兜底性养老服务；营利性养老机构按照市场价格提供养老服务。最具普惠性的养老服务，是面向全体社区老年人、利用配套设施以普惠价格提供的社区养老服务。

基础性养老服务，是指为满足广大老年人基本生存和发展需要的养老服务，旨在“保基本”,保障老年人最基本的生活需要，以及老年人基本的生存和发展权利。党的十七大和十八大提出“五有”，党的十九大进一步拓展为“七有”，其中之一就是“老有所养”。从近期讲，城乡老年助餐服务、助浴服务、助洁服务、巡访关爱服务、生活性为老服务等，就是以“保基本”为目标的基础性养老服务，以保障老年人最基本的生活需要。从中长期讲，关键是建立国家基本养老服务清单制度，为不同类别的老年人提供相应的基础性养老服务。

兜底性养老服务，是指为经济困难的老年人、特困老年人(即以前的城镇“三无”老人、农村“五保”老人）、特殊困难老年人（经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等）提供的养老服务，这是养老服务体系中的最后一道“安全网”。我国的兜底性养老服务，主要包括公办养老机构为特困老年人提供的集中供养服务，以及在满足有意愿的特困老年人集中供养需求的前提下，为特困老年人等提供的入住服务。随着公办养老机构服务能力的增强，无监护人的老年人也会被逐步纳入公办养老机构兜底性服务的范围。同时，要引导公建民营、民办公助等养老机构优先接收特困老年人、作出特殊贡献的老年人等，从而可分担部分兜底性养老服务职能。在我国的社会福利体系中，也有为困难老年人兜底保障的制度安排，比如为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经济困难的失能老年人提供护理补贴，采取政府购买服务等方式为经济困难的失能老年人等提供必要的访视、照料服务等。

在我国养老服务体系中，普惠性、基础性、兜底性养老服务的目标和功能各不相同，又相互衔接。我国养老服务体系建设的总体思路，经历了从以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”，到以“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的转变，进而调整为推动“居家、社区、机构相协调”和“医养、康养相结合”的养老服务体系。这一总体思路着眼于处理好居家、社区、机构养老之间的关系，以及医养之间、康养之间的关系。以普惠性、基础性、兜底性统筹我国养老服务体系建设的思路，把养老服务置于保障和改善民生的大视野中，适应养老服务面临的宏观环境和内在条件的变化，采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，统筹做好养老服务各方面的工作，让老年人安享幸福晚年。

满足最大多数老年人的迫切需求

党的十八大以来，国家投入大量人力、物力、财力发展兜底性养老服务，坚持公办养老机构公益属性，承担兜底职能，兜底性养老服务发展取得了明显成就。“十四五”时期，在继续织牢兜底性养老服务网的同时，要重点发展基础性养老服务，以满足最大多数老年人多样化的养老服务需求。

建立基本养老服务清单制度。通过建立老年人能力综合评估制度，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等基本养老服务。这必须研究制定可满足老年人能力综合评估需要的国家标准，提供统一、规范和可操作的评估工具，在此基础上建立基本养老服务清单制度，并根据经济社会发展和科技进步情况对服务对象、服务内容、服务标准和支出责任进行动态调整。

大力发展城乡老年助餐、助浴、助洁等基础性服务。我国空巢老人已经达到1 亿，失能、半失能老人4000 万，高龄老人近3000万。吃饭、洗澡、保洁等成为困扰这些老人日常生活的难题。笔者在许多地方调研，反馈最多的就是老人吃饭困难的问题，主要原因“不是他们吃不起饭，而是有钱变不成饭”。从2019 年开始，河北省滦南县以居家养老助餐为突破口，采取政府补一点、个人出一点、社会捐助一点、志愿者奉献一点的“四个一点”做法，积极引导镇、村开办居家养老小食堂，破解城乡老人吃饭难问题。要综合利用社区养老服务设施和闲置房屋等资源建设社区老年食堂（助餐服务点），增加当地养老服务机构、餐饮场所等的助餐功能，推广邻里互助等助餐方式，引导更多市场主体参与助餐服务（如引导外卖平台参与助餐配送），构建城乡老年助餐服务体系。

老年人对助浴、助洁等养老服务的需求很旺盛。但是，一方面，老年人的支付能力有限，正常合理的市场定价可能都难以接受；另一方面，从事助浴、助洁等上门服务的盈利能力很低甚至亏损，营利性机构积极性不高。日本的“到宅沐浴”，即为老年人提供上门沐浴服务，是可以借鉴的。“到宅沐浴”的成本较高，由护理保险承担大部分，政府（包括地方政府）承担一部分，老人自费部分一次折合人民币均为60 多元。要适时研究制定老年人助浴服务相关标准规范，支持助浴服务相关产品的研发，支持社区助浴点、流动助浴车、入户助浴等多种业态发展。要支持家政企业开发被褥清洗、收纳整理、消毒除尘等满足老年人需求的保洁服务，引导物业企业将保洁服务范围由公共区域向老年人家庭延伸。

加快发展生活性为老服务业。国家《“十四五”公共服务规划》明确要求，要持续推进基本公共服务均等化，多元扩大普惠性非基本公共服务供给，丰富多层次、多样化的生活服务供给。这就在以前把公共服务区分为基本公共服务和非基本公共服务的基础上，增加了生活服务这一类别。生活性服务中有很大一部分涉及老年人，属于为老服务业。物业企业、零售服务商、社会工作服务机构等要拓展为老服务功能，提供生活用品代购、餐饮外卖、家政预约、代收代缴、挂号取药、精神慰藉等服务。社区综合服务平台要无缝对接老年人需求，提供就近就便消费服务。适时推动“互联网+养老服务”发展。

扎实推进老年人家庭住房和公共场所适老化改造。我国目前仍有绝大多数老旧住房不符合适老化要求。适老化改造的重点是电梯、坡道、入户门和室内防滑设施。根据测算,我国每年有4000多万老年人至少发生1 次跌倒，其中约一半发生在家中。要把适老化改造，特别是增添防滑设施的政府补贴范围扩大到所有老年人家庭。与此同时，要加大城市道路、交通设施、公共交通工具等适老化改造力度，推动街道、乡镇和城乡社区公共服务环境的适老化改造。

鼓励和支持家庭成员与老年人共同生活或就近居住。我国《老年人权益保障法》规定，国家“鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助”。落实这一要求，必须有相应的配套政策措施。例如新加坡政府规定，如果选择与父母或已婚子女一起购买转售组屋，或购买对方住家附近的转售组屋，可享有最高4 万新加坡元公积金购屋津贴。不论是首次购屋者或已享有购屋津贴的家庭,都可以享受这一津贴。这一做法值得借鉴。