以“局”论局：中国近代企业早期历史研究的一个视角

□ 李志茗

内容提要 晚清幕府中出现了大量以“局”立名的机构，其中有一类是洋务企业。它们是中国第一批近代企业，开启了至今还在路上的中国现代化进程，长期成为学界关注和研究的热门话题，被几代人一遍遍地反复书写，成果蔚为大观。然而，已有研究多把它们经营上的不成功归咎于国家的干预及由此带来的种种腐败等，不少学者还利用西方经济学理论或所处时代的历史认知从不同侧面进行论证，强化和固化了上述论调。其实，作为幕府机构的晚清早期洋务企业，从一开始便发端于地方且依附于地方，对其研究也应该从地方的立场或“局”的视角出发，这样才合乎逻辑和事实。以轮船招商局为例，它是李鸿章事先筹办、事后奏请并始终控制在自己手中的幕府洋务机构。他为之肩负许多责任，当然拥有支配权，为自己服务。因此，早期招商局出现的种种怪象和营私舞弊问题，主要与李鸿章采取的幕府管理方法有关。同理，从“局”的视角入手，研究其他洋务企业的早期历史，也不失为一条可行的取径。

19世纪60年代，历经内忧外患的接连打击之后，自强成为很多国人的共识。于是，在求强、求富观念的引领下，当时的地方督抚相继创办许多以“局”命名的军工企业和民用企业。这些“局”是中国第一批近代企业，开启了至今还在路上的中国现代化的进程，所以长期成为学界关注和研究的热门话题，被几代人一遍遍地反复书写，成果蔚为大观。然而，已有研究多把它们经营上的不成功归咎于国家的干预及由此带来的种种腐败等，不少还利用西方经济学理论或所处时代的历史认知从不同侧面进行论证，强化和固化了上述论调。其实，中国近代企业的形式或制度不是自生的，而是从西方移来的，这种移来难免要建立在中国既有条件基础上，便不能不发生走样变异，既非西方原形，又与中国传统有别。因此，研究中国近代企业特别是它们的早期历史，不能简单套用西方理论，也不能一味夸大国家的宰制作用，应回到历史现场，置身于具体的情境中，追问这些企业为何设立、受什么条件影响、到底是谁主导等等，惟有如此才能对它们的历史形成整体的认识，从而予以具体的、有针对性的评判研究。

一、晚清的“局”

晚清时期涌现出很多以“局”立名的机构。①梁元生先生注意及此，率先撰《体制内的变革：清末上海的“局”》一文进行论述，发人所未发，富有创见。但他认为，“作为政府设立的组织，‘局’虽然在19世纪以前就出现了，但却并没有被视为官僚体制的一个部分”②。其实不然，“局”作为官僚机构起源很早，与军队行阵之礼有关。《礼记·曲礼》云：“进退有度,左右有局，各司其局。”意思是说左右各有军阵，各军阵自有统领，因而进退都有法度。郑玄注:“局，部分也。”后“局”被引申为政府的部门，徐珂作《“局”考》一文说：“官吏所居曰局，始于六朝。梁分门下二局，北齐有左龙、右龙、尚药等局，其取义殆原于《礼记》之‘左右有局’。”③至清代，以局为名的官僚机构有宝泉局、宝源局、官钱局、司经局、铸印局、织造局、五城米局、管理火药局等，它们附属于不同的国家机关，涉及财政、民生、军事、文化等方方面面，内部组织、人员构成、具体职掌等一应俱全，有的常设，伴随清朝始终；有的中途被裁撤；有的临时而设，事后即裁，不一而足。由此可见，在清中叶以前“局”主要是中央的正规官僚机构，它负责某个具体事务，规模不大，级别中等，但针对性强，地位较为重要，可设可裁，灵活方便。

正因为上述特点，“局” 在晚清时期被地方大员从中央借鉴、引入。当时，百年盛世已经过去，很多本来隐伏的问题都逐渐凸显，露出千疮百孔，社会问题和矛盾积弊相沿，极重难返，加上内忧外患频仍，传统的官僚体制难以应付，清廷又不能适时做出调整，于是地方大员根据实际需要而临时设“局”。“考设局原委，不自近年始，始于道光年间前两江督臣陶澍。……军兴以后，前湖北巡抚臣胡林翼、前两江督臣曾国藩，皆师其意而踵行之。”④可见，地方设“局”有个过程，陶澍开其端，至太平军兴时胡林翼、曾国藩等“踵行之”。由此“局”重新被发现，大量设立，十分盛行。本来的一时权宜也逐渐常态化、制度化。各“局”“规模大小，人数多寡，甚至有否衙署，俱无定制”，但一般采用“办委”体制：办有总办、会办、帮办等，是管理阶层；委即“委员”，是局中办事人员。无论是“办”还是“委”，主要由候补官员充任。⑤由于“局”取便一时，“积久遂成为故事”⑥，各地越设越多，引起清朝监察部门的注意。光绪十年，御史吴寿龄以各省设局太多造成滥支冗费为由，奏请裁撤。户部和吏部奉命核查，发现仅在朝廷报备的“局”就为数不少，非常可观。调查结果如下：

查各省散置各局，已报部者，于军需则有善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、造制药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等项名目；于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁绢局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项名目；其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两项各处分局更不胜枚举。⑦

尽管这些局各式各样，五花八门，但远非全部，此次调查发现，“其未经报部者尚不知凡几”。不过即以报部各局而论，已令清廷大为震惊和不满，认为“各局林立，限制毫无，究其实事，一无成效”，“种种消耗，何所底止”，饬令各省督抚破除情面，予以裁并，“实力整顿”⑧。然“局”已成为各省督抚用惯和惯用的东西，不愿也不肯放手，所以他们阳奉阴违，听之藐藐，直至清朝灭亡，依然没有全部裁并，所谓整顿成效有限。因此“局”自太平军兴以后，便一直保留下去，难以消除，“俨然成为地方官场及城市文化之特色”⑨。

二、洋务之局：晚清幕府下属机构⑩

晚清地方设“局”的始作俑者是陶澍。道光五年，为筹办清朝第一次漕粮海运，他在上海设立江苏海运总局，“以川沙厅同知臣李景峄、苏州府督粮同知俞德渊董之，与道府各臣共襄其事”⑪。可见，陶澍设“局”关乎国计民生，是国家大事，并且局务均由在职官员兼任。清代设官定职甚严，禁止滥设官吏，陶澍所为中规中矩，没有违制。然而20多年后的咸丰年间，胡林翼、曾国藩等仿效陶澍设“局”，所面临的时代环境完全不一样了。其时太平军如虎兕出柙，席卷千里，清政府疲于奔命，不仅兵弱将寡，难以抵御，而且罗掘俱穷，库储一空，不得不将用兵、筹饷等权力下放给地方领兵大员。在此之前，凡兴大兵役，皆是户部拨饷、兵部调兵，“至今日则兵无可调，惟有募勇；饷无可请，惟有自筹”⑫。募勇、筹饷均非一两个人可以胜任，必须在军幕中设立相关机构来办理。最典型的莫过于曾国藩，他率湘军出师东征时，就奏报幕中“设立八所，条综众务：曰文案所、内银钱所、外银钱所、军械所、火器所、侦探所、发审所、采编所，皆委员司之”⑬。这八所涵盖政治、财政、军事、司法等方面，犹如一个小政府，一方面反映军务繁杂，涉及方方面面，须设立专门机构各负其责；另一方面，因为清政府无可指望，曾国藩要自募兵勇，自筹粮饷，自造军械，只能在幕中大量设“局”，委派自己的幕僚主持其事。

面对这些明显的违制之举，清廷权衡利弊，唯有做出让步，予以默认。于是，“局”经曾国藩的创造性利用，性质发生变化，成为晚清幕府的办事机构。作为一种战时应变之举，这情有可原，无可厚非。因为幕府本来产生于军营中，唐人颜师古说：“莫府者，以军幕为义。”⑭军幕是个具有高度自主权的组织，可便宜行事。孰料曾国藩幕中设“局”的创新举措立即引发示范效应，迅速推广开来，被其他领兵大员所仿行，并且随着这些大员先后就任督抚，他们也用这种办法管理地方。梁启超曾论此过程及现象说：“同治中兴之役，胡、曾、左诸公，以封疆吏任练兵筹饷之事，因本省之属员，才不足用，必须调用平日亲信之人，而实缺各官，又不能举而易之也，于是乎广设诸局，以善后、厘金等局，代藩司之事，以保甲等局，代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之。下至各府州县，皆有分局，故当军兴之时，全省之脉络，系于各局。”⑮清代的督抚下不设属官，也没有辅佐机构，此时其幕府中的幕僚和“局”刚好提供了人员和机构保证，使他能够自主有效地处理日益纷繁的地方事务。就此说来，晚清的“局”尽管是一时权宜，不在清政府的官僚体制之内，但它们是晚清幕府机构，为地方大员所创置，不仅便于其支配操控，而且可以用来统辖地方，疏通全省脉络，这就是清末“局”长期保留、屡禁不止、越裁越多的原因所在。

晚清时期的“局”林林总总，名目繁多，其中有一类是洋务企业。梁元生说晚清“现代化的两个重要范畴——即对外开放及交涉和兴办各种现代企业，都以‘局’为制度性的基础”。的确如此，最早在幕府中设立现代意义企业的是曾国藩。咸丰十一年十二月，他在安庆“设内军械所，制造洋枪洋炮，广储军实”。后来，他上奏朝廷，追述这段往事说：“同治元、二年间驻扎安庆，设局试造洋器，全用汉人，未雇洋匠。……二年冬间，派令候补同知容闳出洋购买机器，渐有扩充之意。”⑯可见，曾国藩是比照上述设立八所前例，自行设局制造洋器，事后奏报。在他看来，这也只是其幕府事务之一而已。据容闳回忆，他奉命购买机器所需“款银六万八千两”是凭曾国藩的“公文两通”，“半领于上海道，半领于广东藩司”⑰，显然出于曾国藩自筹。与此同时，李鸿章“亦自购机器，设局上海”。他后来奏报朝廷说：“同治初年，臣鸿章孤军入沪，进规苏浙，辄以湘淮纪律参用西洋火器，利赖颇多。念购器甚难，得其用而昧其体，终属挟持无具，因就军需节省项下筹办机器，选雇员匠，仿造前膛兵枪、开花铜炮之属，上海之有制造局自此始。”⑱不难看出，与曾国藩一样，李鸿章也是自行设局，自筹经费，用西法制造枪炮的。中国近代企业的创办和现代化的启动没有隆重热闹的开场，也没有所谓的顶层设计，就是这样从地方大吏与晚清幕府中不经意地开始了。

然而，就自强的本义而言，近代企业应当由国家出面创办，但在19世纪的中国，“这一类师夷之长技的事业于古无征，很难从板结的中央政府和地方政府里自然分蘖出来，而富有张力的幕府制度则提供了一个茬口，使它们能够与中国社会接起来”，“在后来的三十年里，这些官局一个一个地成了炙手可热的洋务衙门”，“成为时政中的要目”。不过，由于它们是从晚清幕府里分娩出来的，所以其事务“天然是一种幕府事务”，督抚大员也“沿用管理幕府的方法”⑲管理近代企业。这成为晚清最后三十多年里的常态。

三、以轮船招商局早期历史为个案的考察

晚清的洋务企业既是“以‘局’为制度性的基础”，“从一开始便明显不仅发端于地方而且依附于地方”⑳，那么对其研究也应该从地方的立场或“局”的视角出发，这样才合乎逻辑和事实。但或许如学者强调的那样，“中国作为一个经济发展落后的国家，在开始实行工业化时，……政府的制度安排比西方自由发展起来的工业化更具有重要的作用”㉑，因此，既有的海量研究成果大都将洋务企业视为 “早期的国有企业”，“大政全由官府一手包揽”㉒。这种先入为主之见，不可避免地会使研究者戴着有色眼镜去观察、思考和解释问题，将中国近代企业的所作所为都等同于清朝中央政府行为。其实际情况究竟如何，下面试以轮船招商局早期历史的研究为案例，作番归纳和辨析。㉓

首先，许多研究者套用西方公司理论，认为轮船招商局是一家特许股份公司。因为股份公司“并非在中国自发形成，而主要是制度引进的结果”。在西方，公司制度先后经历特许和准则两个阶段，“直到西方国家一般公司法产生以前”，公司的成立“都以得到政府特许为前提”。也就是说，在缺少相应法律法规的情况下，公司能否获准成立“需要政府采取一事一议的方式决定”㉔。以此比照，学者们认为“就中国公司而言，特许阶段是指中国近代第一家公司经政府特许产生到一般公司法《公司律》产生为止，……时限大致为1872～1903年”。在此期间，“清政府对于新式企业成立并没有相应的准则，公司的成立与否，主要根据朝廷采取‘一事一议’的方式，即采取特许的方式”。于是，同治十一年十一月二十六日（1872年12月26日）经清政府批准正式设立的近代中国第一家民用企业——轮船招商局便被视作 “经过政府特许”的“中国近代第一家公司制企业”㉕。实际上轮船招商局的创办经历一年多的酝酿过程，刚开始是纸上谈兵，地方和中央、地方和地方之间函电交驰，反复商议辩驳，未有成局。李鸿章认为与其空谈，不如付诸行动，乃“于海运通商、留心时事各员中，博访周密”，查有浙江候补知府朱其昂兄弟二人精明稳练，“习知洋船蹊径”，“熟悉南北各口岸情形”，遂趁同治十一年七月他们在天津兑漕期间，与之“反复议论”他俩所拟轮船招商章程二十条，并令他们回上海后，与江海关道沈秉成、江南制造局总办冯焌光共同商量。九月初，朱其昂复至天津向李鸿章面陈节略，李鸿章命他再与津海关道陈钦、天津道丁寿昌筹议。陈、丁二道皆以朱其昂所论为然，“求其准行”。李鸿章允其所请，借拨练钱20 万串，令朱其昂设局试办。㉖十月三十日，轮船招商局开始营业，第一号轮船“伊敦”号装货从上海开往汕头，至十一月二十一日，它已第四次由沪启行。㉗两天后，李鸿章分别向总理衙门和同治皇帝汇报“试办轮船招商”情况，称“现已购集坚捷轮船三只，所有津沪应需栈房码头”等“均办有头绪”。二十六日，军机大臣奉旨：“该衙门知道”，意味着通过向朝廷报备，轮船招商局取得合法的身份。㉘可见，轮船招商局是李鸿章自行设立在先，事后予以奏报，清政府顺水推舟，责成李鸿章全权办理，“招商局由李鸿章奏设，局务应由李鸿章主政，……该大臣责无旁贷，凡有关利弊各事，自应随时实力整顿，维持大局”㉙。就此而言，轮船招商局的成立并非清政府特许，采取一事一议方式决定的，而是李鸿章自行创立，由其主政，显然是其幕府洋务机构。至于设局动机，在不同的场合他有不同的表述，都很冠冕堂皇，即分洋商之利，有裨海防、洋务、国计民生等，但实际他是想整合华商财力、物力为其洋务事业提供便利。所以该局“是继承历代政府的‘招商’政策而来的”，其名字“即师历史上招商之义”㉚，从根本上说它仍是本国土壤和环境的产物，主要秉承历史经验和习惯做法。因此，尽管轮船招商局被许多学者视为中国第一家股份制企业，其实徒有虚名，李鸿章自言“轮船招商局本仿西国公司之意”，“原系仿照西商贸易章程集股办理”㉛，充其量只是借用西方公司集股的功能而已，并未移植其整套制度。在这个意义上，用西方公司理论来对之进行研究已很勉强，其他的如当代经济学的产权制度、组织依附、预算约束软化等理论更不太合适，很可能出现削足适履的毛病。㉜

其次，不少研究者认为“招商局的方案、筹建均由清廷一手控制”，“清政府始终保持着对招商局的控制”㉝。这里的清廷、清政府应指清朝中央政府。上文已论及招商局乃李鸿章自行筹办，事后奏报，朝廷仅表示“知道”而已，并无实质性的控制手段，以致招商局成立14年后，户部抱怨：“轮船招商局之设，始创于同治十一年。当时如何招商集股，有无借拨官款，部中无案可稽。光绪二年，前两江总督沈葆桢奏：美国旗昌公司归并招商局，请拨浙江等省官款，通力合作，是为招商局报部之案。此后行之十年，官本之盈亏，商情之衰旺，该局从未报部，部中均无从查悉”㉞。户部掌管全国财政，却无从查悉招商局的经营情况，则可见它确实只是在清朝中央政府备案而已，朝廷没有把它当作一件要事来抓，更别提扶持和保护了。那么学界言之凿凿的清政府为招商局提供漕粮及轮运垄断权等扶持保护措施，事实是怎样的呢？ 就前者而言，本是李鸿章为吸引商人投资附股以及与外国轮船公司竞争的手段，清朝政府当然也允准招商局兼运漕粮，然并无具体的分配方案，如运多少，运哪些地方的漕粮，因为当时沙船还有能力从事漕运，与招商局形成竞争关系，所以尽管李鸿章奏请招商局每年“协运江、浙漕米”四五成，但“承办漕务人员往往自便私图，不肯加拨”，“分拨不及二成”。于是他不得不采取一些措施来应对：其一，致函总理衙门“请加拨漕粮”，“苏、浙海运漕米必须照四五成一律加拨，不准再有短少”，取得合法性。其二，鉴于江苏“漕数最多，分拨不及二成”，亲自写信给江苏地方官员，“言商船承运过少，能否加拨若干”，请求给予支持。㉟其三是扩大运漕省份范围，责成主持招商局漕运业务的两会办盛宣怀、朱其昂“规复江楚漕运”㊱，争取湖南、湖北、江西三省的漕运承办权。据上述，漕运成为招商局的主营收入，与其说是清政府赋予专利的结果，不如说是李鸿章及其幕僚通过一系列努力得来的。结果因此欠了人情，“漕务各员荐人，该局不敢坚拒，自有苦衷”㊲。而就后者来说，“1872年招商局成立时，李鸿章并没有给它独占轮船航运之权，这大约是因为既不能禁止外商轮船公司存在，也就不便明文规定不准华商轮船公司设立”。但有人援引两条材料认为李鸿章阻止华商设立轮船公司：一是“沪商叶成忠（澄衷）禀置造轮船，另立广运局经直督李鸿章批饬不准独树一帜”；二是“台湾的巡抚为着帮助该岛发展贸易，曾购置了两只火轮船，而招商局的保护者们反对这两只船到北方贸易，认为对招商局商场的侵犯”。经学者考证，这两条材料都是道听途说，经不起推敲，根本不可信，招商局“不存在压抑或阻挠新式航运企业出现的问题”，也没有享有近代中国轮运的独家经营权。㊳上述这些从侧面说明清政府并未控制招商局，如果真的控制了，应该千方百计加以保护，主动给予特殊待遇，想招商局之所想，急招商局之所急，而不是被动地、原则性地应付来自招商局或其他官员的诉求，毫无章法。㊴

再次，与清廷形成鲜明对比，招商局从筹备到开办营运，始终是李鸿章在关爱呵护，为之保驾护航。第一，在创办过程中，李鸿章亲自与他指派的招商局经办人朱其昂反复议论轮船招商局章程，还派其幕僚与之筹议，因此其意志体现在章程里，如招商局官督商办，实行总办负责制，而总办由李鸿章委派；所发行股票印有“奉直隶爵阁督部堂李奏准设局招商”字样等。第二，他用人不疑，对朱其昂很信任，朱不时禀报招商局筹办顺利，已“会集素习商业殷富正派之道员胡光墉、李振玉等公同筹商，意见相同，各帮商人纷纷入股”。因此，李鸿章在奏办招商局时，特地提到这个细节，意在表明设局很有必要，筹办也非常成功，华商入股踊跃。于是他锦上添花，“准该商等借领20 万串以作设局商本，而示信于众商”。㊵然而事实是，朱其昂除了自己投资外，仅募得6 万两现银，原先认股10余万两的各商均未交款，结果他所借的20 万串官款成为招商局初期的最主要资本，也就是说招商局实际是靠李鸿章拨借的官款才办起来的。㊶第三，因朱其昂对新式航运业务不熟悉，既招募不到商股，经营又乏善可陈，“在半年左右的时间，轮船招商局便亏损了四万二千两”，李鸿章不得不进行改组，“于阛阓中破格求才，得唐景星、徐雨之两观察肩任艰巨。当斯时也，风气未开，招徕不易，二君惨淡经营，力图振作，兼并旗昌公司，增船至三十余号，纵横江海，无远勿届”㊷。可见在招商局开办半年即陷入困境之时，又是李鸿章出面，寻找替人，力挽狂澜，使招商局得到发展。第四，招商局起步极为艰难，不仅外受西方轮船公司跌价竞争，而且内为一些官员所弹劾抨击。对于前者，李鸿章尽量提供经济上的支持和援助，除了筹拨官款外，还动员地方“闲款”拨存招商局，以求“于公有益，于众商有裨”。鉴于商股观望，生意清淡，他于光绪三年奏请将各地历年拨存商局的“官帑银一百九十万八千两，均予缓息三年”，至光绪六年起缓利拨本，分五年归还，“以纾商力”。㊸至于后者，面对京师士大夫“讼言船政之非”，朝廷“淟涊依违”，听之任之，李鸿章则逐一辩驳，承认招商局创办伊始，“英商力与倾挤，商股遂多观望”，导致“赀本尚薄，船数寥寥，经理亦未尽得诀”，但“赖同志互相帮助”，招商局务日有起色，取得一定成绩，“统计九年以来，华商运货水脚，少入洋人之手者，约二三千万两”。因此他告诫说：“经理商局与别项官事稍有不同，只能综其大纲，略其细故，头绪既繁，岂能处处尽善！ 交涉既广，岂能人人惬意！ 若必吹毛求疵，朝令暮改，则凡事牵掣，商情涣散，已成之局，终致决裂。”㊹不难看出李鸿章极力为招商局开脱，营造宽松的外部环境，护犊之情昭然可见。第五，除了招商局本身业务，李鸿章还采取激励机制，积极为招商局的员绅、司事列保、请恤。同治十三年，他以运解南漕出力为由，开保案保举招商局总办唐廷枢，会办朱其昂、盛宣怀、徐润、朱其诏，各分局商董陈树棠、宋缙、刘绍宗等，当吏部对其未与其他漕运出力员弁并案请奖，而另开一案表示异议后，他再上《轮船招商请奖折》，强调招商局“实为海防、洋务一大关键，所裨于国计民生殊非浅鲜”，“创办轮船招商，劳绩非寻常局务等项可比”，“该员绅等不无微劳足录”，自应单独奖叙，及时鼓励，得到清廷支持。光绪元年二月，招商局的“福星”号轮船失事沉没，65 人溺水身亡，李鸿章奏请照阵亡例，“从优议恤”，并建专祠“春秋致祭”；光绪四年五月，朱其昂病死，李鸿章则上请恤折，请求“从优议恤，以慰荩魂而示激劝”，清廷均照准。㊺晚清大吏惯用请奖手段来为其幕府带来好处，李鸿章一面声称招商局务与官事不同，不能用官事来看待招商局，另一方面却为招商局争取官事里的利禄，显见他是用国家名器作为激励措施，以拉拢人心，收获个人的知遇之恩。“地方政府的基础是与中央政府不同的, 其间的差别必须被注意到。”㊻上文不厌其烦地罗列李鸿章护持招商局的具体表现，就是为了说明招商局是李鸿章主政的，必须对之负责，并且他也有这个责任和义务，但毕竟他掌握的资源有限，必要时只得争取清廷支持，寻求帮助，这就是地方政府与中央政府的差别。遗憾的是多数研究者未能注意到这种区别，把地方政府行为与中央政府行为混为一谈，甚至无视前者，认为招商局是清廷一手控制的，这样陈言立论难免与事实有偏差。

复次，既然轮船招商局为李鸿章所控制，那他是如何经营管理的呢？ 很多研究者引用李鸿章的两句话“由官总其大纲,察其利病”，“所有盈亏全归商认，与官无涉”㊼，就断言他采取的是以这两条为基本原则的官督商办体制，进而批评在该体制下，官主导一切，“官督” 变成实际上的“官员管理”，“商办”变成实际上的“商人只是出资无权管事”，“招商局形成事实上官督凌驾于商办管理系统之上的格局,由官府操纵招商局的权益分配”㊽。实际上述两句话分别出自招商局试营业期间李鸿章向总理衙门和同治皇帝上呈“试办轮船招商”的奏报中，一方面有夸大官权之嫌，以取悦朝廷，希望一举得到首肯，另一方面这个所谓体制只是一种纸面设想，未经实践检验，并不能当真。事实就是如此，李鸿章创办招商局是想借此融洽官商关系，利用华商资本，“以济公家之用，略分洋商之利”。朱其昂顺从其意，迎合说：“若由官设立商局招徕，则各商所有轮船股本必渐归并官局。”㊾李鸿章遂委派他开办轮船招商公局，但因官气过于浓厚，华商冷眼旁观，不愿投资附股。无奈之下，李鸿章只好改弦更张，重组招商局，凸显商办性质。其做法有二：一是招罗殷商入局，二是商事商办，由商总主持局务。此举立竿见影，李鸿章兴奋地致函友人论述其事说：“现复专派粤商唐廷枢为该局商总，并令分举各口董事，广为招劝”，“两月间入股近百万，此局似可恢张”㊿。尝到这个甜头后，李鸿章明确表示“商务应由商任之，不能由官任之。轮船商务牵涉洋务，更不便由官任之也”，支持唐廷枢等“照买卖常规”，按商办原则进行经营，由商总主政，以专责成，“删去繁文，以归简易”，“除去文案、书写、听差等名目，以节糜费”[51]。此外，李鸿章还尽量替招商局排除来自官方的各种干扰，如同治十二年福建船政大臣沈葆桢要求招商局租领官轮，被李鸿章以官轮机器费煤等理由婉拒；光绪六年有人奏请彻底清查招商局账目，李鸿章专折上奏，指出“局外猜疑之言，殊难凭信”，如果照办，“殊于中国商务大局有碍”； 次年两江总督刘坤一提出招商局收归国有建议，李鸿章据理力争，强烈反对，不惜上奏朝廷，以自己不再过问并“责成刘坤一一手经理”相威胁，迫使朝廷公开承认招商局由他主政。[52]因为招商局是其洋务体系的枢纽，“无事时可运官粮客货，有事时装载援兵军火，借纾商民之困而作自强之气”[53]，所以他当然要控制在自己手里，方便自己调遣使用。而对于招商局的盈亏，他也是很在意的，尽量创造条件予以大力扶持，促其稳步发展。也正基于此，他对于自己物色、委派的总、会办并不苛求，明知他们“大抵皆射利之徒”，“各有私意”[54]，仍非常信任，给予他们一定的经营自主权，充分调动他们的积极性，使得“招商局在应付维艰的环境中表现出色”，不仅持续盈利，资本扩充两倍，而且许多商人还被吸引去投资李鸿章创办的其他洋务企业，达到其裕饷以自强的预期目的。[55]

综上所述，轮船招商局是李鸿章事先筹办，事后奏请，并始终控制在自己手里的幕府洋务机构。为了发展局务，他多方延揽高级经营管理人才，给予相当大的自主经营权，还极力保护这些人才，为他们遮风挡雨，并尽可能多地提供政策和资金上的扶持，减轻他们的负担和压力，便利他们开展工作。因此，招商局会办郑观应由衷地说：“谓上台措置不周、体恤不至，可乎?”他甚至致函总办唐廷枢，担心万一李鸿章不在其位，他们也饭碗难保，“查招商局乃官督商办，各总、会、帮办俱由北洋大臣札委，虽然我公现蒙李傅相器重，恐将来招商局日有起色，北洋大臣不是李傅相，遽易他人，误听排挤者谗言，不问是非，不念昔日办事者之劳，任意黜陟，调剂私人，我辈只知办公，不知避嫌，平日既不钻营，安有奥援为之助力”[56]。由此可知招商局是属于地方的，不归清政府控制。作为创办者的李鸿章，肩负许多责任，“比起今天人们所能想象到的要艰巨得多”[57]，所以应该站在他设局的角度，研究招商局的早期历史，这样才能更客观，更有说服力。

四、结论

晚清时期，中国进入多事之秋，地方事务纷繁，原来由朝廷设立专办某事的“局”便被地方大员引进幕府中，用来办理各种临时性事务。尤其从镇压太平天国运动起，地方大员大量设“局”，包罗广泛。其中有一类是洋务企业，因为需要扩大规模、投入巨资以及现代技术、西式管理等，不得不引进洋务人才、华商资本，于是出现新变化，“大宪开办之公司，虽商民集股，亦谓之局”。始作俑者就是李鸿章，“轮船招商局之原起, 中堂鉴于中国官商不能如外国官商相联一气，是以创官督商办之局，为天下开风气之先”[58]。“创官督商办之局”是李鸿章对幕府洋务机构所采取的一种制度创新，按他自己的说法是“由官总其大纲,察其利病,而听该商董等自立条议,悦服众商”[59]，意在兼取官、商两方的优势，合作共赢，相互获利。对于如何设局及起步，李鸿章提出了具体的方案：“由上海办起”，“须华商自立公司”，物色“熟悉商情、公廉明干、为众商所深信之员，为之领袖担当”，从直隶借拨练饷“钱二十万串以为倡导”，“咨准江、浙，分运明年漕米二十万石”[60]。可见，招商局是李鸿章精心筹划、尽己所能创建的。

然而，招商局开办后，究竟要如何运营，发展目标是什么，李鸿章并没有确切的想法和要求，而是听任自己物色的总、会办等“自立条议”，只有当他们中有不能胜任其职者及招商局岌岌难支时，他才出面干预，或另外物色人选，或“多方设法以扶助之”[61]。以前者言，从1872年至1884年，他先后任命的总、会办有朱其昂、唐廷枢、盛宣怀、徐润、叶廷眷、张鸿禄、郑观应七位，其中首任总办朱其昂因经营无方而被李鸿章新招致入幕的唐廷枢取代；会办叶廷眷因主张将招商局收归国有，引起李鸿章不满，将其撤职，又延聘郑观应代之。就后者来说，尽管李鸿章说过招商局“所有盈亏全归商认，与官无涉”，但实际在他的呵护照拂下，商认亏损的机会很少。光绪八年，唐廷枢动情地对股东忆及五六年前招商局陷入困境时李鸿章大力扶助的情形，“当斯时也，内欠二百余万之多，外有奉旨查账之件，或将全局倾颓，幸赖李爵相洞烛无遗，力扶危局，奏请添拨漕米，以固其根；暂停缴息，以纾其力。由此根固力纾，连年得利。今日官款可以按期拨还，诸君股资能得厚利者，莫非爵相之力”[62]。不难看出李鸿章对招商局的支持帮助是全方位、多方面的，非常周到，显然是把招商局视为自己的私有企业。

正因如此，他也经常动用招商局资源为自己服务。其一是运兵、运赈粮。光绪七年，李鸿章奏称“直、晋、豫等省旱灾之时，该局船承运赈粮，源源接济，救活无数灾民。往岁台湾、烟台之役，近日山海关洋河口之役，该局船运送兵勇迅赴机宜，均无贻误”[63]，自得之情溢于言表。其二是为自己的洋务事业提供资金。光绪八年，挪用该局资金银27 多万两用于创办湖北荆门煤矿和开平矿务局；次年，从该局拨银25 万两借给朝鲜国政府，助其开埠通商，时间长达26年，至宣统元年，朝鲜才还清最后欠款23 万两。[64]有学者就此认为李鸿章对招商局的扶持帮助，不是“博爱行为”，而是另有所图，上述两方面即是他从该局捞回的好处，有利于巩固和增强“他在华北的政治地位”[65]。实际不是这样，李鸿章曾多次说过招商局事关海防根本、洋务枢纽，而这些基本是他主导的，他创办该局也是为了自己方便调遣。在他看来，招商局只是其幕府机构，由他开设，他有监护的责任，当然也有支配的权力。至于该局前景如何，他没有过多考虑和规划。后来该局取得较大成功，李鸿章大感意外，奏称“窃惟招商一局，自臣经始，不过因运漕之便小试其端，事势所趋，逐渐扩充，亦赖同志互相帮助，现既占江海生意之大半，此非臣力量所能，亦非臣意料所及”[66]。“自臣经始”“同志帮助”，李鸿章的这些说辞不正是向朝廷表明招商局是他一手创办的，在与其幕府同志的共同努力下，才取得现在“占江海生意之大半”的巨大成就吗？

就此而言，创办初期的招商局并非所谓国有企业，受清朝中央政府控制，而是李鸿章的幕府洋务机构。与其他幕府机构一样，招商局系李鸿章因事而设。他提供条件，派人办理，既是为了某种目的，更是要为其所用，但他一般不干涉局中经营活动，也没有具体的绩效要求，更无长远规划，所以招商局才会出现户部指摘的“计存本则日亏”“问子母则无著”“生之者寡，食之者众，取之无度，用之无节”等各种奇怪现象和营私舞弊问题。[67]基于此，如果从李鸿章这种粗放式的幕府管理入手，研究招商局的早期历史，不仅有解释力，而且具针对性，不失为一条可行的取径，这就是本文所论的以“局”论局视角。同理，其他洋务企业早期历史的研究也可以循此路径，兼用这种视角。与招商局一样的其他民用企业自不必说，就是被公认为国营的军用企业也可从“局”入手研究。如江南制造局是李鸿章自筹资金，“设局创议于前”，显然是其幕府洋务机构，而后曾国藩为之“奏请专款”，拨留洋税一成，才成为受清政府控制的国有企业。[68]而这些国有企业所存在的重复建设、产品结构单一等毛病，也与晚清幕府大量存在、各幕府设局成风有关，因此，以“局”论局的视角仍然适用。

注释：

①当时除了以“局”立名的机构，还有很多以“所”立名的机构，即所谓局所，因两者只是命名有别，其他基本相同，都是地方大员设立的临时机构，为了论述方便，本文统称为“局”。

②梁元生：《晚清上海：一个城市的历史记忆》，广西师范大学出版社2010年版，第189页。《体制内的变革：清末上海的“局”》原载张仲礼等主编的《中国近代城市发展与社会经济》（上海社会科学院出版社1999年版）一书，在收入梁先生上述著作中，有所修改，所以本文引用梁先生后出著作，特此说明。

③徐珂：《康居笔记汇函》，山西古籍出版社1997年版，第312页。

④《曾国荃全集》第2 册，岳麓书社2006年版，第529页。

⑤⑨梁元生：《晚清上海： 一个城市的历史记忆》，第194～195页。

⑥《度支部奏各省财政统归藩司综核折》，《政治官报》宣统元年四月初八日第565 号，第12页。

⑦⑧朱寿朋编：《光绪朝东华录》，中华书局1984年版，总第1879页。

⑩关于“晚清幕府”的概念及其制度特征等，详见李志茗《晚清幕府：变动社会中的非正式制度》，上海社会科学院出版社2018年版。

⑪《魏源集》，中华书局1976年版，第415页。

⑫《胡林翼集》（二），岳麓书社1999年版，第587页。

⑬黎庶昌：《曾国藩年谱》，岳麓书社1986年版，第37页。

⑭班固：《汉书》，上海古籍出版社2003年版，第1715页。

⑮梁启超：《变法通议》，《梁启超全集》第1 册，北京出版社1999年版，第58页。

⑯黎庶昌：《曾国藩年谱》，第142页；《曾国藩全集·奏稿十》，岳麓书社1994年版，第6091页。

⑰容闳：《西学东渐》，岳麓书社1985年版，第113页。

⑱朱孔彰：《中兴将帅别传》，岳麓书社1989年版，第13页；《李鸿章全集》第6 册，安徽教育出版社2008年版，第412页。

⑲杨国强：《百年嬗蜕》，上海三联书店1997年版，第100、101页。

⑳杨国强：《衰世与西法·晚清中国的旧邦新命和社会脱榫》，中华书局2014年版，第18页。

㉑王玉茹等：《制度变迁与中国近代工业化——以政府的行为分析为中心》，陕西人民出版社2000年版，第12页。

㉒刘佛丁、王玉茹：《中国近代工厂制度的产生及其产权运作的特征》，《西安电子科技大学学报（社会科学版）》1999年第4 期；张忠民：《艰难的变迁——近代中国公司制度研究》，上海社会科学院出版社2002年版，第410页。

㉓本文所谓轮船招商局早期历史主要指它从1872年筹办起至1884年唐廷枢、徐润离局止的发展历程。

㉔杨在军：《晚清公司与公司治理》，商务印书馆2006年版，第31、11、10页。

㉕杨在军：《晚清公司与公司治理》，第13、140、68～69页。

㉖“中央研究院”近代史研究所编：《中国近代史资料汇编·海防档》甲《购买船炮》（三），“中央研究院”近代史研究所1957年版，第910页；《李鸿章全集》第30 册，第477页。

㉗徐元基：《轮船招商局创设过程考》，载易惠莉、胡政主编《招商局与近代中国研究》，中国社会科学出版社2005年版，第587页。

㉘《李鸿章全集》第30 册，第484页；第5 册，第258页。

㉙中国史学会主编：《洋务运动》（六），上海人民出版社、上海书店出版社2000年版，第68页。

㉚许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》 第2卷，人民出版社2003年版，第442、443页。

㉛《李鸿章全集》第10 册，第512页；第34 册，第449页。

㉜轮船招商局是在现代公司法诞生10年后成立的，但当时的中国不仅未引进公司法，而且对公司制度也认识粗浅，不甚了了。正如学者指出的那样，轮船招商局“除了在股份配置方面具有完整的公司性特征（股份均一）外，在账目公布、股息分配、股权运作和经营管理方面，与近代公司制的要求尚有较大差距”，参见李玉《晚清公司制度建设研究》，人民出版社2002年版，第41页。所以，用西方公司制度及当代经济学理论研究轮船招商局看似很有新意，但实际是以今衡古，用今天的眼光和认识去裁断、评判，忽略了时空的变异和当时的历史情境，可能方凿圆枘，与历史事实不相符。这类著述很多，恕不举例。

㉝罗苏文：《轮船招商局官督商办经营体制形成的原因及影响》，《史林》2008年第2 期；狄金华、黄伟民：《组织依附、双边预算约束软化与清末轮船招商局的发展——基于轮船招商局与清政府关系的分析》，《开放时代》2017年第6 期。

㉞[62][67]聂宝璋编：《中国近代航运史资料》 第1 辑下册，上海人民出版社1983年版，第825、824、828页。

㉟《李鸿章全集》第32 册，第147页；王尔敏、吴伦霓霞合编：《盛宣怀实业朋僚函稿》中册，“中央研究院”近代史研究所1997年版，第1346页。

㊱王尔敏、吴伦霓霞合编：《盛宣怀实业函电稿》上册，“中央研究院”近代史研究所1993年版，第8页。

㊲《李鸿章全集》第32 册，第151页。很多学者将招商局这种因人情往来而导致的用人太滥，说成是招商局“内部人”控制下的腐败现象，有失偏颇。

㊳许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》 第2卷，第455页；李时岳、胡滨：《从闭关到开放——晚清洋务热透视》，人民出版社1988年版，第147～148页。

㊴如揽载漕粮原为李鸿章奏请，但加拨漕粮是太常寺卿陈兰彬率先提出，浙江巡抚梅启照也有此议，而承运官物则是御史董儁翰建议的。清廷不明所以，寄谕李鸿章等询问“中国官商应需轮船运载货物，能否统归该局揽载？ 各省漕粮能否再予加成归该局轮船载运，并著该大臣等体察情形，妥善办理”。参见中国史学会主编《洋务运动》（六），第26页。这得来全不费功夫的好事，李鸿章岂能放弃，当然高度赞成上述各位的提议，并力称多多益善，招商局有能力也应该承运更多官商货物，清廷这才一一谕允。由此可见，清廷不懂招商局业务和需求，如何能控制它？ 清廷给予招商局的一些政策，并非它主动作为，而是听取各方意见的结果。

㊵《李鸿章全集》第5 册，第258页。

㊶聂宝璋编：《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第786～787页。6 万两现银由两部分组成：天津李氏股份银5万两，上海沙船商郁熙绳股份银1 万两。20 万串官款，扣除预缴的1.2 万串利息，实收18.8 万串，折合银12.3 万两。

㊷李时岳、胡滨：《从闭关到开放——晚清洋务热透视》，第139页；虞和平编：《经元善集》，华中师范大学出版社2011年版，第48页。

㊸《李鸿章全集》第30 册，第615页；第7 册，第498页。

㊹《李鸿章全集》第30 册，第505页；中国史学会主编：《洋务运动》（六），第24、57、60页。

㊺《李鸿章全集》 第6 册，第130、257～258、281～282页；第8 册，第84～85页。

㊻科大卫：《公司法与近代商号的出现》，陈春声译，《中国经济史研究》2002年第3 期。

㊼《李鸿章全集》第30 册，第485页；第5 册，第258页。

㊽仲继银：《中国的公司之难：理不清的官商民关系》，《中国新时代》2014年3月号；罗苏文：《轮船招商局官督商办经营体制形成的原因及影响》，《史林》2008年第2 期。

㊾《李鸿章全集》第6 册，第257页；第5 册，第258页。

㊿《李鸿章全集》第30 册，第524、547页。在朱其昂时期招商局的性质学界有争议，有说官办的，有主张官商合办的。有学者不同意上述说法，进行一番论证，认为“定性为官督商办性质更客观些”，参见杨在军《晚清公司与公司治理》，第171页。其实从招商局改组为商办性质后成效明显来看，不管在朱其昂时期招商局是什么性质，官气太浓、商办不足是毫无疑问的，因此难以调动商人，激发他们投资的兴趣。

[51]《李鸿章全集》第9 册，第48页；聂宝璋编：《中国近代航运史资料》第1 辑下册，第847页。

[52]《李鸿章全集》第31 册，第30页；第9 册，第48、316页。

[53]《李鸿章全集》第6 册，第257页。

[54]陈秉仁整理：《李鸿章致李瀚章书札》，载上海图书馆历史文献研究所编《历史文献》第11 辑，上海古籍出版社2007年版，第87页。

[55]刘广京、朱昌崚编：《李鸿章评传》，陈绛译校，上海古籍出版社1995年版，第277、287页。

[56]夏东元编：《郑观应集》下册，上海人民出版社1988年版，第783、780页。

[57]刘广京、朱昌崚编：《李鸿章评传》，陈绛译校，第316页。

[58]夏东元编：《郑观应集》上册，上海人民出版社1982年版，第612页; 陈旭麓等主编：《湖北开采煤铁总局·荆门矿务总局——盛宣怀档案资料选辑之二》，上海人民出版社1981年版，第31～32页。

[59]《李鸿章全集》第30 册，第485页。

[60]《李鸿章全集》第30 册，第428页；第5 册，第109页；第30 册，第484、485页。

[61][63][66]《李鸿章全集》第9 册，第314、315、315页。

[64]朱荫贵：《论清季轮船招商局的资金外流》，《中国经济史研究》1993年第2 期。

[65]费维恺：《中国早期工业化》，中国社会科学出版社1990年版，第214页。

[68]中国史学会主编：《洋务运动》（四），第21页。