打破“层级”“区域”“领域”壁垒优化编制配置结构 提高编制使用效益

●杭州市委编办

浙江省杭州市是经济发展强市、人口流入大市，近五年平均每年净流入常住人口45万左右；但同时又是编制资源“小市”，市本级党政群等各类行政编制基数均低于同类城市水平，特别是教育、卫生、社会治理等公共服务需求持续扩大与编制资源不足的矛盾尤为突出。近年来，杭州市坚持“既规范管理又保障发展”导向，把统筹挖潜用好各类编制资源作为编制管理创新重点，打破各类编制的层级、区域、领域壁垒，优化编制布局结构，提高编制管理水平和使用效益，有效缓解了编制供需矛盾，保障了经济高质量发展、公共服务高品质供给、城市高水平治理。

一、坚持改革创新，精简盘活储备编制资源

坚持向创新理念要编制、向深化改革要编制、向加强管理要编制，通过精简盘活存量，整合储备有限的编制资源。

（一）实施系统整体改革，精简收回编制资源。近三年，杭州市坚持集中整体改革与持续深化完善相结合，环环紧扣实施了党政机构系统整体性重构改革、行政类（执法类）事业单位转型整合、经营类事业单位清零攻坚、公益类事业单位集中攻坚改革，并持续规范机关事业单位运行管理。结合机构改革和部分群团编制置换，精简收回行政编制。推进事业单位改革，市属事业单位从516家精简整合至263家，收回市本级事业编制3300余名；可市场化或政府购买服务的、相对富裕空置且使用效率低的编制全部收回集中储备；市属服务保障机关的一般事业单位编制大幅削减，降至13%。

（二）创新人员管理模式，腾挪编制资源空间。制定印发《杭州市机关事业单位编外聘用人员管理细则》及人员招聘、经费保障等配套制度，机关事业单位后勤服务岗位以及临时性、辅助性、替代性岗位原则上不再使用编制，采取政府购买服务或编外聘用人员。强化编内编外人员统筹管理，根据岗位特点和“人岗相适”要求，分别使用普通编外用工、聘任制公务员、政府雇员、见习生、志愿者，保障机关事业单位用人需求，支持部门采用“养事不养人”的方式置换盘活现有编制人员。探索开发区在编人员档案身份管理，有效缓解编制总量不足困境。

二、坚持做实基层，推动编制资源配置优化

坚持问题导向、需求导向和基层导向，推动编制资源向重点区域调剂和向基层下沉，大力优化区域编制资源配置。

（一）配合行政审批权限下放，推动编制“减上补下”。按照“放管服”改革和深化“最多跑一次”改革要求，系统梳理审批事项工作量与现有编制情况，特别是工程建设项目审批权下放后，市本级向有关城区同步下放事业编制100余名。

（二）抓住行政区划调整契机，优化编制区域布局。2021年上半年，结合杭州市6个城区及1个功能区“合并”“拆分”“转设”行政区划复杂调整，通过理论研究、反复论证和模拟测算，以“人口、经济、区域”三大因素7个指标为主，构建了行政区编制配置测算模型体系，对涉改区8万余名行政事业编制系统测算调剂。特别是重点考虑了区域常住人口集聚和流动人口增量趋势，除按区域划转编制外，近1200名行政编制实施跨区域调剂，其他各类编制也按测算指数作相应调剂，市本级还下放行政编制220余名、事业编制4100余名，确保涉改区编制基数科学合理。

（三）深化综合行政执法改革，推动编制力量下沉。2021年市县两级推行了“大综合一体化”行政执法改革，除五大领域及应急管理、自然资源、卫生健康领域保留专业执法队外，市县其他部门不再保留执法机构，划转后由综合执法部门行使的行政处罚事项达1950余项，并进一步推动综合执法力量下沉。通过创新执法编制“县属乡用”模式，全面推行乡镇（街道）和基层“一支队伍综合执法”。目前，区县（市）执法人员编制占全市总量的87.3%，区县（市）执法人员下沉乡镇（街道）比例近70%。

三、坚持统筹调剂，保障民生领域编制刚需

以跨区域、跨层级、跨领域和内部挖潜创新为抓手，统筹调剂编制资源，破解教育、卫生等民生领域编制刚性需求难题。

（一）跨区域统筹，破解不平衡问题。制定出台《杭州市中小学校机构编制管理办法》，市编制周转中心专设“杭州市中小学教职工编制统筹调剂管理平台”，根据13个区县（市）中小学教职工标准编制总数和实际核定编制余缺情况，综合考虑事业编制基数、挖潜空间，以及学生增长趋势等因素，将相对富余的区县（市）编制使用权统筹调剂用于缺编严重城区，实现市域相对平衡。2021年从5个区县（市）调剂出1700余名编制供7个城区使用。

（二）跨层级调剂，破解总量少问题。市级全力保障人口流入大、公共服务短板多的城区编制需求，重点向人口集聚大、编制基数小、内部挖潜创新好的区域和薄弱学校倾斜，市本级将3670余名事业编制使用权调剂给7个城区。同时，深化中小学名校集团化改革，实施“市级输出名师、县级补充编制”跨域融通、师资互派的新型合作方式，利用市级名校能招录更优秀教师的优势，使用县学校调剂的编制招聘，为合作办学储蓄师资力量。

（三）跨领域调剂，破解发展难问题。制定出台《市属高等学校机构编制管理办法》《市属公立医院机构编制管理暂行办法》，完善编制核定标准和动态调整机制，创新实施报备员额管理，置换腾出事业编制保障基础教育、社区卫生等民生领域。

（四）内部挖潜创新，破解效益低问题。全面清理了中小学“公编民用”“小班化”，并通过政府购买服务压缩非教学人员使用编制。深化医联体医共体、教育共同体改革，推动人员统筹使用。深化“县管校聘”改革，建立校际间教师资源共享机制，支持教师跨校兼课或跨学段任教。

四、坚持优化管理，提高编制使用效益

持续优化机构编制管理流程，合理配置编制资源，努力实现编制使用效益最大化。

（一）加强高层次人才专项保障，发挥“蝴蝶效应”。设立浙江省杭州科技创新发展院，作为人才栖息平台，先期核定100名编制。凡具有事业身份的高层次人才来杭创新创业，符合条件即可依托发展院继续保留事业身份，极大提升了人才吸引力。全力支持“三名工程”引进名校名院名所，“一事一议”制定高层次人才专项用编保障方案，加大人才招引力度。

（二）加强督查评估和用编管理，提升编制使用效能。制定印发《杭州市机构编制执行情况和使用效益评估实施办法》，对市直部门开展综合性及专项履职评估，不断提升编制使用管理的科学性。精准分析历年编制使用分布和人员结构情况，根据党委政府重点工作，提前预判下一年度各部门人员需求，制定科学合理的机关事业单位编制使用计划，确保党委政府部署到哪里，机构编制就保障到哪里。

（三）完善全流程管理机制，加强编制协同管理。发挥机构编制部门“总开关”作用，联动各职能部门，完善编制使用全流程管理机制，建立组织、编办、财政、人社等部门精准对接、实时共享的行政事业编制人员“一件事”管理系统，对人员实行全生命周期管理。把好“入口关”，从紧控制支撑保障机关内部综合管理编制的使用，从严把握专业、年龄结构、文化程度不匹配人员的调动，确保每个编制用在“刀刃”上。