事业单位工作人员退休是否需要审批

■文／向春华

核心提示：法院认为，省政府颁布的权力清单没有赋予省人社厅对省级机关事业单位工人退休与提前退休进行审批的权力。

基本案情

金某，男，1959 年11月2日生，1984 年3月参加工作，2014年12月年满55 周岁按特殊工种办理提前退休，退休前工作单位为江苏省通沙汽车轮渡管理处（以下简称通沙汽渡），单位性质为省属事业单位。通沙汽渡2005 年之前的主管单位为江苏省交通厅公路运输管理局，2005 年之后的主管部门变更为交通控股公司。交通控股公司系2000 年成立的省属国有独资企业。金某的“事业单位工作人员退休审批表”（以下简称退休审批表）中，“专业技术人员岗位（职务）”一栏显示：油轮船长（中级）。该退休审批表“单位意见”一栏盖有其所在单位“通沙汽渡”公章，无其他内容；该退休审批表“主管部门意见”一栏盖有“江苏省交通控股有限公司”（以下简称“交通控股公司”）公章，无其他内容；该退休审批表“批准机关意见”一栏盖有“江苏省人力资源和社会保障厅机关事业单位离退休待遇审核专用章”，但该退休审批表上未告知金某诉权或者起诉期限。金某认为其不应当按照特殊工种提前退休，故以省人社厅为被告提起行政诉讼，要求撤销退休审批，赔偿其诉讼费用。

审判

一审法院认为：（1）关于涉案退休行政审批的审批机关问题。金某系省属事业单位的工作人员，系以特殊工种工人身份办理的提前退休手续。《关于普遍实行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（苏革发〔1979〕12 号）（以下简称12 号文）第四条规定，省级机关、省属企业、事业单位工人退休、退职由省主管局办理。《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120 号）（以下简称120 号文）规定，各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关。《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发〔1999〕10 号）（以下简称10 号文）第四条第（二）项规定，按照国家有关规定提前退休的，改由省级人民政府劳动保障部门审批。《关于印发江苏省人力资源和社会保障厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（苏政办发〔2009〕138 号）第一条第（一）项规定：将原省人事厅、原省劳动和社会保障厅的职责整合，划入省人力资源和社会保障厅。第三条第（十三）项规定：工资福利处拟定全省机关、事业单位工作人员工资收入分配、福利和离退休政策并组织实施；承担省级机关、事业单位工资福利和离退休日常管理工作。从上述规定可以看出，虽然12 号文规定省属事业单位工人退休、退职由省主管局办理，但明确办理提前退休的审批部门是各地劳动部门。10 号文进一步明确提前退休的工人改由省级人民政府劳动保障部门审批。2009 年因政府职能调整，原江苏省劳动和社会保障部门承担的提前退休审批职权由江苏省人社厅承继。本案中，省人社厅亦在金某退休审批表中“批准机关意见”一栏加盖了公章，故足以认定省人社厅具有为金某办理提前退休行政审批的法定职责，其系为金某办理退休的行政审批机关，是本案的适格被告。（2）关于金某是否符合提前退休条件的问题。根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中，退休审批表等证据均不涉及省人社厅为金某办理提前退休是否符合相关规定，省人社厅所提供的依据亦与办理提前退休无关。交通控股公司也未提供任何证据，故省人社厅应当承担举证不能而产生的不利法律后果。判决撤销省人社厅对金某作出的退休行政审批，责令省人社厅对金某的退休事项重新作出行政行为，驳回金某其他诉讼请求。

金某与省人社厅均提起上诉。

二审法院调取了《江苏省政府各部门行政权力事项清单》（苏政发〔2014〕134 号文）（以下简称《权力事项清单》）。《权力事项清单》要求“各地、各部门要严格按照‘法无授权不可为’的要求，正确行使行政权力，没有列入清单的行政权力一律不得实施或者变相实施”。在“权力清单”的人社厅（含省公务员局）行政权力事项汇总表中，序号为57的项目为省级机关事业单位养老保险待遇核准（权力类型为行政确认）；序号为60 的项目为企业职工基本养老保险待遇审核（权力类型为行政确认）；序号为65 的项目为省直管企业参加基本养老保险职工退休审批（权力类型为行政确认）。

二审法院认为，职权法定是行政机关依法履职的基本法律原则。根据该原则，认定省人社厅对事业单位工人退休（含提前退休）是否具有审批权限应当以职权规范为依归。12 号文规定，省级机关、省属企业、事业单位工人退休、退职由省主管局办理。本案中，自12号文颁布实施后，作为省属事业单位的通沙汽渡的主管单位进行过调整，但省人社厅从未成为通沙汽渡的主管局或主管单位，无相关职权规范明确省属事业单位工人退休与提前退休的办理职能已由省人社厅承接。而根据“权力清单”，省人社厅（含经授权的下设机构）虽具有省级机关事业单位养老保险待遇核准权力，但并无对省级机关事业单位工人退休与提前退休进行审批的权力。退休审批表中省人社厅的盖章行为并不代表其对金某的退休具有审批权限。判决撤销一审判决，驳回金某的全部诉讼请求。[（2017）苏01 行初609 号，(2018)苏行终1783 号]

评析

一、社会保险行政部门是否具有退休审批职权

本案中，对于社会保险行政部门是否具有退休审批职权，一、二审法院存在分歧。二审法院否定的依据是省政府制定的“权力清单”，这一观点有待商榷。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（中办发〔2015〕21 号）要求地方各级政府工作部门要对行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。“权力清单”是对于已有权力的清理，与行政职权的设定或取消并不完全相同；“权力清单”是由政府部门自身进行的清理，其无权取消上级或本级人大、上级行政部门设定的行政职权。

10 号文明确要求提前退休“改由省级人民政府劳动保障部门审批”，劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8 号）（以下简称8 号文）亦要求“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作”。社会保险行政部门作为劳动保障厅的承接部门，仅依据“权力清单”否定其对特殊工种退休的审批职权，理由并不充分。

二、主管企业能否作为行政审批的实施主体

本案中，需要探讨的是，主管企业能否作为特殊工种退休的行政审批主体？劳动者所在单位的主管部门是省属国有企业，但国有企业仍然属于企业，在我国特定历史时期，存在由国企（国营企业）代行部分行政审批职权的情形。但是在社会主义市场经济法律体系下，任何企业都不应当再行使行政职权，否则有违法治政府、法治国家、法治社会的基本要求，不符合《行政复议法》《行政诉讼法》规定。本案中，劳动者所在单位的主管企业仅在其退休审批表中“主管部门意见”栏盖章，并未在“批准机关意见”栏盖章，亦表明，企业不能作为特殊工种提前退休的审批行政主体。

三、事业单位特殊工种提前退休是否需要行政审批

《公务员法》第九十三条规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。第一百一十二条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”由此，至少对于公务员以及参公管理人员的提前退休，应当进行行政审批。

《机关事业单位工作人员基本养老保险经办规程》（人社部发〔2015〕32 号）第三十七条规定，参保人员符合退休条件的，申报办理退休人员待遇核定，应提交“按现行人事管理权限审批的退休相关材料”。在机关事业单位基本养老保险实施以后，社保机构如果没有“按现行人事管理权限审批的退休相关材料”而核发养老金，存在严重瑕疵。特殊工种退休属于退休的一种，应当适用这一条款。上述104 号文、10 号文、8号文均对特殊工种提前退休的审批作了明确要求。因此，无论是企业还是事业单位，办理特殊工种提前退休并申领养老金，应当进行行政审批，否则将会损害养老保险基金安全。