乡村治理法治化的推进与发展路径研究

周 军

（贵州警察学院，贵州 贵阳 550001）

乡村治理是一件较为复杂的工作，不仅涉及的范围广，而且治理难度较大。处于不同地区的乡村，其经济发展水平、民俗文化存在显著差异，导致乡村治理面临困难。从宏观层面来看，乡村治理法治化是一项核心内容，坚持乡村治理法治化建设，能够确保乡村社会秩序稳定，切实保障乡村居民的个人利益以及乡村集体利益，促进城乡协同发展。党的十九大报告明确指出，构建法治、德治、自治三位一体的乡村治理体系是实现乡村振兴战略的重要基础。相关工作人员要深刻意识到乡村治理法治化建设的必要性，结合乡村实际发展情况以及开展乡村治理法治化建设过程中遇到的问题，制定一系列切实可行的解决对策，确保乡村治理法治化工作能够顺利开展。

1 乡村治理法治化的积极作用

1.1 乡村治理法治化必要性

全面落实乡村振兴战略的重要途径就是积极推动乡村治理转型，实现由传统乡村治理模式向乡村法治化治理的过渡，通过这种方式提升乡村综合治理水平。乡村治理是一项复杂的工作，很多外界因素会影响乡村治理水平。目前，一些乡村在推进法治化治理工作过程中，暴露出一些问题，例如政策法规落实不到位，乡村居民参政积极性不高，这些问题的长期存在，制约着乡村治理法治化发展。党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国政策，关键在于基层，只有将法治化工作深入基层并在基层得到认真的贯彻与执行，才能提高整个国家的法治化建设水平。这种背景下，相关工作人员需要将乡村治理法治化视为乡村社会治理的制度保障，以法治化建设为乡村发展提供法律制度支撑，一方面践行“依法治国”的基本国策，另一方面为实现“两个一百年”目标提供制度基础。

1.2 乡村治理法治化重要性

乡村治理法治化建设，能够为乡村治理实践提供指导思想。在实际工作中坚持乡村治理法治化道路，能够为乡村治理工作提供较为规范的运行机制，只有构建稳定、高效的运行机制才能为乡村经济发展提供制度保障。从宏观层面来看，乡村治理法治化建设，是“依法治国”政策在基层的具体体现，同时也是维持乡村地区社会稳定的基石。目前，乡村经济发展呈现出多元化趋势，随着农村产业结构的不断升级，乡村社会治理难度也在显著提升，传统的治理模式已经无法满足乡村发展的现实需求[1]。因此，基层政府部门要积极开展法治化建设，提高乡村治理法治化水平，降低乡村社会治理成本，实现乡村社会的和谐发展。

2 乡村治理法治化面临的挑战

2.1 个别基层政府治理能力不高

目前，部分基层政府面临着“服务型政府”转型难题，如何实现职能转型，提升农村治理水平，已经成为制约农村经济发展的关键因素。从微观方面来看，部分基层政府治理能力的缺失主要体现在以下几方面：第一，农村社会发展相对固定，部分基层政府组织对市场机制所派生出的负面效应缺乏必要的抵抗，在市场机制的作用下，农村社会发展速度过快，导致乡村治理能力与乡村经济发展脱节，产生一系列社会问题。第二，上级政府为了巩固宏观调控能力，对基层政府进行各种形式的干预，导致基层政府部分治理权被上级政府抽调，导致基层事务游离于基层政府治理职权范围之外，对于国家制定的各项政策法规，在基层的落实产生负面影响。第三，基层政府在开展治理工作过程中，要平衡乡村治理的有效性与合法性，所有治理工作都要依法进行，在此基础上要兼顾乡村经济发展。随着乡村地区经济发展速度真快，乡村治理有效性与合法性之间的矛盾日益突出，传统的乡村治理模式无法处理乡村治理有效性与合法性之间的矛盾，导致部分基层政府治理职能“失位”。

2.2 制度建设不完善

除了个别基层政府治理能力有待提高之外，制度建设不完善也是影响乡村治理法治化建设的重要因素。目前，国家出台了一系列涉农法律，包括《农村土地承包法》《农村五保工作条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《村民委员会组织法》等，这些法律法规从不同的角度保障农民的合法权益，为农村治理法治化建设奠定法律基础。深入研究涉农法律可以发现，与乡村治理有关的法律法规数量较少，仅有《村民委员会组织法》涵盖有关乡村治理的问题，该法律条文中与乡村治理有关的内容，以村委会组织结构、村委会选举流程以及民主监督等内容为主，只从宏观层面搭建了与乡村治理有关的法律框架，很多乡村治理的细节内容并未提及。这种背景下，部分基层政府工作人员在开展乡村治理活动过程中，对于村民提出的一些乡村治理问题以及乡村治理现实需求，无法及时给出准确答复，对基层政府的执政能力以及公信力造成一定影响。

2.3 城乡治理水平差异巨大

积极推动乡村治理法治化建设的一个重要目标，就是缩短城乡发展差距。而在实际工作中，城市与乡村治理水平差距仍然较大。一方面，部分地区城乡发展过程中，受到就地就近城镇化发展模式的影响，导致城市与乡村之间产生利益冲突[2]。John Friedmann 的“核心－边缘”理论指出：城乡发展过程中，核心地区（城市）凭借其优越的区位条件以及扶持政策，会对边缘地区（农村）产生虹吸效应，持续吸收农村地区的剩余价值以及劳动力要素，不断挤压乡村地区经济发展空间（如图1所示）。在城乡经济发展二元化趋势下，城市治理与乡村治理差距越发悬殊，由于缺少政策扶持，以及资金投入乡村社会治理在配置资源过程中掣肘，导致乡村治理工作徘徊在较低水平。

图1 费里德曼核心边缘理论模型

3 乡村治理法治化建设基本趋势

3.1 法治环境社区化

目前，乡村社会发展呈现出多元化趋势，职能部门持续变革，治理制度不断创新，逐渐形成了全新的农村社区。这种背景下，基层政府需要以农村社区为基础开展乡村治理法治化建设，实现乡村治理法治化与新型农村社区的深度绑定。从宏观层面来看，农村社区的出现，是农村经济发展到一定规模之后所自然形成的产物，农村社区在协调农村社会利益分配、优化农村社会结构等方面发挥着重要作用，有效弥补市场经济背景下农村经济发展的缺陷，避免基层政府部门过度干预农村经济，实现乡村治理效应性与合法性的平衡。市场经济视阈下，外部资本进入农村市场并占据强势地位，对农民产生强大的压迫，导致很多不公平现象的发生。而农村社区的出现，提升了乡村居民的凝聚力，确保乡村居民能够以农村社区为平台，抵抗外部资本的侵蚀，提高农民的谈判地位，在保证利益分配公平的前提下，形成对于弱势群体的保护，有助于构建和谐的乡村社会。

3.2 法律法规体系化

乡村治理法治化建设过程中，法律法规的体系化主要表现在以下几方面。

3.2.1 经济方面

农村经济的快速发展以及经济结构的转型，需要以基层完善的自治制度为基础，如何完善基层自治制度，也是乡村治理法治化建设的重要内容。第一，开展乡村治理法治化建设过程中颁布的一系列政策法规，要成为推动乡村产业发展，实现乡村产业结构转型的有力推手。古语云“仓廪实而知礼节”，只有全面提升乡村地区经济发展规模，改善乡村居民生活环境，才能确保乡村治理法治化建设工作在基层的顺利落实。在实际工作中，乡村治理工作人员要深入解读每一年政府发布的乡村工作指导方案，结合乡村实际情况以及发展趋势，利用政策法规扶持乡村特色产业发展，以点带面，集合乡村地区分散的特色产业，打造“乡字号”品牌，推动乡村地区良性循环发展。第二，乡村治理工作人员要依据相应的法律法规保障农民土地权益，提高乡村土地资源流动性。土地是乡村居民最为看重的资产，也是乡村居民维持生计的根源，高效利用土地资源要素，保障农民的土地财产权利，成为提高乡村治理法治化建设水平的重要抓手。十九大报告明确提出：要深化农村土地制度改革，保障土地承包关系长期稳定。在实际工作中，相关工作人员要深入分析农村土地权属，针对乡村周边零散土地进行集中整合，提高农村土地资源利用效率，实现立法与执法的融合、守法与监督的融合，以及程序与实体规则的融合[3]。

3.2.2 社会层面

乡村治理法治化建设工作人员，要积极尝试构建以需求为导向的公共服务供给法律制度。乡村治理法治化建设面临困难的一个重要原因，就是乡村居民无法享受各类社会服务保障，导致很多乡村居民对乡村治理法治化建设工作抱有消极态度。特别是在城乡二元化发展框架下，城乡之间经济差距逐步拉大，社会服务保障资源向城市倾斜，导致社会服务保障体系无法在乡村地区实现全覆盖。想要妥善解决这一问题，要通过明确的法律法规，保障农民的合法权益，令乡村居民能享受到与城镇居民相同的社会保障服务。

3.3 法治环境市场化

随着市场化经济的不断发展，乡村社会分工逐渐细化，乡村居民的个人权利意识逐步觉醒，乡村治理范围也随之扩大。乡村治理工作人员需要处理的事务种类不断增多，基层政府需要承担的社会治理职能也在显著增加。这种背景下，基层政府治理能力的局限性逐步显现，传统的乡村社会治理模式以及无法满足当前的乡村治理需求。针对这一问题，基层政府需要积极尝试推进乡村法治环节市场化转型，遵循市场经济发展内在规律，依靠“市场调节+宏观控制”双规措施，正确处理日渐复杂的乡村治理事务，扩大乡村治理目标范围。

3.4 法律主体多维化

伴随着农村产业结构转型，农村社会治理主体也呈现出多元化发展趋势。目前，基层治理模式以政府主导为核心，多元主体协同参与，治理主体主要包括各级党组织、各级人大常委会以及新型农业经营主体，通过建立多元化的基层治理协同运作机制，切实保障乡村居民各项权益。在实际工作中，地方政府整合社会资源，调动乡村社会治理多元主体主观能动性，对传统的扁平化基层治理模式进行优化，通过加入多元化治理主体，令基层治理模式变得更加立体。

4 全面推进乡村治理法治化建设具体路径

4.1 完善乡村治理法治化制度

开展乡村治理法治化建设的着手点在于解决乡村基层经济法治化问题，在实际工作中，相关工作人员需要立足于乡村经济稳定发展这一基本前提，对乡村经济法律制度进行优化与升级。第一，要对与农业生产有关的法律制度进行完善，为乡村农业的发展提供法律支撑。农业作为乡村经济结构的基础元素，要通过立法的方式确保各项助推农业发展的政策能够在基层得到充分的贯彻与落实，为特色农产品产业的发展提供良好的外部环境。第二，要在法律层面推动城乡融合，破解目前城乡二元化发展困境，乡村振兴策略的提出，令乡村成为应对全球化挑战，维持国内经济稳定发展，实现经济逆周期调节的压舱石。因此，要通过制定助农、惠农政策展示明确的政策导向，加大对于农村的扶持力度，为“工业反哺农业，城市回馈农村”政策的全面落实提供法律支撑。第三，针对农业金融，要出台切实可行的法律制度，为农业金融发展提供制度约束。一方面确保乡村小微企业能够享受到金融服务，为乡村小微企业的发展提供充足的资金，另一方面防止外部资本进入农业金融领域，攫取农业剩余价值。第四，在城乡一体化建设方面，要通过立法的方式打破城乡二元结构，以法律法规为基础开展新农村建设。实际工作中，要根据乡村区位优势以及资源禀赋，出台具有针对性的新农村建设扶持政策，减少城市虹吸效应对农村劳动力要素的攫取，将城市资源引入乡村。例如，政府颁布《中华人民共和国城乡规划法》，该法规中明确提出要立足于农村经济发展实际情况以及产业转型现实需求，大力推进乡村基础设施建设，通过提供低息贷款以及各种人才扶持政策，激发农村地区潜在的发展潜力，发挥农村金融的引领作用，开发沉淀在农村地区的生态化资源，助力农村产业转型，实现农村的生态化发展。

4.2 调动农民参与乡村治理积极性

乡村治理法治化建设要紧紧围绕乡村自治这一根本制度，传统的乡村治理模式下，村民参与乡村治理的积极性不高，导致一些具体的治理政策很难在基层得到贯彻与落实。第一，基层政府工作人员要及时调整村委会与村党支部之间的关系，基于明确村党支部以及村委会的权责范围，避免出现权责重叠现象，造成行政资源浪费。第二，基层政府工作人员需要持续强化对于村民的思想教育，帮助乡村居民树立“主人翁”意识，让村民意识到参与乡村治理的必要性，通过政策鼓励以及树立先进典型等方式，引导乡村居民主动了解、参与乡村治理，并通过定期下乡宣传的方式，让乡村居民了解乡村治理法治化建设的具体内容以及建设模式，通过这种方式提升乡村居民自治实践经验，在不断的实践中总结乡村治理法治化建设路径[4]。

4.3 提升基层政府治理水平

第一，基层政府工作人员要严格要求自己，监督各项乡村治理政策在基层的执行情况，发现问题及时反馈，通过实地走访调查，了解乡村治理法治化建设过程中存在的问题，并结合乡村发展目标以及基层政府职能范围，制定相应的解决措施。在实际工作中，相关工作人员要意识到自己所肩负的重要使命，认真履行自己的职责，主动向乡村居民传播法律知识，确保乡村治理法治化建设能够在基层顺利开展。第二，要着重培养基层干部法治观念，贯彻落实国家制定的各项方针政策，以身作则，充分发挥模范带头作用，为乡村治理法治化建设指明方向。第三，要打造一支专业素质过硬，拥有崇高道德荣誉感的干部队伍，以基层司法机关为基本单位，按照当地乡村居民人口数量，以一定的比例分配法律专业人才，定期派遣法律专业人才下乡开展普法工作。此外，需要组织村党支部以及村委会干部定期参加法律培训，提高基层党员的法律意识以及法律素养，确保基层干部能够正确解读上级政府颁布的各项法律法规，为乡村治理法治化建设工作的开展提供人才支撑[5]。

5 结语

乡村治理法治化建设，是助力农村产业结构转型，构建和谐新农村的关键举措。在实际工作中，受到各种外部因素的影响，乡村治理法治化建设面临多重困境。乡村工作人员通过提升基层政府治理水平、调动农民参与乡村治理积极性以及完善乡村治理法治化制度等措施，切实提升乡村治理法治化建设效率，为建设法治乡村，和谐乡村提供政策保障。