新经济环境背景下事业单位预算管理工作探讨

■杜丽涛

（云南省民族宗教事务委员会机关服务中心）

1 引 言

行政事业单位预算管理是一项比较系统、严谨的工作，1994年我国第一部预算法颁布，2014年第一修订、2018第二次修正。在多年试行基础上，2020年8月国务院颁布预算法实施条例修订版于2020年10月施行，为落实预算法及其实施条例有关规定，2021年4月国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》。新预算法强化了预算管理控制及执行力，进一步强调预算工作的科学性、规范性和系统性。各基层事业单位应按照全面预算管理的要求，不断提高预算管理工作的质量与效率，让财政资金得到科学配置、合理利用，保证单位健康可持续发展的同时促进国家治理体系建设。

2 事业单位预算管理存在的问题

2.1 内控管理有待加强

2.1.1 控制环境薄弱

部分单位对内控认识不足，片面强调发展而轻视内控，将更多精力放在业务工作上，认为内控是财务部门的事，与其他部门关联不大，碰上问题直接找财会人员，即便做也认为是在帮助、协助财务做工作，缺乏内控责任意识。增大财会人员工作量和压力的同时，违背了内部监督应独立于内控的建立和实施相关规定。

2.1.2 预算控制制度不完善

单位预算控制属于内控体系，部分行政事业单位内控制度建设脱离单位实际，缺乏针对性。组织架构设计建立单位内控组织结构时没有考虑“决策、执行、监督”三权分立原则。由于监督不力，预算数据不够客观，预算执行管理松散，存在随意调整预算的不合规现象，没有充分发挥预算管理的事中控制职能，内控没有得到有效落实。

2.1.3 内部控制监督不到位

少数单位主要依靠上级主管部门推动内控实施，内控制度建设是为了向上级部门交差，应对监督和检查，内部监督形同虚设，要不就认为内控监督是财会部门的工作，难以真正发挥内部监督职能，致使内控监督流于形式。

2.2 资产管理有待完善

2.2.1 资产管理与预算管理衔接不够紧密

行政事业单位预算绩效管理中，单位预算报告和国有资产年度报告均能反映单位资产存量情况，但由于资产管理和预算管理的绩效评价衔接不紧密，预算管理注重经费分配与经费控制，缺乏预算支出与由该支出的资金购置资产的使用效率间的绩效评价，难免造成资产与预算管理的脱节。

2.2.2 资产预算支出管理与实物管理脱节

事业单位预算支出决定资产配置及使用的合理性，资产存量及日常运营管理影响并决定预算资金支出，二者有机结合是降低单位运行成本、提高资产配置效率的有效途径。但在实践中，预算支出管理更注重资产的价值管理而忽略资产配置、占有和使用等资产实物管理的信息，此外，资产部门的资产实物管理因理性经济人博弈而倾向于关注资产的增加而忽视对增量资产预算支出的审核，导致资产的预算管理和实物管理脱节。

2.2.3 信息不对称弱化监督资产管理

国有资产管理体制下，行政事业单位资产所有权归国家，各级政府行使监管权，事业单位占有、使用和管理资产，国有资产所有权、监管权、占有使用权相分离的多重委托代理关系造成信息不对称，可能出现委托人的放任行为和代理人的投机行为，会导致国有资产管理的道德风险和逆向选择，弱化国有资产的监督。譬如：行政单位的国有资产一般由下属事业单位代为管理，该国有资产经营出租会产生租金收益，在缴纳相关税费后，须作为非税收入上缴财政。年度上报财政行政事业单位内控报告时，需填报非税收入年度预算数和实际发生数，填报主体是国有资产所属的行政单位，而非税收入年度预算编制实际是由下属具体操作执行的事业单位完成。

2.3 绩效管理有待强化

2.3.1 绩效管理意识不强

部分事业单位未统筹考虑单位战略目标，认为预算管理是财会部门的事，其他部门参与程度不高，难以达到预算管理的预期效果。业务部门的预算数据不够客观，仅以历史数据为依据，缺乏合理预期。对预算执行不重视，没有落实预算执行责任制并严格按预算批复执行，常改变资金用途或经济科目，预算分析考核不健全，预算管理未能充分发挥事前、事中和事后的控制功能。

2.3.2 绩效评价机制不完善

在财政部门管理层面，财政支出绩效评价方法和指标评价体系缺乏统一标准。譬如：职业年金记实补助资金，基层事业单位在申请时编制项目绩效目标表，将社会效益指标设定为及时缴纳职业年金个人账户，退休人员按时足额领取退休金，维护社会稳定。财政审核提出社会效益指标应设为对职业年金政策的知晓度，二者的评价指标存在一定差异。

在事业单位管理层面，绩效评价工作较薄弱，绩效目标编制不够科学合理，绩效评价未涵盖预算的全过程，忽略预算立项前的绩效评估和实施中的绩效跟踪，重视预算资金申请而忽视执行和评价环节。

2.3.3 绩效管理监控较弱

部分预算单位存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的情况，编制的绩效目标质量不高，评价结果不能准确评价预算执行情况，未建立绩效结果与预算执行管理约束监督机制，未对预算目标任务完成情况和执行效果进行追踪评价和监督。

2.4 财会人员专业能力有待提升

全面预算管理对财会人员提出了更高要求，财会人员专业能力的高低，直接影响财政资金的优化合理安排。除通过业务培训、继续教育、引进人才等方式提升财会人员专业能力外，人力资源管理对提升专业能力的主观能动性有较大影响。近年来，人事部职称制度改革增设了会计、经济等11个系列的正高级，有效增加了财会人员高层次人才供给，但具体实践中仍存在不足之处。

2.4.1 激励机制不够科学

人力资源管理激励机制通过“薪酬福利管理体系”等模块管理，激励员工去完成某项工作的意愿。目前，省级事业单位财会人员分管理岗、专技岗两种。这样的体制，管理岗的财会人员干到退休基本止步于七级职员，薪酬比中级专技岗人员还低，在工作经验和精力最佳的年龄段受限于职业天花板，违背了马斯洛需求层次中的“自我实现的需求”，易造成职业倦怠，不利于财会人员队伍建设。

2.4.2 履职年限设定不够人性化

财会人员若有机会从管理岗转为专技岗，按人社相关文件解释，履职年限只能算专技岗聘用期间的年限，而在管理岗期间即便一直从事财会经济工作都不计入专业履职年限，一刀切的计算设定方式制约着转岗人员参评更高一级职称，有违政府在会计专业技术人才能力提升实施办法中倡导的“助力会计人员职业发展和人才成长”的规定。

2.4.3 职称考试中政府会计制度内容占比较小

目前事业单位专技岗财会人员可报考会计或经济系列，职称考试试题涉及政府会计制度、事业单位财会管理方面的分值占比均较少，与事业单位财会专业能力关联不强。例如：2021年高级会计师《高级会计实务》100分的试题，涉及政府会计制度相关内容占比30%，包括10分必答和20分选答，考试内容未与实际工作紧密联系，未突出学以致用。

3 解决事业单位预算管理问题的措施

3.1 加强内控管理

3.1.1 增强内控意识

2012年以来，财政部陆续颁布《事业单位内部控制规范（试行）》等相关规定，各级事业单位内控工作在财政部门的推动下，从建立、完善制度阶段逐步走向具体执行阶段。事业单位要树立全员参与内控管理理念，调动各部门积极参与，落实部门内控责任，加强部门间良性互动，有效沟通、群策群力，对存在的问题及时反馈整改。

3.1.2 完善预算控制管理

根据“三权分立”的控制理念，事业单位应建立“决策、执行、监督”相分立的预算管理架构，遵循“先有预算、后有支出、无预算不支出”的原则，在预算管理中加强各部门沟通协作，实行科学绩效考核方法，减少出现问题互相推诿现象。做好预算执行管理，做好执行结果的考评。

3.1.3 加强预算内部控制监督

事业单位要制定监督管理机制，从预算编制、预算执行等环节入手对资金使用现状进行监督，保证监督的科学性与完整性，以应对和防范舞弊等风险。单位主要负责人的重视是全面预算管理工作顺利推进的关键，在预算管理工作中层层分解预算执行岗位责任制，有效地对各项业务活动进行良好的约束和管控。

3.2 完善预算资产管理

3.2.1 同步资产管理与预算管理

2006年以来，财政部陆续颁布《事业单位国有资产管理暂行办法》等系列规定，加强对行政事业单位国有资产的管理。随着政府会计制度、全面预算管理的推进，财政加紧完善“信息一体化平台”，各事业单位应积极落实资产管理与预算管理信息一体化动态循环结合机制，按照全面预算管理要求，认真通过预算支出配置资产，以资产支出定额标准为预算支出依据和参考，推动全面规范科学的预算管理。

3.2.2 关联资产管理与预算支出绩效评价

提高行政事业单位资产的使用效率是资产管理的关键，预算支出管理更多关注预算资金分配和增长，致使预算资金支出与资产使用效率脱节，应在预算支出绩效评价中列明资产管理的绩效目标，明确资产运行成本与耗能的关系，加强预算管理成果跟踪评价，综合考评单位资产项目执行情况，及时纠正预算管理偏差。

3.2.3 加强全面预算监督管理

国有资产监督不力会导致“哈定悲剧”，为有效运用财政预算支出，充分发挥预算管理在资产配置、使用和处置等资产管理中的制约机制，在配置资产时要严格按业务部门需求和资产配置标准编制预算。在资产使用中对擅自改变资产用途和方向的，应减少或停止预算支出，查明原因。在资产处置中，报经上级主管和财政部门审批后，应严格资产处置流程并统一处置，将处置收入全额纳入预算管理。对于权属和管理相分离的国有资产，重点监督管理。

3.3 强化预算绩效管理

3.3.1 优化绩效评价环境

财政部门要加大宣传、培训力度，帮助事业单位树立预算绩效管理责任意识，培训对象不只局限于财会人员。各单位要结合实际解决好预算绩效管理组织问题，制定绩效管理操作规范，明确各部门权责，将预算绩效管理工作压力逐级向下、向外传导，有效协调绩效管理工作。

3.3.2 完善绩效评价机制

财政部门管理层面，可统一为具共性的公共基本支出项目列明绩效评价指标和评价方法并予以公布，为基层事业单位绩效评价工作统一标准提供参考，减少重复的修改审核工作。

事业单位管理层面，分解预算执行主体责任，细化各业务部门责任和目标，制定预算执行进度、资金使用效益、科学绩效考核方法。加强事前绩效评估，按轻重缓急排序预算项目支出。加强事中跟踪评价，及时调整绩效目标执行偏差，整改不到位的暂缓支出，逐步实现结果导向的绩效管理，为下期预算打基础。

3.3.3 强化监控管理机制

有效的预算绩效管理，能促进单位管理水平的提高。事业单位在预算执行中，应加强预算绩效的监控管理，对重大项目支出、重大金额支付等严格执行“三重一大”集体决策规定。必要时，可聘请第三方专业机构介入，增加绩效评价的专业性和客观性，及时解决发现的问题。

3.4 激发财会人员提升专业能力的主观能动性

经济技术飞速发展的今天，财会人员只有具备先进的管理理念、扎实的专业能力，才能从长远角度对预算管理统筹规划，与业务部门沟通协作，共同实现单位战略目标。本文建议可从人事管理的激励机制入手，激发财会人员由“要我学”转变为“我要学”，主动提升专业能力。

3.4.1 统一设置专技岗

财会部门是单位不可或缺的组成部分，随着经济全球化进程加快，我国市场经济高速发展，财会人员的重要性也日渐凸显。建议相关部门对事业单位财会人员统一按专技岗管理，没有专技岗的单位，可交由上级主管部门集中调控管理，按所属事业单位财会人员编制数科学设置正高、副高、中初级比例，统一晋升机制，促进会计人才队伍建设。

3.4.2 合理界定履职年限

履职年限一般指取得低一级职务并受聘在相应岗位职责工作的年限，规定本身是值得肯定的，但财会人员专业性很强，管理岗和专技岗都做同样的财会工作，建议相关部门对财会人员转岗确定履职年限时能结合实际更多考量，尽量消除非本人原因造成的“同工不同管理不同酬”的情形，激励事业单位财会人员抓住机遇，努力提升专业能力，适应经济社会发展需求。

3.4.3 职称考试中增加政府会计制度等相关内容比重

目前企业和事业单位分别执行企业会计制度和政府会计制度，两种会计制度相辅相成但大相径庭。建议在针对事业单位财会人员参加的会计、经济系列考试中，适当增加政府会计制度等相关内容的分值比重，财会人员通过职称考评学习及时更新知识储备、提高专业素质，更好的服务于工作，也让其他行业有机会更多了解政府会计制度。

4 结 语

随着社会主义市场经济不断发展，财政管理体制改革不断深化，提升行政事业单位预算管理水平成为当务之急。事业单位应积极落实财政政策和要求，不断完善预算管理内容，提高单位预算资金使用效益,确保各项业务活动顺利开展。财会人员要勇于转变、敢于挑战，主动提升综合能力、创新工作理念，不断提升专业能力，在自身的岗位上发挥好才能与价值。