行政事业单位内控信息化建设问题与对策探讨

■丛 恒

（中国电影博物馆）

引 言

财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012年】21）并于2014年月1月1日起全面正式实施，之后又陆续发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》等一系列规范性文件，对行政事业单位有效实施内部控制进行指导和规范。从行政事业单位内部控制建设的现状来看，目前，大多数单位的内部控制制度体系都在不同程度的建设中，但由于缺乏有效的信息技术工具将制度之间进行高效的联系、内部监督机制无法全面落实、信息化建设过程中的专业人才储备不足、内部控制意识落后和信息系统的集成程度不足都会影响内控信息化的建设程度和水平。以上这些现实状况都表明，单位内控建设仍然存在诸多问题，各类直接或间接因素严重影响单位的实际内部管理效率。内部控制规范第18条明确提出：“行政事业单位在运行过程中，要充分使用现代信息化手段，进一步提升单位内部控制的及时性、有效性以及科学性。”在信息时代的大背景下，行政事业单位的内部控制也应做出相应的调整。充分和有效利用信息资源加强内部控制，可以达到内部控制的程序化以及常态化，进一步转变管理方式，可以让单位负责人从处理零散的和日常的事务向综合的和重点事项的管理转变，从而大大提高管理效率。文章通过对现阶段内控信息化建设情况进行分析、探讨和研究，总结出问题并针对性提出解决方案，提出内控信息化建设的相关策略，以推动内控建设为目标，进一步改善内控信息化建设的内外部环境，真正加强单位内部综合管理水平。

1 行政事业单位业务特点及建设内控信息化的必要性

1.1 行政事业单位内部控制信息化的业务特点

内部控制信息化是为内、外部监督提供服务，满足单位在预算控制、收支管理、政府采购管理、资产管理、经费核算、财务监督、信息公开等经济活动业务层面实现信息化管理的需求。合理健全的内部控制信息化可以实现预算、执行、核算、决算封闭循环，改变“事后原因调查和事后审计”的做法，建立“事前规划、事中控制和事后分析”的科学标准化管理。

内部控制信息化能够充分贯彻制衡机制的特点，将内部控制制度体系嵌入信息系统之中，通过岗位不相容、权责明确、流程分配等机制，实现议事决策、不相容岗位分离、授权审批、评价与监督等环节，提供的内部控制信息准确、快速，实现资源整合，提高资金使用效益。协助行政事业单位实现决策、执行和监督的分离和制约，加强风险防范和控制，在保障事业发展的同时，也能有效管控廉政风险。

1.2 行政事业单位内部控制信息化的必要性

1.2.1 内控信息化是实施行政事业单位内控标准的重要手段

信息化内含的程序和标准等特点是对内部控制制度体系的有力支撑，可以使内部控制程序对决策、执行、监督等环节进行持续稳定的监控。高质量的内控信息是行政事业单位的风险评估、控制和监测的重要基础。

1.2.2 内控信息化可以提高行政事业单位的管理效率

它主要针对重复性、低附加值、消耗劳动力和流水作业式的工作。一旦建立了可执行的流程和标准，单位管理层就可以将大量重复性的具体职能委派下放，由下级参照标准执行，避免各层级的缺位、越位、错位等现象发生。由此，单位管理层就能腾出大量的时间来关注和研究业务管理过程中的主要问题，从规范性、常态化工作中解脱出来，从而提高管理决策的质量和水平以及日常业务管理的效率。

1.2.3 完善的内控信息化体系可以提升公共服务的效果和效率

随着信息技术的发展，我国广大人民群众的生活水平持续提升，公众对社会公共服务的需求随之广泛和深入，对服务质量的要求也越来越高。在目前的财政制度下，有必要继续推进公共服务投入，同时要致力于提升其效率和效果。

2 行政事业单位内部控制信息化建设的现状

2.1 内部控制制度建设滞后，落实不到位

对于行政事业单位来说，内部控制制度体系是事业发展的保障和要求标准。有些单位直接以《内部会计控制规范》和其他法律法规为业务标准，但不因地制宜建设自己的制度，存在为制度建设而制度建设的现象。同时，单位通常将内控建设工作片面地理解为财务内控，将制度理解、过程控制、跟踪实施等环节都集中由财务部门落实，从而导致项目执行层面产生的问题不断堆积，在后期支付、验收、结算等环节难点重重。

2.2 内部控制信息化岗位人员专业性不足

在内部控制信息化的建设初期，单位负责人对执行内部控制信息化工作未能深入理解和给予足够的重视，从而导致信息化工作缺乏统筹性、计划性，人员缺乏专业性。如果没有对信息化建设进行科学化统筹，并缺乏对应各岗位的专业人才，行政事业单位内部控制信息化的建设就难以有效推进。

2.3 内部控制信息化意识薄弱

部分单位虽然已经建立了完善的内部控制体系，但在实际管理和具体操作过程中，依然习惯性采用传统方法收集和分析资料，实际上并没有认识到系统、规范的信息化建设对内部控制的推动作用，没有充分利用和发挥信息化优势，使用科学现代化的信息手段达到内部控制目的，实现内部控制目标。

2.4 内部控制信息化系统整合程度不足

部分事业单位在运用信息化手段方面，仍然存在使用粗犷的方式对浅显表面进行管理统筹的现象。内控信息化覆盖范围较小、覆盖深度较浅，有的甚至造成信息化流程中各环节变成“孤岛”，无法通过信息技术手段实践内部控制制度，提升管理效率。

3 导致行政事业单位内控信息化建设问题的原因

3.1 内部控制建设不完善

由于大多数单位内控建设滞后于社会需求和事业发展。现有内部控制制度数量大、种类多，但因目标不明确、操作性不强等原因，空有制度却不能在实践中得以应用，无法规避风险。同时因为结合度不够，法律、法规和制度之间也没有密切联系。目前，行政事业单位的组织结构基本上是自上而下的等级制度，各部门分工独立，导致产生了许多不必要的协调联系和责任的相互转移。

3.2 内部控制信息化各岗位人员专业性不足

内部控制信息化人员没有接受科学指导和培训，经济活动和业务过程也没有纳入信息系统。目前，业务人员对内部控制系统的了解还不够透彻，或者负责内部控制信息化处理的员工对各个业务阶段掌握不够。信息化建设在源头上就存在专业性不足和针对性缺乏的缺陷，导致内部控制信息无法发挥其应有的作用。

3.3 内部控制信息化的意识缺失

单位负责人对信息化建设没有足够深入的了解，没有意识到信息化的优越性，只是简单的将内部控制的构建视为符合外部法规要求的构建，并将其公开披露。在新形势下，日益增长的发展需求对内部控制方式方法提出了更高的要求，部分行政事业单位的内部控制相关人员也存在主观意识跟不上社会发展的步伐，导致信息化建设中各环节工作人员没有根据社会发展、环境变化及时主动转变观念，提高认识，改进工作方式方法以适应大环境。

3.4 内部控制系统整合度不到位

目前，多数单位将内控信息化建设工作以购买服务的方式委托给第三方服务机构，实际工作中会存在受托方对单位实际情况不深入了解、服务商专业技术水平参差不齐、信息化过程中没有完整合理的嵌入内部控制制度、信息化建设完成后无法及时对系统内容进行更新等问题。没有经过统筹整合的信息化系统，只能采用分发制度手册、定期讲解培训、事后审核资料等传统方法落实内部控制，无法在整个系统的基础上实现效益最大化。

4 改进措施和建议

4.1 充分利用信息资源，加强内部控制制度建设

行政事业单位内部控制制度的有效实施必须以国家法律和条例为基础，在国家规章制度的框架内制定。积极拓展细化内部管理制度，同时巩固内部控制和管理制度的优势。信息化平台的功能模块和控制流程应根据政策和业务变化的需要进行优化和调整，并不断改进。在信息化系统中建立项目数据库管理系统，在业务流动环节，用“系统”对制度要求做出提示并规范管理，控制各环节在限制范围内开展业务。在一定程度上提升相应业务的执行效率，并提高内部控制的实际应用价值。通过完善合理的信息化手段，充分发挥功能优势，为行政事业单位充分发挥应有的社会职能创造坚实的制度基础，最大化地体现出服务社会的积极作用。

4.2 抓紧内部控制信息化人才建设

学习是对工作持续改进的条件和基础，在信息化建设初始阶段，信息化专家就应为相关人员提供针对性指导，使相关人员能够更好地介入并开展工作。在信息化建设运营阶段，对内定期组织学习最新的内控政策及专业知识，对外积极参加内部控制信息化的相关业务培训，及时更新知识、提高业务水平。与此同时，单位需要采取各种激励措施来提高学习主动性和积极性，业务人员应了解财务知识，财务人员也应了解业务知识，真正做到相关人员能够换位思考，培养信息化相关岗位人员多角度、多维度思考问题的能力。当信息化参与者能够使用相关知识来理解其上游和下游节点的职责和功能时，便能更好的适应自身信息化工作了。

人才建设，不仅要深挖内部人员的潜力，还要不断加强外部人才的引进。根据行政事业单位的实际需要，严格执行规范的征聘程序，在征聘过程中，注重考察征聘人员的责任感和协作精神，聘用后，应尽可能细化信息化岗位划分和信息化任务分配，缩短适应期。在内部控制信息人才建设方面，充分发挥人员的主动性和积极性至关重要，能够为今后行政事业单位内部控制的有效建设和发展提供坚实的人才储备。

4.3 提升认识，充分发挥内部控制信息化的优越性

行政事业单位内部控制信息化建设工作是一项复杂的系统工程，涉及范围相当广泛，包括基础运维、后勤保障、物资采购、科研开发等多种类多项目经济活动。在单位主要领导和管理层的领导下，全体员工共同参与是完善控制环境的基本要求。明确各层级权责，梳理各环节流程。与此同时，必须提高系统内各环节参与者的认识，明确内部控制信息化的重要意义，根据他们的岗位职责落实具体任务，并确定工作的级次及权限。个别人员如不能胜任其职责，则有必要及时调整岗位。内控信息化体系中，只有各环节、各岗位能够有效地协调、牵制和共享信息，才能提高监督和控制的水平。通过将单位管理层从大量重复和繁杂的日常事务中分离出来，将精力用来研究管理过程中的主要问题，从而达到提高管理决策的质量和日常业务管理的效率的目的。

4.4 加强内部控制信息化系统整合

设定与内部控制制度相适宜的岗位，采用信息化新技术来加强行政效能的实施应用。在系统设计阶段，通过调研，将行政事业单位的内部控制各环节进行汇总整理，将单位内部控制信息化管理工作流程与事业单位目前实际工作流程进行对接，根据实际需求梳理流程，运用专业知识融入内部控制信息化系统建设中。使工作流程化、标准化，确保各项工作和业务事宜都能按照标准化管理要求有序开展。从早期信息化系统的研发开始，就应当进行深入全面的信息系统规划，必须在验收、测试和应用等环节不断完善信息系统。在试运行中，对于适宜的流程予以保留，继续完善；对于不适用的流程进行深入分析，重新设计，调整控制环节。通过对信息化系统进行兼容集成，达到以控制业务流程为手段，提高监督和合理控制的目标。

5 结 论

总之，行政事业单位的内部控制信息化建设，仍需解决内部控制制度不健全、信息化意识薄弱、专业人才缺乏、信息化系统整合度不足等问题，充分考虑5G、大数据、云计算等现代信息技术的特点，通过信息化手段打造行政事业单位制度库，使内部控制系统的每一个环节，都能在过程中展示和约束具体的行为。此外，每个环节必须适应单位的实际情况，明确岗位的具体职责，实行集中管理。对内培养、对外引进专业人才，提高业务水平，为内部控制信息化建设奠定坚实的人才队伍。提升单位内部控制信息化认识，充分利用现代信息手段推进单位内部控制建设、规范单位内部业务和经济活动、强化内部权力运行制约，促进单位公共服务效能和内部管理水平不断提升。