浅谈土地储备成本管控体系建设——以宁波市为例

□ 宁波市自然资源整治储备中心 温勇鹏

近几年，随着关于土地储备的一系列国家层面政策的出台，以成本核算为主的现有土地储备成本管理模式已越来越不适应新形势的要求，亟须建立以成本管控为主的土地储备项目成本管控体系，从而使土地储备项目实现经济和社会综合效益的最优化。本文以宁波市为例，在分析目前土地储备成本管理存在的困难以及影响土地储备项目成本因素的基础上，提出了建设土地储备成本管控体系的建议。

一、宁波市土地储备项目成本管理现状及困难

（一）土地储备项目成本管理现状

一是土地储备资金实行专款专用。宁波市土地储备资金有明确的资金来源渠道和具体的使用范围，土地储备资金主要来源于储备土地出让收入和发行土地专项债券，使用范围则仅限于与具体储备项目相关的支出。同时，每年均需要对土地储备资金收支项目进行预决算。

二是土地储备成本管理主要体现为成本核算。目前宁波市的土地储备成本管理注重支出时的审批、日常财务核算及项目完全结束后的项目审计。且无论是支出时的审批还是项目结束后的审计，都更注重支出的真实性、合法性、合规性，而对成本是否得到有效控制更少关注。

（二）目前土地储备项目成本管理存在的困难

一是资金监管和具体实施相分离导致土地储备成本难以得到有效控制。土地储备过程中，作为实施主体的土地储备机构或具体征地拆迁部门在土地征收、收购时为了推进工作进度，可能增加征收成本。

二是土地储备基础性研究和项目前期调研经费保障力度不够。由于土地储备资金的使用范围未包括土地储备计划编制经费以及土地谋划设计阶段的支出，这部分支出只能在日常经费中开支，而日常经费受整个地方财力的影响。

三是土地储备资金来源不足，融资风险较大。储备土地出让收入具有不稳定性和滞后性，而发行土地专项债券受限于债务总额度，具有较高的融资风险。

二、土地储备项目成本影响因素分析

（一）土地储备规模影响土地储备成本

土地储备数量越大，单位土地取得成本会越小，但是单位土地的持有成本会越大，反之亦然。城市拥有的土地储备很少，那么该城市土地储备的取得成本就会变得很高。但如果城市拥有大量的土地储备，进而很多土地无法得到有效的精细化利用，那么土地的持有成本会变得很高。综合以上取得成本和持有成本的两个特点，笔者认为单位土地储备总成本〔（取得成本+持有成本）/土地储备面积〕与土地储备面积之间的关系是前期下降、后期上升的关系，因此综合土地储备的计划、收储过程，将成本控制在最低成本点附近，是土地储备成本控制的重点。

（二）不同收储模式影响土地储备成本

目前征收和收购是土地储备的主要取得方式，随着阳光征收政策的推行，占大头的土地取得成本优化的空间很小。因此在土地储备方式上可以采用“宜储备则储备、宜出租则出租、宜出让则出让、宜整理则整理”的土地储备原则，综合利用多种土地收储手段收储土地，积极出让可利用土地、整理闲置低效土地，提升土地储备资金筹措能力，形成规划“全覆盖”，城乡“一盘棋”。

（三）资金来源结构影响土地储备成本

目前土地储备资金主要来源渠道中，土地出让收益具有滞后性且受到市场波动影响较大，而发行专项债券受到地方政府整体债务规模的限制，影响因素多，且资金来源过于单一会导致资金使用风险过于集中。另外，土地储备项目的周期很长，发债融资时间较短，两者的不匹配可能导致土地储备资金周转困难，从而影响整个土地储备工作的运作。

三、宁波市建设现代化治理体系下土地储备成本管控体系的建议

（一）加强土地储备的基础性研究和项目前期谋划设计

1.制定合理的土地储备规模

政府要实现对土地市场调控的目标，土地储备总量必须达到一定规模。但是政府土地储备需要资金支持，储备量大固然能达到更好的调控效果，但是会占用巨大的资金，反之，规模过小又无法达到调控效果。因此，需要对城市自然资源、社会经济、土地利用情况和市场需求等方面进行详细调查，在此基础上，根据当地各项涉土规划（计划）和供需情况制定合理的土地储备规模。

2.制定合理的土地开发周期策略

不同地块的区位特点和开发条件不一样，造成不同地块的社会需求和经济增值潜力的不同，因此，尽管土地的供给受诸多因素影响，但从经济的角度来看，对于不同地块开发次序，应综合考虑土地开发整理和储备资金成本、土地出让市值和土地增值潜力。

3.精细化估算土地储备成本

土地储备成本主要包括四个部分：地价、土地开发成本、其他费用和资金成本等。建议通过对整个土地市场的历史交易数据建库，利用数据库进行土地储备地价成本估算。同时对于土地储备开发成本，通过定额指标、单位平均造价成本等方法系统评估土地储备成本，作为决策的依据。

（二）加强土地储备项目实施阶段的成本管控

1.采用灵活储备模式，降低土地储备成本

根据土地储备、出让计划和土地储备机构资金状况，灵活选择征收、收购、收回和置换等各种模式，变被动储备为主动储备，从综合成本上考虑整体征收成本的最优。例如，对位于城市未来发展方向、重点城市功能带上的区域，研判土地的价格会逐步提高，可以对某些具备提前收购条件的土地提前储备。

2.借助社会中介审计力量，将事后监管上升为全过程监管

现阶段土地储备成本的监督审计主要是事后审计，建议变事后监管为全过程监管，借助社会中介力量实施全过程跟踪审计，遴选一批社会声誉好、技术力量强的审计中介机构组成土地储备项目审计中介库，在项目启动时通过摇号或轮候的方式确定社会中介审计机构，全程进行土地储备项目成本审计，实时指出项目实施中的问题。

（三）创新土地储备资金补充机制，优化融资结构

探索土地储备资金来源新路径，创新土地储备资金补充机制，优化融资结构和成本。一是突破外部融资渠道单一的瓶颈，与金融机构合作与创新，探索并设计以土地储备现金流为标的、产品收益随土地价值浮动的信托融资产品。二是由土地储备机构投资成立专业化的投资中心，专门管理土地储备收益基金，设计以土地储备项目为标的的资产证券化、土地开发信托等金融产品，为土地储备提供稳定、低廉的资金来源，同时有效控制土地储备机构的财务风险。

综上所述，宁波市建设土地储备项目成本管控体系势在必行，该系统的建设，不仅要考虑科学性、可行性，使管控活动贯穿整个项目实施的全过程，还要使系统具有持续优化的能力，从而真正提升土地储备整体管理水平。