完善应对少子老龄化的政策工具

■文／徐红梅 朱一舒

国家统计局《2021 年国民经济和社会发展统计公报》显示：2021 年全年出生人口1062 万人，人口出生率为7.52‰；死亡人口1014万人，人口死亡率为7.18‰；人口自然增长为0.34‰。2021 年末人口比上年末仅增加48 万人，而60 岁及以上人口2.67 亿人，占比高达18.9%。我国或将迎来总人口的“零增长”。

老龄化、少子化交织的结构性矛盾呈现

为避免人口断崖式下跌，国家2016 年全面实行“二孩”政策，当年出生人口达到1786 万人，2017 年为1723 万人。2018 年之后，随着“全面二孩”政策实施后的生育势能基本释放，出生人口出现下行趋势：2018 年出生人口降至1523 万人，2019 年下降到1465 万人，2020 年则大幅度下降为1200 万人，2021 年进一步下降至1062万人，创下1962 年以来的新低。

2020 年“七普”数据显示，我国育龄妇女总和生育率为1.3，已有跌入“低生育率陷阱”的可能。“二孩”政策实施6 年后，2021 年的总和生育率下降至1.15，全年人口净增才48 万人，2022 年极有可能进入人口负增长时代。

另据全国23 个省份发布的2021 年常住人口数据（截止到4 月3 日），人口净增的只有10 个省份，另外13 个省份为负数，其中人口大省河南负增长58 万人，黑龙江负增长46 万人，湖南负增长22 万人，山西负增长10 万人；出生人口超过50 万人的只有广东、河南、山东、河北4 个省份，其中广东是全国唯一出生人口超100 万人的省份；出生率超过10‰的只有贵州和青海2个省份，出生率最低的是黑龙江，只有3.59‰;人口自然增长率9 个省份为负值，黑龙江更是达到－5.11‰。

由此可见，在生育率下降和平均寿命延长两种力量共同作用下，我国人口主要矛盾已由过去的总量压力转变为老龄化、少子化交织的结构性矛盾。

究其原因，主要有以下两个方面：一方面，2016 年实施的“全面二孩”政策累积效应逐渐消失，而进入育龄高峰期的“90 后”女性数量大幅度下降（上世纪90 年代在严格的计划生育政策下，出生人口从期初的2600 万人下降到期末的1400 万人），加上年轻人的结婚年龄不断推迟，生育意愿也因各种压力持续低迷。此外，新冠疫情持续大流行也抑制了部分生育需求。另一方面，第二次生育高峰出生的“60 后”群体步入退休年龄，平均寿命延长，老年人口增长速度明显加快。

可以预见，未来随着经济社会发展，尤其是工业化、城镇化带来的生活方式和生育观念的转变，低生育以及由此带来的少子化、老龄化将对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面产生深远影响。

生育政策需发挥“组合拳”作用

当前，摆在全社会面前很现实的一个问题是，如果继续保持当前的低生育率，那么在几十年以后，随着新生人口减少，人口总量下降，劳动力将会出现短缺，各行各业的发展将因此受到影响。同时，老龄化会使得赡养比持续恶化，养老金支付压力越来越大。因此，国家必须高度重视从多方面应对人口老龄化、少子化的挑战，在生育率还有回升空间的前提下，全力配合国家生育政策出台配套政策和支持措施，着力建设生育友好型社会。

党中央高度重视人口问题。2021年6 月，中共中央、国务院印发了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》），进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。《决定》指出，“经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧”等成为制约生育的主要因素，实施“三孩”生育政策及配套支持措施，促进生育政策与相关经济社会政策同向发力，有利于满足更多家庭的生育意愿，有利于提振生育水平。

各地各部门纷纷出台配套政策和支持措施。截至当前，全国已有26 个省份修改了省人口与计划生育条例，规定一对夫妻可以生育三个子女，在延长婚假、产假、护理假基础上又推出育儿假，并且假期享受其在职在岗的工资、奖金、福利待遇。此外，国家教育部门规定了减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，住建部门推出了根据子女负担情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策等，税务部门将3 岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，发展改革部门会同卫生健康部门多渠道、多模式探索发展普惠托育服务体系，以减轻家庭养育负担。目前，多个省份出台文件提出建立育儿补贴制度，一些地方还细化了住房等方面的倾斜政策……可以说为鼓励生育，各级党委、政府纷纷使出了“浑身解数”。

对于职场妈妈和年轻家庭来说，这些政策无疑是重大利好，可以有充分的时间用来休养身心、陪伴孩子。但是政策能否真正落地并起作用，还需要时间观察评估。比如必须正视延长产假、生育假带来的成本问题，假期越长，用人单位面临的用工成本也就更大，很多中小企业担心“扛不住”。因此，这部分成本全由用人单位负担显然不现实。政策“请客”企业“买单”，会造成企业在用工、招聘时有意回避育龄女性，女性的就业处境可能变得更加艰难，反而会导致生育意愿进一步下降。

生育涉及社会生活的方方面面，配套政策和支持措施既要从根本上解决生育率不断下降的难题，又要防止政策“碎片化”“纸上化”，防止“头痛医头脚痛医脚”等问题。政府各部门须统筹谋划、顶层设计、相互衔接、协同发力，确保发挥“组合拳”最大边际效用，释放生育潜能，促进家庭幸福，从而促进经济发展和社会进步，为全面建成共同富裕社会奠定人力资源坚实基础。

支持生育需做好政策储备

人力资源社会保障部门作为重要民生部门，是国家提振生育系统工程中的重要一环，应从婚嫁、生育、养育、教育等一体化考虑出发，从破除影响人口长期均衡发展的社会保险、养老就业、女职工就业保障等政策法规、体制机制等制约因素入手，将支持生育政策上升到“去家庭化”的高度，建设政府、社会和家庭生育成本共担机制，消除各方后顾之忧。

对此，需围绕《决定》指出的制约生育的“经济负担、子女照料、女性对职业发展的担忧” 等主要因素，有针对性地从“社会保障、生育工资、再就业年龄、用人单位政策优惠”等四个维度提出改革建议，为贯彻落实《决定》精神提供政策储备。

将育儿妈妈在家育儿的时间视同为社保缴费年限。在当前3 岁以下婴幼儿照护资源总量匮乏、国家分担有限，以家庭照护为主、照顾成本高企的困境下，职场女性离职回家照顾孩子理应视同就业。人力资源社会保障部门应从顶层设计出发，统一规定将离职妈妈回家育儿（0－3岁）这段时间认定为社保视同缴费年限。理由：一是在少子化、老龄化和构建共同富裕型大社保体系的背景下，生育是家事，更是国事；二是可以化解职场女性对于生儿育女和职业发展的冲突焦虑，既解决子女照料难题，也能从侧面缓解年轻人不婚不育的焦虑情绪，同时可以减轻一部分家庭的育儿负担；三是用人单位特别是中小型企业可以不再担心因育儿妈妈育儿假造成用人成本损失，可以重新招人搞发展，化解职场女性生育和用人单位用工的矛盾，可以使女性在职场免遭更多的就业歧视；四是育儿妈妈可以为缓解就业压力腾出大量岗位资源，按每年新出生人口统计，剔除休完产假后返岗妈妈，前3 年每年可以为社会腾出1000 多万个就业岗位；五是视同缴费年限这部分的社保账可算可控。

为育儿妈妈在家育儿期间发放育儿工资。建议设立生育工资保障基金，改革当前生育津贴的发放模式，向有0－3 岁子女的离职妈妈按月发放育儿工资。理由：一是可以保障离职妈妈在育儿期间有稳定的收入，减轻育儿家庭经济负担；二是可以消除育龄女性害怕因为生育导致失业的职业焦虑，提高育龄女性职场竞争保护和社会地位；三是可以克服当前生育津贴待遇差距大的弊端，最大限度地给予每一位妈妈在育儿期间有公平一致的经济保障；四是生育工资水平可以综合参考年度职工社会平均工资、消费物价指数、工资增长率、最低工资标准等相关指标，制定出一套合理公平的计算办法。

国家明文规定用人单位招录人员时，不得设定年龄上限，破除职场有形的“35 岁门槛”。在国家鼓励生育三个孩子的大背景下，用人单位“35 岁门槛”的就业年龄限制极大地压制了职场育龄女性的生育意愿。女性生育第一胎时普遍在30 岁左右，重返职场时可能超过35 岁。因此，如果不能破除“35 岁”这道就业年龄限制，职业女性就很难考虑生第二胎、第三胎。因此，国家应该首先从破除公务员录用的“35 岁门槛”做起，为社会整体消除就业市场的年龄歧视做好示范，倡导全社会招工消除职场年龄歧视，帮助职业女性生育后顺利实现再就业。

建议联合财政、税务等相关部门，对用人单位录用育儿妈妈给予优惠政策。人力资源社会保障部门应联合财政、税务等部门，出台鼓励用人单位更多地录用重返职场的育儿妈妈的优惠政策，例如给予适当期限（1 年）的的社会保障、税收优惠政策，消除育龄女性因生育无法重新就业的职业忧虑。

在当前背景下，人力资源社会保障部门加快研究、储备、推出“三孩”生育配套政策和支持措施，有利于未来保持适度人口总量和劳动力规模，能更好发挥人口因素的基础性、全局性、战略性作用。政策是否适度需要实践检验，人力资源社会保障部门在出台配套政策的同时，要及时追踪评估，要结合考量如何避免未来的就业困难和失业率上升（比如科技发展对劳动力的替代）等等，适时对政策进行再调整，以促进经济社会健康、稳步、可持续发展。