中俄公务员管理法规体系与特色实践

赵世明 [俄]谢瓦利涅夫

（中国浦东干部学院 教学研究部，上海 201204；俄罗斯联邦政府立法与比较法研究院，俄罗斯 莫斯科 117218）

公务员队伍是国家建设与治理的组织主体，也是推动国家实现现代化的中坚力量。公务员管理的法规体系与具体实践是国家治理体系和治理能力的重要体现。当今，中俄两国正处于现代化进程中的关键时期。开展公务员管理的法规体系与具体实践方面的比较研究和学术交流，对于中俄双方加强各自的公务员队伍建设、发展和完善公务员管理体制与法规体系、推动国家实现现代化，具有重要作用。

中华人民共和国与俄罗斯联邦在公务员管理法制化方面均取得了显著进步。尽管两国的社会制度和文化传统有很大不同，但在公务员管理法规体系建设与具体实践方面却有很多共同或相通之处。让人印象深刻的是1993年这个特殊的年份。中国在公务员管理方面的第一个法律性规定——《国家公务员暂行条例》，经1993年4月24日国务院第二次常务会议通过，以中华人民共和国国务院令第125号令的形式发布，自1993年10月1日起施行。1993年12月12日，俄罗斯联邦国家杜马通过了俄罗斯联邦宪法。10天后，即1993年12月22日，俄罗斯联邦第2267号总统令批准了《联邦公共服务制度条例》，这是俄罗斯联邦第一部国家公共服务制度方面的法规。可以说，中俄两国几乎是在同一时间开启了公务员管理法制化进程。俄罗斯联邦最重要的公务员管理法规第79-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务》于2004年7月颁布实施，而中国十届全国人大常委会第十五次会议于2005年4月审议通过了《中华人民共和国公务员法》。也就是说，关系中俄两国公务员管理核心原则与规范的两部基础性法规，也是在相近的时间启动实施的。此外，中俄在公务员的权利和义务、公务员管理法规体系、防止公务员利益冲突等方面都有很多相近的法规与实践。而在公务员录用管理、人才储备与培训、限制与监管、预防与惩治腐败等方面，双方各有所长，各具特色和优势。

需要特别说明的是，俄罗斯联邦及其联邦主体的公务员管理均被纳入“公共服务”范畴。从广义上看，公务员及其他国家公职人员是公共服务的主要提供者和实施者，公务员管理的法规与实践确实属于公共服务的范畴。俄罗斯关于公务员管理的法规与实践，多以公共服务的名义出现。

一、中俄公务员管理法制化进程

俄罗斯公共服务制度已有数百年的历史，它的形成与俄罗斯中央集权国家的建立密不可分。俄罗斯中央集权国家的完整性和职能运行在很大程度上取决于所有社会团体（阶级）能否参与国家治理。

根据国家形态与公职人员管理制度的发展演变，俄罗斯公共服务管理的发展历程大致可以分为以下五个阶段。

1.17世纪，俄罗斯形成了类似特殊执业行为范畴的公共服务，开始建立和发展命令体系，并将命令体系逐渐转化为国家或机构体系。1722年2月4日出版的《文武官员等级表》就是俄罗斯公共服务管理规程代表性历史文件之一。《文武官员等级表》中列出了94个公职和军职名称，分为14个等级。该文件奠定了俄罗斯公共服务管理未来发展的基础。

2.18世纪，俄罗斯在西欧的影响下开始建立政府管理体系。这一时期发布了很多相关法律文件、指令、指示，特别是1719年的“不拖拉、正确执行事务法令”、1719年的“关于枢密院和委员会向各省发出的指令责任”等，使俄罗斯出现了以帝王统治与官员管理为核心的早期公共服务管理规章。

3.19世纪，俄罗斯建立了官僚主义国家，出现了内阁机构。这一时期发布了大量关于公共服务的法规、指示和通令，比较有代表性的是1896年政府定义的“服务指令”、1834年的公共服务官员产生程序条例等。

4.20世纪的苏联，过度扩大了公共服务范围。十月革命后，苏俄政府颁布了少部分公共服务管理相关文件。后来，苏联又颁布实施了很多涉及特定级别官员任职要求、官级、验证流程、纪律等方面的指令和条例，大部分官员管理及公共服务方面的法规性文件被列为劳动立法。80年代，苏联政府开始着手新的公共服务宪法文件筹备工作，但由于不可避免的历史原因，这一举措未能最后落实。

5.20世纪末至21世纪初，是俄罗斯联邦公共服务制度体系的形成时期。1991年11月23日，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府第16号令《关于成立俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国公共服务部》颁布。然而，该政府令授权设立的公共服务部仅运作了不到一周时间。11月28日颁布的俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国第242号总统令《关于俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国国家管理中央机构改组》，将俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国公共服务部更名为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国公务员培训管理总局。这一机构后来变更为俄罗斯联邦公务员培训管理总局。

俄罗斯联邦建立后实行的第一部公共服务与公务员管理系统性法规，是1993年12月22日颁布的俄罗斯联邦第2267号总统令《联邦公共服务制度条例》。这后来成为一种惯例，即多以俄罗斯联邦总统令的方式，颁布实施公共服务和公务员管理方面的联邦法律。尽管被后来的公共服务法规所替代，第2267号总统令在俄罗斯联邦公共服务制度发展史上还是具有非常重要的作用的。第2267号总统令明确了公务员在国家公共服务体系中的法律地位，划分了公务员的范围，还规定了公共服务组织的原则、公职的概念、职位分类、申请公职的公民资格要求、公共服务程序、担任公务员职位的甄选机制等，为后续公务员管理法规的出台奠定了法理基础。

1994年1月，根据俄罗斯联邦总统令，俄罗斯联邦公务员培训管理总局被撤销，标志着俄罗斯联邦公务员管理的制度与体系完全摆脱了苏联和过渡时期的印记。由此至1995年，俄罗斯制定了一些新的公共服务基础性法规文件。1995年7月31日，国家杜马审议通过了第119-FZ号联邦法《公共服务基本原则》。该联邦法规定了公务员身份划分的人员范围，明确了制定公共服务法规和公务员管理法律条例的依据，规定了进入公职人员队伍的程序、履行公职的条件，同时还设置了设立试用期、职业认证、专业水平考试、授予官级等相关条款。第119-FZ号联邦法第26款规定，俄罗斯联邦总统公共服务问题委员会是处理公共服务问题的联邦最高权力机构。随着俄罗斯宪法规定的公共服务联邦法不断修订，第119-FZ号联邦法最终被替代，但它是俄罗斯现代公共服务法规发展史上的重要里程碑，在一些重要政府机构的形成过程中发挥了积极作用。

第119-FZ号联邦法实施期间积累的公务员管理实践表明，俄罗斯需要不断进行公务员制度改革，以及时满足国家发展的现实需要。1997年，俄罗斯联邦劳动与社会发展部受命准备发展公共服务相关提案。2001年，俄罗斯联邦总统批准通过了俄罗斯联邦公共服务制度体系改革构想。俄罗斯公务员制度改革最重要的特点是采用专项纲要的方法来制定和推动改革措施。2002年11月19日，俄罗斯联邦总统批准了《俄罗斯联邦公共服务改革联邦方案（2003—2005年）》，这是俄罗斯联邦第一个公务员制度改革实施方案。

2003年5月27日，第58-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务制度体系》获得通过，与先前的第119-FZ号联邦法相比，它对公共服务相关问题的规定更加详细。这是一个具有划时代意义的公务员管理法令，绝大部分俄罗斯公务员管理相关制度、机制和体系都与此法令有关。

第58-FZ号联邦法明确了当代俄罗斯公共服务的法律及组织基础，界定了公共服务的机构与人员范围。其最核心的内容是对俄罗斯联邦公共服务体系之构成的规定。首先，国家公共服务被划分为联邦公共服务、联邦主体公共服务、兵役、联邦法规定的其他公共服务。其次，联邦主体的公共服务由联邦法及联邦主体立法共同管辖，即联邦主体的公共服务由联邦及联邦主体共同实施法律监管，公共服务的组织实施由联邦主体负责；联邦主体的相关公共服务，可以由联邦主体法律来决定，但其标准不可以与联邦法相冲突。尽管这一体系强调了联邦法的权威与核心地位，但还是具有与俄罗斯国家体制相匹配的二元结构特征。这和中国实行的集中统一管理体制形成了鲜明对照。

2004年7月27日，第79-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务》获得通过。该联邦法是对第119-FZ号联邦法、第58-FZ号联邦法的延续、继承和发展，同时也是俄罗斯联邦公务员管理方面最重要的基础性法规。第79-FZ号联邦法在公务员职务体系、职级、职务登记册系统、公务员基本任职资格、公务员的权利和义务、服务合同的内容与履行、公务员个人信息保护与公开、公务员权益保障、奖励与酬金等许多方面作出了规定。从内容和功能上看，第79-FZ号联邦法与中国的公务员法很相近，它是俄罗斯公务员管理的基本法。俄罗斯现行的公务员管理相关制度与规定，大部分来源于第79-FZ号联邦法。

2019年6月24日，俄罗斯联邦第288号总统令通过了公共服务管理战略性文件《俄罗斯联邦2019—2021年公共服务发展主要方向》。该文件提出要进一步完善俄罗斯联邦公民、俄罗斯联邦公务员担任公共服务职务的流程；激励公务员提升自身职业技能，发展公共服务国家法律体系及社会保障体系；运用公务员职业与公共服务发展新形式，如在国家机关内部加速运用信息通信技术等。为落实该文件，俄罗斯联邦政府于2019年7月24日颁布了第1646-P号令《关于批准实施俄罗斯联邦2019—2021年公共服务发展主要方向的措施计划》，确定了实施三年公共服务基本规划的具体操作措施。

俄罗斯联邦成立距今已有30年，其建立国家公共服务体系的目标已经基本实现。公共服务与公务员管理作为一种法律制度，为确保俄罗斯联邦国家利益发挥了重要作用，是整个国家机构体系正常有效运行的主要驱动和保障机制。

官员管理在中国有着悠久的历史。国家治理与官员管理的思想理念和规章办法记录在各个朝代的历史文献中，成为中华文明与中华传统文化的重要组成部分。历史上的各个王朝，都十分注重官员的选拔及官员行为监管。2018年11月26日，十九届中央政治局就中国历史上的吏治思想举行第十次集体学习。习近平总书记在主持学习时引用了《墨子》中的“国有贤良之士众，则国家之治厚；贤良之士寡，则国家之治薄”。他指出，中国历朝历代都重视官吏选拔和管理，在吏治方面留下了很多思想和做法，其中不乏真知灼见。古代中国不但形成了丰富深邃的官员管理思想，而且形成了涉及官员选拔、任用、考核评估和监督、纪律及反腐败等各个方面的官员管理制度体系。这些思想和制度体系不仅在中国影响深远，而且影响了世界。现代中国的公务员管理制度，扎根于深厚的历史文化土壤之中。

当代中国的公务员管理法规与实践，主要承继自革命战争年代与社会主义革命和建设时期的干部管理制度与实践。伴随着改革开放和国家治理现代化的推进，为满足经济社会发展的综合需要，中国逐渐建立起了适合本国国情与体制的公务员管理法规体系。这一过程大体上经历了前期探索、建立实施和发展完善三个主要阶段。

1978年实行改革开放以来，经济的快速发展对政府管理与运行提出了更高要求，干部管理的规范化与法制化势在必行，实行公务员制度成为建设现代化法治国家的最重要工作之一。1987年党的十三大和1988年七届全国人大一次会议，正式提出要建立和推行公务员制度，这意味着建立中国特色公务员管理制度进入了党和国家议事日程和决策程序。党的十三大提出以建立公务员制度为重点，对干部与公务员队伍实行分类管理。此后，各级党委、政府机关、国有企业、事业单位的干部人事制度改革全面展开。1989年，公务员制度在审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局等六个国务院部门进行试点，1990年试点扩大到哈尔滨市和深圳市，公务员制度从前期探索阶段进入到实践实施阶段。1992年9月，中共中央政治局会议通过了《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》，强调要坚持党管干部原则，逐步建立起健全科学的分类管理体制和竞争激励机制，调动各类干部的积极性，为优秀人才脱颖而出提供制度保证。

在公务员制度试点探索取得初步经验的基础上，1993年4月24日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》。《国家公务员暂行条例》第一条明确指出，“为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例”。作为试行法规，该暂行条例与其他一系列相关配套法规的实行，为后来制定国家公务员法奠定了重要基础。经过12年的制度运行与经验积累，制定公务员管理国家法律的各方面条件已经成熟。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，将之前国务院的暂行条例上升为国家法律。公务员法确立了公务员管理的基本原则、体系、程序和方法，对公务员管理的所有相关构件和要素作出了全面规制，使党政机关的管理与运行完全走上了法制化轨道。从这个意义上讲，公务员法的颁布与实施，标志着中国特色公务员管理制度的正式确立。其后相继颁布实行的一整套公务员法配套法规，以及一系列干部管理方面的党内法规，构成了中国特色公务员管理法规体系的基本框架。

随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，中国的公务员管理制度也在不断地发展和完善。从2016年开始，中国公务员制度发生了一系列重大变革，主要体现为几部重要法律法规的颁布实施。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定（试行）》和《行政执法类公务员管理规定（试行）》，进一步细化了公务员分类管理。2017年7月19日，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过《聘任制公务员管理规定（试行）》，该规定自2017年9月19日起施行。它进一步丰富拓展了公务员管理的基本制度与方式，对公务员管理模式产生了重要影响。与此同时，为贯彻落实党的十八届三中全会提出的推行公务员职务与职级并行制度这一重大改革任务，2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》，决定试点推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展公务员职级晋升通道。经过为期两年的试点，2019年3月中共中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，这是公务员任职体系与管理制度的重要创新和进一步完善。2018年2月28日，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。方案要求由中共中央组织部统一负责全国公务员管理，进一步加强了党对公务员队伍的集中统一领导。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议审议通过《中华人民共和国公务员法（修订草案）》。修订后的公务员法与《公务员职务与职级并行规定》一起于2019年6月1日起正式实施。此后直到2021年底，公务员管理相关配套法规不断得到充实、修订与完善，中国特色公务员管理制度与法规体系总体上建设完成，中国的公务员管理进入了法制化、规范化、科学化的新发展阶段。

中俄两国的公务员管理法制化进程与各自国家的改革历程是同步展开的。尽管国情与制度不同，但是两国推动公务员管理法制化的道路是相近的，都是在继承和发展原有公职人员管理思想与经验的基础上，适应国家治理体系与治理能力现代化的最新需要，不断改革创新，逐渐发展完善。

二、中俄公务员管理体制与法规体系

公务员管理体制是公务员管理法规体系与实践活动的基础。有什么样的管理体制就会形成什么样的制度体系。基于各自的政治制度、国家体制、基本国情和历史文化，中俄两国形成了不同的公务员管理体制。俄罗斯联邦的公务员管理体制更多体现出联邦与联邦主体二元结构特征，而中国的公务员管理体制则是党管干部的集中统一管理体制。两种模式没有优劣之分，它们都是各自国家政治、经济、历史、文化、民族等诸多要素长期发展的产物。

俄罗斯是联邦制国家，由85个行政主体（联邦主体）组成，包括22个自治共和国、46个州、9个边疆区、4个自治区、3个联邦直辖市、1个自治州。1993年12月12日通过的俄罗斯联邦宪法规定，俄罗斯实行联邦民主国家体制；联邦政府是最高国家权力执行机关；各联邦主体（共和国、边疆区、州、自治州和自治区）的权利、地位平等；联邦主体的地位只有在联邦与联邦主体根据联邦宪法进行协商后才能改变。俄罗斯联邦宪法还规定，国家权力机构体系由联邦国家权力机构和联邦主体的国家权力机构组成，由联邦制定国家权力机构体系的一般原则。

俄罗斯的政治与行政体制，决定了其公共服务与公务员管理的基本体制。根据第58-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务制度体系》，俄罗斯公共服务划分为联邦公共服务和联邦主体公共服务。联邦公共服务的法律规范由联邦确立，联邦主体的公共服务由联邦及联邦主体共同立法管理。也就是说，联邦主体的行政管理与公共服务虽然具有很强的自主性与独立性，但依据联邦宪法，它也是联邦的管理对象，受联邦宪法和公共服务联邦法律的管辖。

基于以上管理体制，俄罗斯公务员管理法规体系由联邦宪法、一系列联邦法和联邦法律文件以及联邦主体法规共同构成。这一多层次的公共服务管理制度与法规构架支撑着整个俄罗斯联邦公共服务的有效运行。

在联邦法律层面，公务员管理方面的主要法律法规包括2003年5月27日通过的第58-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务制度体系》、2004年7月27日通过的第79-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务》、2007年3月2日通过的第25-FZ号联邦法《俄罗斯联邦市政服务》、2008年12月25日通过的第273-FZ号联邦法《反对公务员腐败》、2011年11月30日通过的第342-FZ号联邦法《俄罗斯联邦内务机构服务及俄罗斯联邦个别宪法规定修订》、2019年6月24日发布的俄罗斯联邦第288号总统令《俄罗斯联邦2019—2021年公共服务发展主要方向》等。根据联邦宪法的规定，由联邦负责保护人民和公民的权利与自由。因此，有关公务员的责任与义务、限制与禁止、录用程序、服务合同、岗位规则、公务员信息管理、薪酬结构与类型、职务行为守则、考核的基本方式、办公与作息时间、解决利益冲突和服务争议的程序等规定，都是由相应的联邦法律来确定的。联邦国家权力机构是公共服务法规的主要制定者和实施者，其中俄罗斯联邦劳动与社会保障部制定的指导性文件在整个法规体系中发挥着重要作用。

在联邦主体法规层面，联邦主体立法机关在联邦法授权下制定本行政主体的公共服务法规，联邦主体的权力机构也在宪法授权内实施公务员管理及法律监管。根据联邦宪法规定，联邦及联邦主体联合管理和保护各联邦主体人民及公民的权利和自由。联邦主体有权根据自己的具体情况将保护和管理公民权利的制度和法规具体化，但是其公务员立法与管理必须符合联邦法律规定的一般原则，不能出现违反联邦宪法及相关联邦法的规定与做法，也不得取消或修改相应联邦法对公务员提出的基本要求。与此同时，第58-FZ号联邦法和第79-FZ号联邦法赋予了联邦主体关于公务员管理的相关权利，包括从设立公务员职位到建立联邦主体公共服务管理系统的一系列自主权利。各联邦主体都制定了类似第79-FZ号联邦法的基础性和整体性法规，如2005年2月11日莫斯科州法第5/126-P号《莫斯科州国家公共服务》、2005年1月26日莫斯科市法第3号《莫斯科市国家公共服务》、2005年7月1日圣彼得堡市法第392-3号《圣彼得堡市国家公共服务》等。许多地方法规的名称、结构与内容都参照了第79-FZ号联邦法，大部分地方法规关于公共服务的界定与规定也都相近或相同。这说明联邦主体虽然具有相对独立的立法权与行政权，但在联邦宪法的覆盖与管辖下，联邦主体的公共服务法规与实践活动基本遵循了联邦的统一规定。

就公务员管理而言，中国实行党管干部的集中统一管理体制，这是由中国的国家政治体制与宪法所决定的。《中华人民共和国宪法》明确规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。《中国共产党章程》的“总纲”规定，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。因此，在所有公务员管理相关法规与实践中，党管干部始终是必须坚持的第一原则与核心原则。

在党管干部原则下，中共中央制定公务员和干部管理方面的大政方针和具体政策。全国性的公务员管理重大改革措施、政策与法规，由党的中央委员会统一制定、决定或审批。涉及公务员管理的法律的制定或修订，要由中共中央讨论决定后提交全国人民代表大会或其常务委员会审议通过，如公务员法、监察法等；一些重要政策与法规由中共中央办公厅和国务院办公厅发布，如公务员分类管理、聘任制公务员管理、公务员职务与职级并行等方面的规定。党的各级地方和部门委员会在规定的权限范围行使公务员与干部管理职权，制定贯彻落实中央政策与法规的实施办法与工作计划，重点在于充分发挥对党政领导干部选拔任用的领导和把关作用，同时负责对各级干部进行监督管理，把党的领导贯穿于公务员与干部管理的全过程。

在公务员管理法规的制定与实施中，党管干部原则具体体现为由中央公务员主管部门（中共中央组织部）负责全国公务员的统一管理。2018年以前，统一管理全国公务员及相关事务的机构是人力资源和社会保障部与国家公务员局。国家公务员局成立于2008年，隶属于国务院，由人力资源和社会保障部管理。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将国家公务员局并入中共中央组织部，为落实和强化党管干部原则提供了重要的组织保证。各级机关设立党委（党组）领导下的组织（人事）部门，负责本地区本系统本部门的公务员与干部管理工作，它们是落实党管干部原则的重要组织机构。

由此可见，中国特色公务员管理体制决定于中国的政治制度、国家体制、基本国情和历史文化，同时也决定了公务员管理法规体系的总体框架、主要内容和基本特征。

从宏观上看，《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》是公务员管理及其法规体系的根本依据，也是公务员管理法规体系的基础与核心。宪法是国家的根本法，对国家工作人员管理作出了原则性规定，提出了国家机关工作原则和国家工作人员基本要求。党章是中国共产党的根本大法，是全党必须遵守的基本行为规范。党章对包括党员公务员在内的干部队伍的性质与管理作出了明确规定。宪法和党章中的这些原则和规定是公务员管理法规与实践的根本依据。

以宪法和党章为基础和依据，公务员管理法规体系主要由行政法规和党内法规组成。一部分是公务员管理方面的行政法规，即由公务员法及相关配套法规构成的系统庞大的行政法规体系。另一部分是党内法规，包括由中共中央制定并发布的重大改革性法规，如《公务员职务与职级并行规定》《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》《聘任制公务员管理规定（试行）》等；由中央公务员主管部门制定并印发的一系列配套性法规，如《公务员录用规定》《公务员培训规定》《公务员考核规定》《公务员奖励规定》《公务员辞退规定》等；以及旨在从严管理党员公务员和党政领导干部、对领导职务公务员进行全流程管理的一整套系统完备的政策法规，如涉及领导干部选拔任用、教育培训、监督管理、考核评价、奖励激励、纪检监察等方面的一系列制度性规定和全体中共党员必须遵守的《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》等。以上这些，共同构成了中国特色公务员管理法规体系。

在地方性法规和部门规章的制定与实施层面，依照党管干部原则，地方和部门党的组织在贯彻中共中央干部管理政策的同时，可以根据本地方和本部门的实际情况，制定具体的实施措施，但基本原则和总体要求必须与党的干部路线、方针、政策保持一致。这区别于俄罗斯联邦主体法规制度与管辖实施的相对自主性，也相近于联邦主体法规同俄罗斯国家宪法及联邦法具有的统一性。公务员管理地方性法规一般是为贯彻落实中央公务员主管部门出台的公务员管理相关法规所制定的实施方案或工作细则，其基本原则与制度性规定与中央和国家层面制定的法规是完全一致的，在此基础上更加贴近与突出地方和部门的实际情况与工作特色。从广义上讲，这些地方法规和部门规章也是中国特色公务员管理法规体系的重要组成部分，其主要功能和作用在于推动中央和国家公务员管理法规的贯彻执行和落地实施。

中俄两国的政治制度与国家体制不同，公务员管理法规体系也存在很大差别。俄罗斯是联邦制国家，二元结构是其公务员管理体制的典型特征。俄罗斯强调遵守联邦宪法和联邦法律的统一管辖权利，同时也充分尊重地方行政主体的管辖与权利，联邦主体在公务员管理法规的制定与实施中具有一定的自主权和灵活性。在一定程度上，这是由俄罗斯联邦的具体国情所决定的。在国土面积辽阔、民族构成复杂、行政主体众多的特定背景下，实施中央统筹管理下的地方主体自主管理，是符合和适应其国家治理与政府运行需要的。中国是中国共产党领导下的社会主义国家，党的集中统一领导是中国公务员管理的核心特征。数千年的文明史，中华传统文化特别是其中的国家治理思想，以及近代以来走过的曲折道路，都证明了集中统一管理体制在中国的生命力与适应性。中国共产党的根本宗旨与卓越能力，使其成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。2018年12月新修订的公务员法将坚持中国共产党领导写入“总则”中。对于一个拥有14亿人口的大国和一支由700多万人组成的公务员队伍①中国人力资源和社会保障部2018年5月21日发布的《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，截至2016年底，中国共有公务员719万人。来说，坚持党的集中统一领导不仅具有历史基础、文化基础与法理基础，而且确实在公务员管理与现代政府治理中发挥了巨大效用。中国不但在短时间内建立起一整套系统完备、科学合理、运行高效的公务员管理法规体系，也培养出了一支高素质专业化的公务员队伍。

三、中俄公务员管理的各自优势与特色实践

中俄两国在公务员管理法规体系建设和具体实践中积累了丰富的经验。在录用管理、人才储备与培训、限制与监管、预防与惩治腐败等很多领域，双方各具优势，各自开展了特色实践。

（一）录用管理

俄罗斯通过服务合同来确定公务员的法律地位和聘用关系，这是明确公务员权利和义务的具体方式。与中国专门设置聘任制公务员的做法不同，俄罗斯对纳入公共服务范畴的公务员采用服务合同形式进行聘用管理。根据第79-FZ号联邦法及其规定的职务委任规则，公务员在签署任职合同后方可履行职业行为，并获取来自联邦预算基金或联邦主体预算基金的薪酬。对于公务员来说，服务合同意味着法律意义上的权利和义务，同时合同也明确规定了代表国家签订服务合同的特定官员的权利。也就是说，合同一般由公务员同他的上级领导来签署，上级领导代表其所在组织或机构。第79-FZ号联邦法规定了服务合同的基本内容，包括职务名称、职务开始日期、公务员权利与义务、服务及休息时间、薪资支付、医疗保险等主要条款，也包含试用、不泄露国家机密、行为规范及不得偏离公务员立场等补充条款。撤销服务合同的情形包括合同双方协议到期、公务员转任到其他机关、放弃俄罗斯联邦国籍、违反公共服务禁令等。由此可以看出，服务合同确立了雇佣双方的法律关系，有利于公务员明确自身的义务与责任，有利于公务员的绩效管理和灵活用工，也有利于公务员的权益保护。在中国，只有聘任制公务员才签订聘任合同，聘任制公务员主要担任专业性比较强的职位或辅助性职位。所有公务员都要通过初任培训并进行宪法宣誓来明确自己的法律责任。

中国通过统一考试来录用公务员的做法和经验在国际上独树一帜。在某种程度上，这是对古代中国官员选拔实践的继承与发展。公务员法自2016年1月1日起施行，此后，公务员“凡录必考”，参加公务员考试成为普通公民进入公务员队伍的必经之路。经过十多年的探索与实践，公务员考试录用制度日臻完善，覆盖公务员考试录用全过程的法规与制度体系已经形成，确保了公务员考试录用的公平、公正、客观和科学。所谓统一考试，主要是指录用考试的笔试和面试题目由国家或省一级的人事管理机构统一编制，用人机关不介入命题环节，只进行面试的组织实施并按规定对拟招录人员进行综合考察。这在很大程度上避免了任人唯亲问题，基本杜绝了由此带来的腐败风险。公务员考试录用坚持德才兼备、择优录取的原则，通过科学化、标准化的统一考试，将致力于公共服务的优秀人才招录到国家机关，为建设高素质专业化的公务员队伍奠定了良好的人才基础。通过统一考试录用公务员的另一个好处，是使社会各阶层公民都能够通过自身努力取得好的考试成绩来进入国家机关工作，这是制度设计带来的独特优势。在俄罗斯，律师资格或法官职务也是通过考试获得的。在公共服务方面，俄罗斯也采用职业水平考试的方式，确定一些特定岗位上的公务员的职级。

（二）人才储备与培训

俄罗斯的公务员人才储备极具特色并取得了显著成效。其公务员人才储备包括一般公务员人才储备和管理人才储备。前者主要是在青年中开展优秀人才选拔实践项目，后者主要是在公务员或其他公民中开展管理岗位人才储备工作。人才储备是推动俄罗斯公务员队伍可持续发展的重要途径。

一般公务员人才储备主要通过各种人事实践项目来进行。俄罗斯各联邦主体组织开展了丰富多彩的以公共服务人才储备为目标的人事实践项目。这些项目一般以在校大学生和研究生为对象，组织他们开展基于公共服务的学习、培训、辅导、研讨、竞赛、实习、角色扮演、情景模拟等各类实践活动，在活动中评估公共服务岗位的潜在候选人，激发青年人服务国家和社会的使命感与责任感，培养其公共服务与行政工作能力，提升其职业综合素养，进而为公共服务岗位构建人才储备库，吸引优秀年轻人才加入公共服务体系。为此，地方政府的人力资源部门编制了大量具有吸引力的活动手册和宣传资料，设计并实施了许多内容丰富且特色鲜明的活动方案。这些人事实践项目结束后，相关政府机构根据评估结果，直接将其中的优秀分子吸收进政府机构。这不但部分解决了高等院校毕业生的就业问题，而且使这些新录用公务员了解了公共服务的职业内容与特征，帮助他们快速熟悉和融入政府机构的工作与环境。许多联邦主体还建立了优秀研究生和毕业生数据库。这些数据库成为国家和地区权力机构的重要人才储备库，为将来的公务员选拔与聘用提供了重要依据。更为重要的是，这些人事实践项目让很多青年学生真切认识到公共服务是一种社会责任，提高了他们参与公共服务的积极性。中国也有类似的人才储备制度，比如选调生制度。该制度要求将德才兼备的优秀高校毕业生选拔到党政机关工作，是一种面向未来的领导与管理人才储备。

在俄罗斯联邦和各联邦主体，管理人才储备是一种针对较高职级领导与管理岗位的人才培养制度，是俄罗斯联邦国家治理的重要手段之一。列入管理人才储备名单的公务员与公民通常不会直接被任命到相应职位，而是需要根据所申请职位的要求与特点，通过一定的任命、考试、选举或选拔程序才能走上管理岗位。根据2008年8月1日俄罗斯联邦第Pr-1573号总统令，俄罗斯联邦及各联邦主体运用评估与培养系统，组建起高级、初级和预备级管理人才三级储备体系。联邦政府专门制定并实施了《管理人才储备培养和继续教育联邦计划（2010—2018年）》。该计划的主要目的是提升进入联邦管理人才储备名单人员的专业技能和管理水平。在该计划框架下，每年接受重点培训的有约40位高级管理人才及总统支持储备人才，80—120位初级储备人才和预备级储备人才。截至2019年7月1日，已有8878人被列入联邦管理人才储备名单。标准统一且应用便捷的人才储备数据库，极大地方便了管理人才的选拔任用与交流任职，在很大程度上改善了俄罗斯领导与管理人员的综合素质。此种做法与中国选拔使用优秀年轻干部的做法非常相似，不过其实践操作更为具体化也更具针对性，是一种行之有效的公共管理人员选拔与激励机制。

中国的公务员全员培训体系同样卓有成效。干部教育培训被认为是中国共产党的一大法宝，是建设高素质专业化公务员和干部队伍的有效途径。公务员培训和干部教育培训的专项法规明确规定了不同职务与职级公务员必须参加的培训类型与时间，领导职务公务员在晋升提拔之前必须完成相应的培训学时数，确保了公务员培训的刚性执行与实施。中共中央组织部还专门制定了5年一个周期的全国干部教育培训规划，有目标、有计划、有组织地实施领导职务公务员的系统培训。中共中央组织部、中央和国家机关、地方党委组织（人事）部门等建立起了一个庞大的公务员培训机构体系，其中包括国家级、省级、地市级、区县级的党校（行政学院）、干部学院，还包括大量基于市场竞争规则建立并受组织（人事）部门评估授权的社会培训机构。规模庞大的培训机构体系为推动实施公务员全员培训，提升各级公务员的岗位能力和综合履职素养提供了重要保证。各级各类培训机构特别注重创新培训内容与方式，利用互联网、人工智能、数据云等现代技术，不断提升培训的针对性、有效性和时代性。此外，各级党委还十分重视包括领导班子建设在内的人才规划与战略的实施，通过公开遴选、调任、转任、聘任等多种途径，将各类优秀人才吸收并充实到党政机关中。1978年实行改革开放以来，公务员培训和干部教育培训取得显著成效，为中国经济社会快速发展提供了重要组织保证和人才支撑。

（三）限制与监管

世界上许多国家都将针对公务员的各种限制性规定作为依法监管公务员的重要方式。从法律意义上看，限制是公务员义务的重要组成部分，也是对公务员实施有效监督管理的重要内容。鉴于公务员具有的特殊法律地位和职业性质，公务员管理法规要对公务员及其履职行为作出一些限制性规定。

在俄罗斯，限制主要针对可能影响公务员公正履职的各种情况，具体包括国籍身份、利益冲突、任务执行等方面。鉴于俄罗斯联邦宪法承认双重国籍，2021年4月30日，俄罗斯联邦总统普京签署法令，禁止俄罗斯官员拥有第二国籍或外国永久居留证。根据该法令，拥有第二国籍或外国永久居留证的俄罗斯联邦公民不能担任国家和市政职务。俄罗斯国家公务人员如获得第二国籍或外国永久居留证后必须第一时间向上级报告。该法令生效后，公务人员须在半年内如实上报相关情况，否则将被解除职务。

俄罗斯联邦法相关条款规定，公务员不得同与其具有近亲或亲属关系的公务员在同一机关任职，并对近亲或亲属关系作出了具体界定。第79-FZ号联邦法专门规定，公务员有义务提供本人及家庭成员的信息，及时告知政府雇佣方代表本人履行公职时可能导致利益冲突的个人利益，并采取措施防止此类冲突发生。未按照联邦法律规定提供个人信息和家庭收入、财产和资产负债等信息的公民不能担任公务员。俄罗斯联邦法还专门规定了公务员不得兼任某些特定职务和不得从事某些特定活动。比如，公务员不得在国家机构中设立的工会组织的选举机构中任职，不得以个人和授权代表名义从事商业活动或参与商业组织的管理工作，不得在俄罗斯联邦境外的外国银行开设存款账户或开户存放现金和贵重物品，禁止拥有和使用外国金融工具等。此外，联邦法还规定，在执行个人利益可能影响其正常履职的公务前，公务员有义务以书面形式告知其直接上级发生利益冲突或可能发生利益冲突的情况；公务员无权履行上级委派的非法任务，公务员有义务以书面形式提出上级委托任务的不合法性，并应取得上级领导发出的书面委任函。这一规定既是一种履职限制，也是对公务员自身权益的有效保护。

在中国，公务员法明确规定了不得录用为公务员的五种限定性情况。《党政领导干部选拔任用工作条例》除了规定公务员晋升的条件与资格之外，也专门规定了哪些情况下干部不能得到晋升。中共中央组织部颁布实施的《公务员回避规定》对公务员任职与履职作出了全面、明确的限制性规定，重点是对公务员担任有关领导职务或职级、执行公务等作出必要的限制或调整，以防止影响正常公正履职的各种利益冲突情况的发生。中共中央组织部还专门制定了《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》，对所谓“裸官”担任重要岗位领导职务作出了限制性规定。

中国已经建立起一整套公务员与干部监督制度体系。《中国共产党党内监督条例》确保了党章、党规、党纪在全党尤其是在党员领导干部队伍中的有效执行。关于公务员日常监督的法规体系日趋健全，形成了全方位、多层次、强有力的公务员监管系统。领导职务公务员报告个人有关事项是具有中国特色的官员财产申报制度。随着个人财产抽查核实的比例不断提高，越来越多领导职务公务员的个人及家庭财产情况得到查证核实。公务员法对于公务员违反有关规定从事或者参与营利性活动、在企业或者其他营利性组织中兼任职务等作出了禁止性规定。《中国共产党纪律处分条例》对党员领导干部违反规定从事个人营利活动更是严格禁止，对辞去公职或已经退休的领导职务公务员到企业任职的管理也比西方国家的“旋转门”制度更加严格。中共中央组织部还专门制定并实施有关规定，禁止领导干部使用所在机构的教育培训经费参加社会机构举办的各种高收费培训班，要求领导干部个人参加其他社会化培训的费用一律由本人承担，不得接受任何机构或个人的资助或变相资助。2018年中国制定实施了《中华人民共和国监察法》，对各领域行使公权力的公职人员进行全方位监督，实现了国家监察的全面覆盖。

（四）预防与惩治腐败

俄罗斯反腐败的法制化始于俄罗斯联邦总统发布的两项反腐败专项法令，即1992年4月4日发布的第361号总统令《反对公务员腐败》和1997年4月8日发布的第305号总统令《关于国家需求采购时防止腐败和减少预算支出的优先措施》。具有划时代意义的现行法律是2008年12月25日通过的《反对公务员腐败》，该法确定了腐败的法律定义、反腐败的基本原则、预防和打击腐败以及最大限度地减少和消除腐败犯罪后果的法律和组织基础。因第273-FZ号联邦法《反对公务员腐败》得到通过，第79-FZ号联邦法《俄罗斯联邦国家公共服务》也进行了重大调整，最终形成了符合国际标准和要求的反腐败立法。这是俄罗斯预防和惩治公务员腐败的一项显著成就。

俄罗斯有关预防和惩治公务员腐败的专项法律和公共服务法律的一个显著特点，是广泛使用禁令、限制和义务。禁令是对公务员在履行公权力过程中的禁止性规定或对其在履行职责中不允许出现的特定行为的规定。第79-FZ号联邦法第17款规定了与公务员有关的各种禁令，其中包括禁止公务员个人或通过代理人从事经营活动、参与商业组织的管理或非营利组织的管理。联邦法还规定在政府机构官网或规定的网络平台上公布特定官员及其家庭成员的收入、支出和资产债务信息，以确保公务员收入、支出和资产债务信息公开化和透明化，保证对这类人员的个人资产进行有效的社会监督。截至2018年，俄罗斯有160多万人提交了收入、支出和资产负债信息。经过对此类信息的核查，约2.2万人受到处罚或被解聘。①http://cikrf.ru/protiv_corrupcii/method_materials/methodic_rec.php.

俄罗斯非常重视公务员反腐败方面的国际合作。1994年12月14日俄罗斯联邦第631-RP号总统令提出联邦及联邦主体国家机关应相互协作，建立与外国和国际组织的有效合作机制。为此，俄罗斯于2006年4月8日以第40-FZ号联邦法的方式批准并加入了《联合国反腐败公约》和《公职人员国际行为守则》。

自1978年实行改革开放以来，中国共产党坚持一手抓改革发展，一手抓反腐败斗争，在不断深化改革开放的同时，始终没有放松预防与惩治腐败，始终坚持对腐败零容忍。考虑到反腐败工作的长期性、复杂性和艰巨性，以习近平同志为核心的党中央提出了一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，从严厉惩治腐败、完善法规制度、构建思想文化等方面系统谋划，形成了一个完整的反腐败综合治理体系。经过不懈努力，中国的反腐败斗争取得了压倒性胜利。

中共中央大力推进国家监察体制改革，把纪律检查体制改革、监察体制改革融为一体，设立国家监察委员会及地方各级监察委员会，形成反腐败的专门工作力量，加强了执政党对反腐败工作的全方位、全过程领导。围绕反腐败国家立法，中国修改了刑法和刑事诉讼法，制定了监察法和公职人员政务处分法，反腐败法规体系更加完善。与此同时，各级纪检监察机构紧盯人民群众反映集中且强烈的问题，紧盯工程建设、土地出让、公共资源交易，紧盯金融、政法、教育、医疗等重点领域，紧盯群众身边的腐败，坚决查处腐败问题。中共十八大以来，全国纪检监察机关立案审查调查案件380万件，查处408.9万人，对374.2万人给予党纪政务处分。中共十九大以来，在惩治腐败的高压震慑下和党的政策感召下，有4.2万人主动投案。2014年开展反腐败国际追逃追赃“天网行动”以来，中国从120个国家和地区追回外逃人员9165人，其中党员和国家工作人员2408人，追回赃款217.39亿元，“百名红通人员”已有60名归案。①https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202106/t20210628_244977.html.2021年是中共十九大以来反腐败力度最大的一年，有25名中管干部（一般为副部级以上，由中央任免）涉嫌严重违纪违法被执行纪律审查，93名中央一级党和国家机关、国有企业和金融单位干部被通报执行纪律审查。高压反腐态势体现了中共中央坚决惩治腐败的决心，获得了广大人民群众的高度认可与积极评价。国家统计局每年开展的全国党风廉政建设民意调查显示，中共十八大以来，人民群众对党风廉政建设和反腐败工作成效的满意度始终保持在90%以上。近年来中国反腐败斗争力度之大、成效之巨，为中国历史上所未有、世界历史上所罕见。中国走出了一条依靠中国共产党的领导反对腐败、依靠社会主义法治严惩腐败、依靠社会主义制度优势治理腐败的独特道路。

对中俄公务员管理法规与实践的比较研究表明，适合中俄两国各自政治制度、国家体制、基本国情和历史文化的公务员管理法规体系正在稳步运行，有效推动了两国的经济社会发展，增进了两国人民的福祉。在中国和俄罗斯，公务员管理法规体系的发展方向是适应新的经济形态与社会关系、加速公共服务的信息化发展、使政府治理更加公平且高效。这需要双方认真分析和研究影响公共服务效率的所有问题与情况，推动公共服务机制与体系的改革创新，不断完善公务员管理法规体系，使其更好地适应两国经济社会可持续发展的需要，实现国家治理体系与治理能力现代化。同时，两国有关机构和专家应进一步加强在该领域的合作与交流，通过相互了解和彼此借鉴，不断提升各自的公务员管理和公共服务法制化和科学化水平。