政府主导或社会参与:对老年助餐服务主体的选择

王之秋,曲绍旭

(南京理工大学,江苏 南京 210098)

我国老龄化趋势日益严峻。预计2020—2050年我国60岁老年人口预期余寿将不断延长,从20.78年余寿上升至24.38年余寿,与此同时,失能老年人口占老年人口比例将从9.7%上升至13.7%[1]。对于老年人,尤其是对于那些独居、孤寡、高龄、失能等有特殊困难的老年人来说,行动不便使“吃饭难”的问题更加凸显[2]。为解决老年人吃饭难题,保障老年人的生活质量,国家在《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》中提出了要构建城乡老年助餐服务体系,建立老年人助餐服务网络,支持高质量多元化供餐。但目前我国助餐服务尚处于起步状态,很多地区的助餐服务都由是由政府或社区包揽,社会化参与程度低,市场竞争机制的缺失使得老年助餐服务的个性化、专业化不足,无法满足老年人的需求,解决上述问题是完善助餐服务体系必经之路,而这些问题的核心归根到底在于没有区分好助餐服务的主导角色。政府和社会是助餐服务的两大主体,助餐服务到底应该由哪方主导是目前所面临的难题。

本研究从助餐服务主体方面出发,对政府主导和社会参与下的助餐效果展开实证分析,以期更好考察政府主导与社会参与分别在助餐服务中发挥何种作用,力求破除老年助餐服务困境,提升助餐服务效果。

一、文献综述

在当前中国的养老服务体系中,社区养老服务中形成了社会参与和政府主导2种运营模式。社会参与是由养老企业出资,结合政府补贴,由养老企业自主运营自负盈亏,社区参与协调管理,其他社会组织灵活参与;政府主导则是由政府和社区全权负责运营,政府提供资金,社区负责资源的整合与发放[3]。随着人口老龄化和高龄化,以及家庭的核心化和小规模化发展,传统养老模式已经无法满足快速增长的养老需求。将政府、市场、社会、家庭的资源优势整合在社区养老服务中,有利于一定程度上弥补养老服务供给不足问题。其中,助餐服务是新型社区养老模式的重要板块和内容[4]。

(一)社会参与下的老年助餐服务现状

助餐服务存在着巨大的市场潜力,通过社会参与的方式,能够有效激活助餐市场,补充政府助餐的不足。美国在社区内设立一些公建民营的营养室和食品供应店为老年人的餐饮提供便利,并且为他们提供相应的外送服务,通过社会参与的方式来弥补社区助餐的不足[5]。英国也在社区中建立了公建民营的营养室来为老人提供助餐服务。目前,公建民营是社会参与的主要方式。在我国,为了激活助餐服务市场,国家通过提供补贴、场地等方式吸引餐饮企业或社会组织参与助餐服务,以提高助餐服务质量。

一些学者指出,当前由政府部门主导形成的各种老龄公共政策呈现“碎片化”的特征和趋势[6],单一层次的社会保障日益难以满足不同层次的社会群体的个性化福利需求,这种多层次需求必定要以多层次的有效供给才能获得满足[7]。何文炯指出,要改变以政府为中心的治理格局,发展老龄社会支持体现的多元共治[8]。在养老服务中,社会作为重要的供给主体,参与助餐服务能够弥补政府的不足。饶晶对社区自营、社会参与的助餐模式进行对比,可以看出相较于政府主导,社会参与下的助餐服务人次更多,服务效率更高,提供的服务更加多元化[9]。社会参与助餐服务的供给具有灵活性,其服务项目能够充分满足老年人的特点,提高老年人的生活质量[10]。与政府主导相比,社会参与在专业性、规范化上更胜一筹。钟慧澜提出,政府需要减少对助餐服务的经济规制,通过政策工具,使福利生产责任从政府转移到企业[11]。王傅提出政府在养老服务上不宜大包大揽,并应当联合各方力量,政府应当鼓励更多有能力有社会责任感的企业参与进来[12]。可以看出,社会企业参与产生了良好的社会效果,一定程度上解决了老年人就餐难的问题,钟慧澜建议政府要明确企业的合法身份,让社会企业在助餐服务中发挥更大的作用[13]。

(二)政府主导下的老年助餐服务现状

虽然助餐服务市场不断发展,但由于老年助餐属于社会福利性质的服务,国家是社会福利的主要发放者,因此目前政府主导下的老年助餐仍为助餐服务的主要模式。Ellinor Edfors对瑞典的助餐模式进行调研发现,瑞典的助餐服务是由社区中央厨房供给,同时学校食堂对助餐服务供给进行补充,大多数学校食堂对周边的老年人以低于市场价的一半开放[14]。丹麦主要通过食堂和配送2种形式为老年人提供助餐服务,社区食堂为社区内的老年人提供服务,与此同时车轮协会与养老院合作,为社区外的老人提供送餐服务[15]。综上,目前国外的助餐服务大多是社区承担了供给责任,同时利用学校食堂、养老院以及社会服务方来进行补充。

随着我国社会经济的发展和社会保障制度的进步,我国老年人的主要生活来源进一步从家庭经济供养向社会养老转变[16],目前政府主导是我国助餐服务的主要模式。在我国,社区自营助餐占据了六成以上[17],助餐服务在政府主导下公益性质更加凸显。秦丹在对北京老年餐桌使用情况分析中发现,政府所发放养老(助残)券有效提高了老人接受助餐服务的次数,也提升了老人对于助餐服务的接受度,这使得助餐的公益性质凸显出来[18]。通过将助餐服务建设纳入各级经济社会发展绩效目标考核,形成党建引领、政府主导的工作格局[19],有效地缓解了老年人的吃饭难题。同时与市场监管、药监局等联合共建,形成了齐抓共建、共管的工作态势,在解决老人基本需求的同时,保证了助餐的质量与安全性[20]。因此,有学者认为助餐服务应交给政府主导,才能在保证其公益性的前提下提升助餐质量。

通过阅读文献,部分针对助餐服务效果优化的建议主要集中于政府政策的调整、公益性质的强调以及相关部门的监管等[9],部分研究从助餐服务的社会参与出发,认为要提升助餐服务质量,必须充分利用市场机制,引导餐饮企业参与,解决助餐中的营利问题[8]。各学者的研究中侧重点各不相同,目前尚未有研究对助餐效果的影响因素做出全面的阐述。

二、分析框架与变量设计

(一)分析框架

我国的老年助餐服务主要包含在社区居家养老服务中,是社区居家养老的子服务之一。受到人口老龄化的影响,家庭养老压力逐渐向社会转移,社区居家养老服务主要有2种模式,一类是由政府和社区全权负责运营,政府财政补贴作为主要资金来源,社区负责整合土地、人力、医疗资源等养老资源,其他社会组织嵌入合作[4],即政府主导模式。另一类是由社会企业自主出资投入,结合政府补贴,由企业自主聘用服务人员,自主运营自负盈亏,即社会参与模式(图1)。

图1 老年助餐服务主体及其参与方式

在政府主导模式中,政府通过制定相关的居家养老或助餐服务政策,以公益性为第一目的,由社区或基层政府将政策具像化落实,通过将运营权把握在政府或社区手中的方式,保证养老服务的公益性。因此在政府主导模式中,政策是导向,公益性则是目的,社区或基层政府则是执行者。而社会参与模式中,运营主体则是餐饮企业或社会组织,与政府不同,其主要目的是营利,因此在服务过程中会受到市场的影响,企业通过市场竞争的方式达到营利的目的,公益性则被放在第二位。在社会参与模式中,市场是导向,营利是目的,企业或社会组织则是执行者。

由上述可知,政策、市场、助餐性质、政府及企业等是助餐服务中的主要影响因素。在政府主导以及社会参与2种助餐模式中,政策、公益性质、政府等影响因素都离不开政府主导,而市场、商业性、企业等则与社会参与密切相关。在这些影响因素的作用下,助餐服务效果会发生变化,也就是说,政府主导与社会参与会对助餐服务效果产生影响,但由于两者所涉及的影响因素不同,政府主导与社会参与会对助餐服务效果产生不同的影响。

(二)变量设计

1.因变量设计。将因变量设定为“老年助餐服务效果”。老年助餐服务效果可以从多个方面来进行测量,根据相关文献资料与政策规定,对老年助餐服务效果进行操作化处理,由于客观条件限制,采用主观赋权法对评价指标进行等权重赋权,设计了12个问项来对助餐服务效果进行测量。将正向回答赋值为1,负向回答赋值为0,将得分加总得到助餐服务效果分数,得分越高表示助餐效果越好,最高得分为12分,最低得分为0分。依照各分数的频数分配以及百分比将服务质量观测值设定为7,若12个问项得分大于等于7分,则说明助餐服务效果好,赋值为1;若12个问项得分小于等于6分,则说明助餐服务效果不好,赋值为0。这里将定距变量性质的因变量按照二分类虚拟变量处理的原因是便于模型结果的解释和说明,该处理方式并不影响回归分析结果(表1)。

表1 因变量赋值情况

2.自变量设计。根据“助餐服务主体”,将统计分析模型分为(I)社会参与、(II)政府主导2个模型(表2)。

模型I:社会作为助餐服务主体。在该模型中,社会参与指社会化因素在烹饪、送餐、服务3个环节的参与,利用“社会化因素参与与否”来进行是否为社会参与的划分。通过对社会化因素进行操作化处理,利用3个题目来进行测量,若3个题目中有任一项为肯定回答,视为社会参与,则将模型I自变量赋值为1,若3个问项中都为否定回答,则视为非社会参与,将模型I自变量赋值为0。

模型II:政府作为助餐服务主体。在该模型中,政府主导指政府或社区承担了社区老年助餐服务中的烹饪、送餐、服务3个环节的任务。在助餐3个环节中,必须所有的环节都由政府或社区经营的才能够被视为政府主导。通过对政府主导进行操作化处理,利用3个问项来进行测量,若3个问项都为肯定回答,则视为政府主导,将模型II自变量赋值为1,若3个问项中有任意一项回答为否定,则视为非政府主导,将模型II自变量赋值为0。

3.控制变量设计。由于调查对象为老年人,其对于助餐服务效果的评价会受到自身基本情况的影响,即老年人的基本情况会对助餐服务效果产生影响,因此有必要将老年人的基本情况纳入考虑。结合调查问卷,将控制变量设定为接受调查的老年人的年龄、身体情况、居住情况、收入来源(表3)。

表3 控制变量赋值情况

三、数据分析

(一)变量描述性统计分析

1.因变量基本情况。本次研究共发放调查问卷1 387份,扣除掉回答不完全等因素造成的无效问卷,有效回收1 016份,有效问卷回收率为73.3%。通过描述性分析可得,所收集的1 016份数据中,561份问卷数据显示服务效果好(因变量=1)占比55.2%,455份问卷数据显示服务效果不好(因变量=0)占比44.8%。总体来看助餐服务效果一般,未能达到理想服务水平,很多老人的需求无法满足(表4)。

表4 因变量基本情况

2.自变量基本情况。本文自变量为助餐服务主体,分别为社会参与与政府主导2个模型。

模型I社会参与下有3个测量指标,分别为社会化因素参与助餐的烹饪、配送、服务环节。由表5可知,目前社会化因素的参与在3个助餐环节中占比均达到了50%,社会化参与程度较高(表5)。

表5 自变量模型I基本情况

模型II政府主导下有3个测量指标,分别为政府主导助餐的烹饪、配送、服务环节。根据表6可知,目前政府在烹饪、配送环节参与程度较低,均占比30%左右,服务环节相较于烹饪、配送环节较高,占比40%(表6)。

表6 自变量模型II基本情况

3.控制变量基本情况。本研究的控制变量主要为接受调查的老年人的年龄、身体情况、居住情况、收入情况,具体数据见表7。

表7 控制变量基本情况

(二)助餐服务效果回归分析

1.社会参与助餐效果分析。对模型I采用二元Logistic回归分析方法进行分析,考虑到老人的基本情况会对助餐服务效果产生影响,因此将控制变量也纳入考虑,以下为结果和参数解释。

首先,在模型摘要中,Cox&SnellR2为0.175,NagelkerkeR2为0.235,均大于0.05,说明模型中投入的自变量与因变量之间有着中强度的关联。Hosmer和Lemeshow检验中,显著性水平为0.459>0.05,即认为二元回归模型能够很好地拟合观察数据。整体来看,模型的适配度较好。

表8所示的数据反映以下相关问题:首先,社会参与与助餐服务效果之间呈现显著相关关系(P=0.00<0.05),且Exp(B)值为4.439(即OR值=4.436>1),即说明社会参与与助餐服务效果之间呈现出显著正向相关关系。有社会力量参与的助餐服务效果是无社会力量参与的助餐服务效果的4倍,即可以得出社会参与有利于助餐服务效果的提升。根据分析结果可知,国家应大力支持与发展社会参与助餐,社会参与的主体为餐饮企业或社会组织,其在专业性、规范化上都有较为成熟的水平,因此在参与助餐的过程中拥有更多的管理与经营经验,对助餐服务的效果提升能够产生积极影响。

表8 模型I的Logistic回归分析结果

其次,结果显示年龄(2)(3)显著性均小于0.05,OR值大于1,而年龄(1)并不显著,60～80岁的老人更容易接受助餐,说明老人的年龄对助餐服务效果也会产生影响,可以推测较为年轻的老人自理能力较强,因此使用助餐服务较少。居住情况(1)的显著性小于0.05,且OR值大于1,也就是说空巢老人接受助餐的可能性更高,对于助餐效果的影响也更大。收入来源(2)(3)分别代表社会保障、从事劳动所得,这2类与助餐服务效果有显著正向相关关系(P<0.05,OR值>1),可以推测拥有退休工资与从事劳动所得的老人经济较为富足,因此接受助餐服务的能力较强,而特殊困难保障群体则会受到政府的补贴,如发放养老(助残)券,从而选择接受助餐。

为了更好地了解社会参与与助餐服务效果之间的关系,将模型I中的3个测量指标与因变量下的12个测量指标进行交叉分析,得到表9所示数据。对下表数据进行解读,总体上看,社会化因素的参与与助餐点的环境水平(定期消毒、卫生状况、配备无障碍设施)、服务水平(饭菜供应准时、饭菜适老度)、满意程度(价格、服务)相关性水平较高,且都呈现正向相关关系(P<0.05,OR值>1)。说明社会化因素的参与较为全面地提高了助餐服务效果,对助餐服务的发展有着积极的影响。但在听取老人意见、服务制度、通风状况、配送保温以及菜品满意度等5个方面,社会化因素的参与并无显著影响,即社会参与与上述5个方面并无显著相关,这说明社会参与助餐时仍有存在不足的地方。老人是助餐服务的主要对象,社会参与助餐虽能够提升助餐服务的质量,但也在某些方面存在着不足。

表9 社会参与与助餐效果12项测量指标交叉分析

通过观察Exp(B)即OR值大小可知,社会化因素在服务环节、烹饪环节中的参与效果相较于配送方面更好。可以理解为,由于社会服务方多为餐饮企业或社会组织,其本身就拥有较为完善的制作流程与服务设施,在餐饮与服务上具有一定的专业性,与助餐中的服务与烹饪环节相契合,因此社会化因素在参与助餐服务、烹饪环节时能够带来更好的效果,故社会参与能够促进助餐服务质量。

2.政府主导助餐服务效果分析。对模型II采用二元Logistic回归分析方法进行分析,考虑到老人的基本情况会对助餐服务效果产生影响,因此将控制变量也纳入考虑,以下为结果和参数解释。

首先,在模型摘要中,Cox&SnellR2为0.119,NagelkerkeR2为0.159,均大于0.05,说明模型中投入的自变量与因变量之间有着中强度的关联。Hosmer和Lemeshow检验中,显著性水平为0.058>0.05,即认为二元回归模型能够很好地拟合观察数据。整体来看,模型的适配度较好。

根据表10所示数据可知,首先,政府主导与助餐服务效果之间的相关性为0.000,P值小于0.05,说明政府主导与助餐服务效果有显著相关关系。但通过Exp(B)值(即OR值=0.76<1)可知,政府主导与助餐服务效果之间的相关关系呈现负向相关。

表10 模型II的Logistic回归分析结果

其次,对老人基本情况这一控制变量进行分析可以得知,模型II与模型I中情况相似。在年龄中,(2)(3)显著相关性更高,也即年龄越大老人参与助餐的可能也就越高。与社会参与不同,政府主导的助餐服务效果在居住情况方面的相关显著性均大于0.05,并无显著影响。在收入方面,(2)(3)与助餐服务效果的相关关系较为显著,说明收入较高且收入自主性较强的老人更容易影响助餐服务效果。

为了更好地了解政府主导在哪些方面对助餐服务效果有影响,通过对政府主导的烹饪、配送、服务环节与助餐效果中的12个测量方面进行交叉分析,得到表11所示数据。可以得知政府主导下的助餐与助餐点的定期消毒、无障碍设施配备、卫生状况、饭菜供应准时性、服务满意度以及价格满意度有显著相关关系(P<0.05),但Exp(B)值均小于1,说明当政府或社区提供服务时,就餐点的定期消毒情况、无障碍设施配备、卫生状况、饭菜供应准时性、服务满意度以及价格满意度较差。综上得知,政府主导对助餐的环境水平(定期消毒、卫生状况、配备无障碍设施)、助餐满意度(服务、价格)等方面有着较为显著的影响。但由于政府并非专业的商业机构,加之我国老年助餐行业起步较晚,政府主导下的助餐服务仍处于探索状态,因此政府主导下的助餐在环境、满意度方面存在着诸多不足,仍有较大的提升空间。

表11 政府主导与助餐效果12项测量指标交叉分析

四、结论与建议

(一)结论

由于“未富先老”和“未备先老”的特殊人口国情,中国老年人问题的暴露伴随着人口快速老龄化的进程[21]。破解老年人吃饭难题是解决老年人“急难愁盼”问题的题中应有之义。本文以所收集到的1 387份问卷数据为基础,利用二元Logistic回归分析方法,对政府主导、社会参与与助餐服务效果之间的关系进行了实证研究,所得结论如下。

1.本文所研究的政府与社会2个服务主体都与助餐服务效果呈现出显著相关,这说明助餐服务主体与助餐服务效果之间有密切联系,不同的助餐服务主体会对助餐服务效果产生不同影响。

2.社会参与助餐服务能够有效提升助餐服务效果,社会化因素的参与使得助餐服务效果得到了显著改善,有利于助餐服务的发展,但社会参与在某些具体服务方面仍存在着不足。国家应支持引导社会参与助餐,社会服务方也应进一步完善服务,改善现存的问题与不足。

3.政府主导对助餐服务效果有着显著影响,但政府主导下的助餐在环境、满意度等方面存在较多的问题与不足,因此对于助餐服务效果的提升并未产生积极影响。政府应加强与社会服务方的合作,不断探索、完善助餐服务模式,提升助餐服务效果。

(二)建议

基于研究结论,目前社会化参与仍存在着较多的不足,政府主导对于助餐服务效果的提升虽不明显,但助餐服务作为社会福利的一部分,政府在助餐体系中的角色至关重要。由文献综述可知,社会参与在专业化、个性化、市场调节等方面具有优势,灵活性较强;而政府主导则具有资源多元、资金支持、政策保障等方面的优势,具有稳定性。政府主导与社会参与各有其优势与不足,两者互为补充,全面提升助餐服务质量离不开政府与社会力量的合作,由此,提出以下建议。

1.社会参与提升助餐服务质量,政府主导补充助餐服务数量。社会参与在提升助餐服务质量上拥有经验上的优势,随着助餐市场的发展,助餐服务的社会参与程度会越来越高,但在某些欠发达地区,助餐市场尚未发展,社会参与意愿不高,需要政府主导建立助餐服务。因此,社会服务方应合理运用自身经验,时刻牢记老年助餐的公益性质,区分好老年助餐与一般餐饮,根据助餐点的具体情况建立相应的人员管理、考核制度,将老人的意见作为评判标准,在服务上完善自身,提升助餐服务质量。政府则需要利用好财政、人力资源,将目光投入欠发达的农村地区,自上而下建立起助餐服务点,保障欠发达地区老人的用餐需求,通过政府力量打好基础,进而通过政策倾斜、人才引进等方式吸引社会参与,进一步提升助餐服务质量。

2.政府利用政策培育助餐市场,社会通过市场竞争提高质量。老年助餐服务带有强烈的公益色彩,必须充分发挥政策的引导作用,但社会参与的老年助餐又带有营利色彩,需要发挥市场的调节作用。政府作为政策制定方,要确立合理灵活的准入机制,减少对中小微企业的限制,引导多种类型的企业参与,提高助餐服务的多元化。采取与财政同步增长的补贴增长机制,做到困难经营多补,良好经营以奖代补,提高社会参与的积极性,培育社会助餐服务市场。社会服务方作为助餐服务的提供者,是组成助餐服务市场的一部分,在市场的良性竞争的作用下,社会参与能够提高助餐服务的个性化、专业化程度,通过不断完善来提升自身的服务水平,形成良性循环,从而提升助餐服务质量。

3.社会力量与政府通力合作,建立数字化助餐平台。要想改善当前的助餐服务不足,需要积极探索老年助餐经营模式,餐饮企业或社会组织可与政府部门、互联网企业合作建立数字化助餐平台,精准提供助餐服务。首先要进行基础性调研工作,由政府提供所登记掌握的老年人口信息,合作建立助餐服务对象信息库,利用大数据对服务对象需求与所提供的服务进行比对,针对不同的情况做出相应的改善,提高助餐服务内容与社区老人需求的适配度。其次,通过税费优惠的形式,吸引第三方外卖企业参与,搭建助餐服务外送平台,链接助餐点、老年人及其家属、配送三方,根据助餐点、老年人口的分布情况,定时更新各助餐点所提供的菜品,利用大数据为老人分配适合其口味的餐食,为其提供更加多元的选择,由外卖企业配送到家,在合理分配助餐资源的同时提高服务的精准度。

综上,老年助餐服务质量的提升离不开提供助餐的两大主体——政府和社会,两方各有其优势与劣势,只有双方合力、互为补充,才能够促进助餐服务的发展,缓解老年助餐服务困局。