论海事管理机构对渔业船舶海上交通安全的管理

许岩松

一、引言

2021年9月1日施行的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）第一百一十八条第3款、第4款规定：“渔业船员、渔业无线电、渔业航标的监督管理，渔业船舶的登记管理，渔港水域内的海上交通安全管理，渔业船舶（含外国籍渔业船舶）之间交通事故的调查处理，由县级以上人民政府渔业渔政主管部门负责。法律、行政法规或者国务院对渔业船舶之间交通事故的调查处理另有规定的，从其规定。除前款规定外，渔业船舶的海上交通安全管理由海事管理机构负责。渔业船舶的检验及其监督管理，由海事管理机构依照有关法律、行政法规的规定执行。”《海安法》实施后，海事执法人员对于如何开展渔业船舶的海上交通安全管理感到迷茫，是保持现状还是将渔船视同商船监管？发现渔船违章是直接执行处罚还是移交渔业渔政主管部门（以下简称渔政部门）？渔船若不配合海事管理机构可以采取什么手段？本文拟从分析渔船海上交通安全管理的内涵入手，厘清海事管理机构监管职责范围，通过借鉴公安机关交通管理部门（以下简称交警部门）对拖拉机道路交通安全管理的经验，试图找出做好渔船海上交通安全管理的途径，为海事安全监管提供参考。

二、海上交通安全管理的内涵

要做好渔船的海上交通安全管理工作，首先应知道何谓“海上交通安全管理”。对于海事管理机构对渔船的管理职责，有人将“管理”与“监督管理”进行区分，认为“监督管理”是基于行政许可的行政审批以及行政检查等执法活动；而“管理”则是对某一水域内的通航环境和通航秩序的行政检查，检查项目和内容是某一水域内的船舶或其他活动主体是否遵循航行、停泊、作业等“活动规则”，是否存在妨碍通航法定或通航秩序的行为等[1]，因此，海事管理机构对渔船的安全管理内容只限于通航环境和通航秩序的行政检查，而不涉及监督管理。但这一观点显然不能成立，且不说“管理”就其文义的内涵本身就包括“监督管理”，“管理”与“监督管理”是包容关系而非并列关系；就《海安法》第八章“监督管理”的具体内容看，也与该观点不符，其中并不涉及行政审批内容，且行政检查的内容也并非仅基于行政许可的行政执法活动，同样包括对通航环境和通航秩序的行政检查。

对于海上交通安全管理的内涵，李志文教授等认为传统意义上的海上交通安全管理主要是对船舶航行、停泊和作业行为的安全管理，立法和管理实践通常将其归纳为船舶管理、船员管理、通航环境安全保障和救助打捞四个部分，随着国际海洋争端和海上运输业的发展与面临的海洋新形势，国家主权安全、海洋权益安全及海上恐怖活动等威胁海上安全的因素将会不同程度地进入海上交通安全管理的视野[2]。简言之，海上交通安全管理的内涵大于《海安法》所规定的内容，但在立法和执法实践中，海上交通安全管理的内涵等于《海安法》所规定的内容。这一点在内河交通安全管理领域可以得到印证，内河交通安全管理与海上交通安全管理类似，而《内河交通安全管理条例》直接以“安全管理”为条例名称，其内河安全管理的内涵就是条例所规定的内容。

那么，除《海安法》第一百一十八条第3款外，对渔船的海上交通安全管理是否就是完全按《海安法》所有条款进行管理呢？也不尽然，《海安法》第十七条规定“本章第九条至第十二条、第十四条规定适用的船舶范围由有关法律、行政法规具体规定，或者由国务院交通运输主管部门拟定并报国务院批准后公布”。这些条款主要涉及船舶检验、登记、公司管理、船舶保安以及海事劳工证书，从目前的法律法规来看，海事管理机构对渔船的海上交通安全管理不涉及上述事项。

即便排除了上述条款，就《海安法》的内容来看，海事管理机构对渔船的海上交通安全管理内容仍很宽泛，如第四章的“航行、停泊、作业”、第五章的“海上客货运输安全”等。有人认为第五章和渔船无关，但《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2005〕9号）明确规定，经批准从事客货运输的渔船安全监管由交通（海事）部门负责。

那么海事管理机构如何对渔船进行海上交通管理呢？以《海安法》第三十三条为例，该条是第四章的第一条，要求船舶航行、停泊、作业，应当持有有效的船舶国籍证书及其他法定证书、文书，配备依照有关规定出版的航海图书资料，悬挂相关国家、地区或者组织的旗帜，标明船名、船舶识别号、船籍港、载重线标志。船舶应当满足最低安全配员要求，配备持有合格有效证书的船员。海事执法人员发现渔船没有登记证书、船员没有适任证书应如何处理呢？是直接依据《海安法》第九十五条至九十七条处罚，还是移交渔政部门呢？若直接处罚，则有违反《海安法》第一百一十八条第3款规定的嫌疑，该款规定渔业船员的监督管理、渔船的登记管理属于渔政部门的职责范围。且在对船舶配员的查处中，海事管理机构对于渔船船员是否配备合格有效的证书、船舶是否满足最低安全配员要求等问题并不具有解释权。若移交渔政部门，渔政部门是否有义务接收？不接收如何处理？由于《海安法》出台不久，海事管理机构与渔政部门的相关实践并不多，尚未形成成熟的经验。有鉴于此，本文试图从交警部门对道路交通安全的管理中吸取相关经验教训。

三、交警部门对拖拉机道路交通安全管理的可借鉴之处

在道路交通中，交警部门对拖拉机的管理类似于海事管理机构对渔船的管理，借鉴交警部门、农业（农业机械）主管部门（以下简称农机部门）的做法对解决上述问题有一定的参考作用。

（一）交警部门与农机部门的职责分工

《道路交通安全法》第一百二十一条规定：对上道路行驶的拖拉机，由农业（农业机械）主管部门行使本法第八条、第九条、第十三条、第十九条、第二十三条规定的公安机关交通管理部门的管理职责。该规定所指的第八条、第九条涉及机动车的登记，第十三条涉及机动车的检验，第九条、第二十三条涉及驾驶员的发证及年检。

从上述条文中可以看出，拖拉机的登记、检验，驾驶员的发证管理属于农机部门的职责；拖拉机上道路行驶，交警部门则依据《道路交通安全法》对其进行安全管理。

（二）拖拉机交通安全管理存在的问题

拖拉机特别是变型拖拉机因载重量大、成本低而备受农村地区运输行业的青睐，遇到赶集这样的外出活动，不少人喜欢将其当作交通工具，有时能乘载好几人甚至十几人[3]。由于车辆改装、准驾考试等方面存在管理漏洞致使交通事故频发，据江苏滨海县检察院的调查统计，2012—2014年，该院共受理变型拖拉机交通肇事案21件，造成伤亡后果的有19件[4]。

其中的管理漏洞主要指变型拖拉机的牌照核发、驾驶人员的技能培训由农机部门负责，道路巡查由交警部门承担，交警部门与农机部门缺乏必要的衔接沟通，导致交警部门对变型拖拉机违章行为的扣分、罚款等措施难以落到实处，很多变型拖拉机的道路违法行为未能被处理。

（三）治理措施

为弥补管理漏洞，很多地区的交警部门、农机部门采取了联合执法行动。以山东省为例，2016年山东省公安厅交通管理局、省农机局联合发布了《关于开展公安、农机联合执法工作有关问题的通知》、《关于开展变型拖拉机联合整治行动的通知》。通知要求：一是认真摸清底数，集中排查建档。各级农机部门要认真排查，将变型拖拉机牌证核发基础情况录入信息系统，并与公安机关共享数据。交警部门将变型拖拉机违法处理情况以及交通事故情况通报给农机部门。二是开展联合执法。在联合执法过程中，由交警部门和农机部门分别依照《道路交通安全法》和《农业机械安全监督管理条例》查处，农机部门负责协助落实交警部门单独实施的处罚，并将处罚落实情况通报交警部门。交警部门需要扣车、收缴牌证的，由查扣地农机部门配合牌证核发地农机部门按规定处理。三是建立长效机制，强化源头监管。农机部门要从源头上把住检验关、上路关，对达到报废条件的，由农机部门收缴牌证。暂时无法收回牌证的，公告作废、通知车主，并通报交警部门。对已经公告作废仍上路行驶的变型拖拉机，应依法予以扣留，按照“谁审批、谁负责”的原则，由牌证核发地农机部门依法依规处置。交警部门梳理汇总车辆的交通违法情况，集中向同级农机部门通报，督促车主和驾驶人员接受处理。对严重交通违法行为累积较多的拖拉机，由农机部门采取上门通知等方式告知车主，并提示相关法律责任。四是加大宣传教育培训。农机部门要组织上门宣讲活动，增强各类农用机械驾驶人员的守法意识、安全意识。交警、农机部门制作一批变型拖拉机交通违法、事故案例的视频在主流媒体播出，揭示严重违法的社会危害性，取得社会各界的广泛理解和支持[5]。

（四）相关启示

（1）对于审批发证、动态监管分属不同部门的公共安全管理事项，部门之间不协调、不合作会导致管理存在漏洞、监管失效，安全事故得不到有效控制。

（2）各执法部门要共同做好监管工作，就必须实现执法信息共享、基础数据共享。

（3）源头管理是安全监管的关键。涉及源头管理的违法行为，如报废的车辆上路，在被现场监管部门查获后，应按照“谁审批、谁负责”的原则，由审批发证部门处置；对于不涉及源头管理的违法行为，为确保违法行为得到查处，审批发证部门应协助执法，如采取上门通知等形式督促车主接受处理。

（4）在宣传教育培训方面，发证部门对相对人情况更为熟悉，因此以审批发证部门为主进行安全宣传，动态监管部门要做好配合工作。

四、渔船海上交通安全管理建议

目前，关于实施《海安法》第一百一十八条的具体解释或方案尚未出台，多数海事管理机构仍在观望，海事管理机构与渔船的矛盾尚不突出。但可以预见，一旦海事管理机构按《海安法》加强对渔船的海上交通安全管理，将遇到交警部门对拖拉机进行执法同样的问题，问题可能更加复杂。如交警部门在道路上对拖拉机进行执法，拖拉机车主多数会配合检查，否则无法通行。但海事管理机构在海上对渔船进行执法，渔船若不配合，海事管理机构并无相应的强制措施。由于渔船不配合，海事管理机构对违法行为的调查取证、执法文书的送达将存在困难，行政处罚的执行则更加困难。

2021年2月1日，国务院安全生产委员会发布了《关于加强水上运输和渔业船舶安全风险防控工作的意见》（以下简称《意见》），为做好渔船海上安全管理指明了方向。

《意见》提出：一是进一步完善水上交通安全管理机制。要求县级以上地方各级人民政府要建立健全水上交通安全协调机制，坚决落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，压实企业安全生产主体责任、行业安全监管责任和属地政府管理责任；要求海事管理机构、渔政部门健全联合执法机制，定期组织开展联合执法行动。二是加强渔船安全源头监管。加快出台实施渔业船员违规记分办法，梳理更新渔船、渔业船员信息；各沿海省份二级及以上渔港施行“港长制”管理，进一步明晰渔船船籍港和靠泊港的安全监管责任，严防“人证不符”等现象，严把渔船出港安全关口，重点检查渔船适航状态、职务船员配备、雷达和AIS安装使用、号灯号型显示等情况，严厉打击超员、超载、超风级、超航区出海作业等违法违规行为，严防渔船单船出海作业、无人值守、疲劳驾驶等行为。三是加强从业人员安全培训，联合开展安全警示教育活动，推广“商渔船长面对面”交流活动等经验做法。四是强化从业人员资质管控，严把从业人员准入关，采取停航整改等措施重点整治渔船职务船员配备不齐和普通船员持证率偏低等问题。五是加强海上交通资源的统筹规划和管理，构建相对明确的航路与渔区界限，引导商船使用推荐航路、渔船避开海上交通功能区域。

《意见》从管理机制、现场监管、安全培训、通航保障等方面入手，要求海事管理机构与渔政部门加强合作，共同做好防商渔船碰撞工作。与交警部门、农机部门治理拖拉机违章行为类似，《意见》强调了源头管理以及联合执法的重要性。但由于《意见》出台时《海安法》尚在酝酿过程中，《意见》并未对《海安法》第一百一十八条的实施提出针对性措施。但《意见》符合《海安法》立法精神，且聚焦防商渔船碰撞工作，是《海安法》的重要补充。本文结合《意见》和交警部门对拖拉机交通安全管理的实践，提出海事管理机构对渔船进行海上交通安全管理的建议：

一是海事管理机构在自身积极落实《意见》的同时，应主动敦促并提醒地方政府、渔政部门落实《意见》中的各项措施，共同做好水上交通安全工作。

二是海事管理机构应主动与渔政部门建立信息共享平台，将渔船相关违章信息、事故情况通报给渔政部门，共享渔政部门按《意见》梳理更新的渔船、渔业船员信息。

三是海事管理机构应与渔政部门建立工作协作机制，对发现的违章渔船的后续处置要有明确、合理的分工。对于涉及源头管理的渔船违章行为，如渔船无证或不适航、船员配备不齐或船员不持证等违章行为，海事管理机构应移交渔政部门处理，渔政部门在信息共享平台显示处理结果；对于非源头管理的渔船违章行为，如渔船未遵守相关航行规则，违反规定进入或者穿越禁航区等，渔政部门应当协助海事管理机构执法，督促渔船相关人员配合海事管理机构的处理。

四是海事管理机构应充分利用《海安法》的授权，做好防商渔船碰撞工作，如按《海安法》第十八条统筹规划和管理海上交通资源时，应充分考虑对沿海传统渔场的影响；对于商渔船频繁交汇且事故多发区域，可考虑建立船舶定线制，规范船舶航行秩序；在休渔期结束后渔船集中出海对沿海船舶航行造成紧迫性威胁时，应及时发布航行警告，提醒附近商船注意避让或绕行；对于相对固定、渔船密集的捕捞作业水域，可以按《海安法》第十九条划定、公布交通管制区或安全作业区，防止商船进入造成危险等。

五是海事管理机构要紧密依靠渔政部门做好渔船的安全宣传培训，编制商渔船碰撞案例、渔船违章处罚案例，由渔政部门发送给渔船船主及驾驶人员。

五、结语

《海安法》赋予海事管理机构对渔船海上交通安全管理的职责，旨在让海事管理机构统筹管理海上交通安全，维护海上交通秩序。这既是对海事管理机构海上交通安全治理能力的信任，也是对海事管理机构执法能力及水平的考验。海事管理机构应主动作为，勇挑重担，积极履行法律赋予的神圣职责。但在现有条件下，光凭海事管理机构单打独斗无法有效开展渔船海上交通安全管理工作，因此，海事管理机构应深刻领会党的十九届四中全会提出的“治理”内涵，与当地政府、渔政部门、渔船船主共建、共治、共享，稳步推进海事治理体系与治理能力现代化的建设，保障渔船及海上交通的安全，防范重特大海上交通事故的发生。