浅析土地储备资金管理

文/李敏，德阳市土地收购储备中心

浅析土地储备资金管理

文/李敏，德阳市土地收购储备中心

从1996年我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心成立经过二十年的实践，土地储备有效调节了土地供应，促进土地市场秩序的健康发展，已成为我国土地管理中不可或缺的重要组成部分，为促进经济平稳较快发展，土地参与宏观调控发挥了积极的作用，较好地保障了中央调控房地产市场、百姓安居措施的落实。而土地储备从其一产生，就因其涉及多方、群体性利益而备受社会关注，特别是土地储备过程中农转非居民拆迁住房安置问题，目前大多数土地储备机构采取修建安置房及配套道路的方式解决住房安置，这部份为国有基本建设范筹。这就要求在建立土地储备资金管理基础上，加强对土地储备中基本建设资金的管理。本文将站在土地储备建设资金管理的角度，对土地储备资金的管理和使用进行探讨。

土地储备；基本建设；资金管理；筹集与使用

随着我国城市化发展进程的加快，在招标、拍卖、挂牌等市场方式的引导下，出让国有土地的使用权已经成为个地方政府和城市建设中的主要资金来源。由于土地储备的规模在不断扩大，如何才能合理的、科学的、规范的筹集和运用已经成为一项重要的研究课题。近年来，我国相关部门对建立并完善我国土地管理的制度，进一步规范我国土地出让收支管理，土地储备资金管理等付出了诸多努力，并做了大量的工作，在诸多法律法规、规范性文件等的支撑下，我国各地方政府纷纷对土地储备中的资金管理问题进行了诸多有益的探索。由于土地储备资金管理的内容具有复杂性和多样性的特征，本文将就土地储备资金的筹集与使用进行探讨。

1 土地储备资金的基本内涵

根据国家相关管理办法的规定，已经明确了土地储备资金的基本内涵。通过对这一概念的深度剖析，我们可以从如下几方面对这一概念进行理解。

1.1 建立土地储备资金主要是为了满足土地储备工作的需要

根据土地储备交易制度中的要求，进行土地储备工作就会发生土地储备成本性支出，但是此时并未真正进行土地交易，也并未实现真正的土地出让收入。因此，为了保证土地储备工作能够顺利开展，在客观上要求必须建立土地储备专项资金，以此来保证土地储备工作的顺利开展。

1.2 土地储备资金主要就是专项用于开展土地储备工作时发生的土地储备成本支出

既然我们建立土地储备资金的主要目的就是为了开展土地储备工作，那么该项资金也就是主要用于土地储备过程中出现的各项成本支出和费用。如：根据国家的相关规定进行收购、征收、优先购买、收回土地等需要支付的拆迁款、补偿费用、前期开发土地的支出等。

1.3 土地储备机构是土地储备资金使用和管理的主体

关于这一点是毋庸置疑的，在一般的财政理论中基本上都认为：土地储备机构是土地储备资金的使用主体，作为一项专项财政资金，财政部门应该使其管理的主体。目前，土地储备资金的主要来源是贷款和财政预算。而贷款的主体则是土地储备机构，并同时承担还款的额义务，为了能够保证责权利相统一、为了便于管理，应该由土地储备机构负责对土地储备资金的管理与使用，并由财政部门主要负责对齐的监督。

1.4 土地储备资金属于一项周转性专项资金

从本质上看，其实土地储备资金就相当于是工业企业生产过程中的一种生产周转资金，不同的是土地储备资金的主要开支内容——土地储备成本支出最终应该反映在土地出让收入中。为了保证土地储备交易工作的顺利完成和实施，必须建立一定规模的周转性资金，从土地储备阶段开始从中垫付资金用于土地的储备成本支出，直到土地交易结束、实现土地出让收入之后，再从土地出让让收入中将土地储备成本中的部分拨付到原来的土地储备资金中，以此来保证土地储备资金的规模性和数量型，更是为土地储备工作的继续开展提供坚实保障。

2 加强我国土地储备资金管理的有效对策

2.1 多渠道筹集土地储备资金，合理分散资金的运行风险

为了有效缓解土地储备机构的财务压力，有效降低只是通过银行等金融机构的贷款来进行资金筹措的现状，为了避免由于贷款而带来的高财务风险，应尽可能地通过不同的途径实现对资金的运作，不断拓宽融资渠道。一方面，我们可以从财政方面着手，争取更多的财政支持，并本着“取之于地、用之于地”的基本原则，希望政府部门能够从每年的土地出让收益中留出一定金额的资金作为土地储备金，以此为契机来提升自我积累的能力。同时，增加土地基金的权益资本，建立滚动式发展的资金良性循环机制。另一方面，可以借助土地债权化、推行换地权益书等方面向社会吸收更多的资金。当然，对于那些已经进入到储备中，但是并未进行超前的土地，可以根据拆迁计划在开发整理前先对其进行出租，通过获得的租金收益来支付银行的贷款利息。由于我国的特殊国情，因此，城市土地储备机构相当于是一个垄断性的经营机构，在运行中资金的数额是巨大的，为了保证储备机构的奉公、廉洁，为了保证城市土地政策目标体系的安全性、完整性，必须加强对资金运作的严格监督与管理。

2.2 加强对土地储备成本的管理

为了进一步提升和保证政府土地的增值收益，为了保证土地储备工作的顺利开展，我们必须加强对土地储备成本的管理利于控制，以此来完善对土地储备资金的管理。我们可以加强对土地储备成本的事前、事中、事后控制，严格遵循土地储备的工作流程，对土地储备成本实行全过程、动态化、跟踪式管理与控制，对其可控成本、变动成本、成本异常的偏差等进行有效的、必要的监控，以此来保证土地储备成本控制目标的实现，使成本发生在可控范围内。

综上所述，我们可以借鉴西方经济发达国家在这方面的先进管理经验，在我国，土地储备的产生是政府推行国有土地使用权市场化供应制度的一种手段，是经营土地的一种手段，是解决国有企业市场化改革的一种手段。因此，必须加强对土地储备资金的管理，为促进国家经济建设奠定基础。

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