民办养老机构运营中县级政府职能分析——基于对周口Y县调研

梁纪朋

（中国社会科学院大学研究生院）

一、引言

世界卫生组织指出，一个国家或者地区60岁及以上人口占比达到10%以上，就意味着该国家或地区进入老龄化社会。根据最新人口普查显示，中国60岁及以上老年人口比重18.70%，比世界平均水平高出8.7%。从数据看，老龄化水平存在明显的城乡差异，乡村65岁及以上老人比重高达23.81%，比城镇高出7.99%。由此可见我国尤其是我国农村地区已经步入人口老龄化阶段。国家民政部民政事业发展统计公报数据显示，截至2020年底，我国各类养老服务机构和设施32.9万个，养老床位合计821.0万张，每百名老年人拥有养老床位数仅3.11 张，与“百名老人5张床位”的国际标准差距较大。面临巨大的养老供给缺口，近几年，国家及政府纷纷引导民间资金介入养老领域。截至2019年底，全国民办养老机构占比达54.7%，床位数占比达57.6%，民办养老机构发展迅速。但是民办养老机构在发展中面临的一系列问题，有些需要政府解决。县级政府位于承上启下的特殊位置，拥有执行和监管权，对上落实国家养老政策，对下监督民办养老机构。县级政府如何发挥其政治作用、利用其职能优势，帮助民办养老机构解决发展难题，不断促进地方养老行业的发展是亟待解决的问题。

二、文献综述

西方国家步入老龄化阶段较早，相关研究比较丰富。在西方发达国家，并无民办养老机构这一说法，这是在中国特有的称谓。因此，学者多从政府和市场的角度看待养老机构中政府的作用，认为应当准确界定二者之间的关系，共同发挥作用。Harrington C从政府政策的视角研究发现政府的政策与机构养老服务的需求呈正比例关系[1]。Robert指出，政府在养老机构的运营中应是市场的管理者和监督者，而不是资源的提供者和分配者[2]。Dr.Ian Philip从福利经济学角度提出政府应积极满足养老机构中老人需求以提高社会总体的效用水平[3]。John S McAlearney认为养老机构是介于政府、企业间的中介组织，政府应提供一定的资金和政策支持[4]。

我国步入老龄化社会以后，国内学者开始积极探索养老问题，但是以政府职能为视角来研究农村民办养老机构的文献相对较少。目前学者多通过实地调研的方式来研究。王徽和吴玲等通过对宿州市41家民办养老机构的问卷调查发现，因政府财政资金投入少、支持力度不足，导致民办养老机构在运营中存在软、硬件设施不足的问题[5]。杨海飞和杨旭明等通过对四会市红旗村K养老院的调研发现，政府资金支持力度本就不大，加之政府投资民办养老机构设置的标准过高难以达到，导致运营资金不足[6]。范永茂等指出民办养老机构面临的困难之一是政企矛盾，政府在对待民办与公立养老机构的政策环境和规则大相径庭[7]。齐鹏发现农村养老服务长效机制所面临的挑战之一是各级政府的职能定位存在偏差，存在职能缺位及职位履行不到位的问题[8]。秦继伟以河南省某县的民办养老机构为例研究，发现国家的相关政策扶持落实不到位[9]。陈欣欣等指出由于政府的一系列监管，造成民办养老机构进入农村养老服务领域的壁垒高，不易取得运营备案和资质[10]。综上，已有文献主要从不同方面聚焦省、市级以上政府在养老机构中发挥的职能，对于县级政府在民办机构中的职能研究不多。实际上，民办养老机构基于租金和运营成本考虑，多数分布在县域内，因此县级政府对其有直接的重要影响。

三、Y县民办养老机构发展现状

基于对周口Y县境内所有民办养老机构的调研，对民办养老机构运营中县级政府的职能责任进行探究，以期定位政府职能，改善民办养老机构的发展体系，推动农村养老服务的发展。Y县隶属河南省周口市，根据第七次人口普查数据显示，Y县常驻人口1022322人，其中60岁及以上老人占比20.06%，65岁及以上老人占比15.69%。Y县的60岁及以上老年人所占比例远超10%的标准，已经进入老龄化社会，蕴含巨大的养老需求。根据调查该县民办养老机构的开办情况如下：

（一）基础设施现状

Y县目前共有养老服务机构90所，其中民办养老机构14所，2所在县城，其余12所分布在18个乡镇。14所民办养老机构共设置床位1723张。这些机构的饮食条件、住宿配置等基础设施情况可以满足基本的养老需求，但是其他的配套设施较薄弱。通过乡镇访谈，农村地区除了敬老院项目和文化广场的硬件投入（乡镇日间照料中心项目，目前只在城区完成了2个试点工作），无其他养老支持，尤其在医疗设施的配置方面因受运营资金的限制，仅能满足一些日常疾病的治疗维护。现有的这些民办养老机构不论从数量还是质量上都无法满足日益增长的农村养老需求。

（二）运营管理状况

农村民办养老机构兼具福利性和非营利性，其运营资金主要来源是运营收入及自筹资金，政府拨款、社会捐赠占比份额较小。Y县政府提供的针对民办养老机构的资金投资、床位补贴、税费补贴等政策在实际的落实效果有所偏差，14所民办养老机构的运营资金大部分来源于个人投资及机构收费，运营融资难的问题不能有效解决。建设成本的刚性约束还要求机构运营中有相匹配的规模与价格，但较高的收费却与农村老人的经济能力不匹配，因此只能以降低运营成本的方式，吸引老人入住。因此较低的运营成本以及社会养老机构的盈利要求使得社会养老机构只能提供集中化的低质服务。既降低了老人的生活质量，也阻碍了养老机构业务的拓展，形成“恶性循环”。在政策扶持和融资渠道受限的情况下这些机构目前难以盈利，管理经营不堪重负。

（三）政府扶持状况

政府对民办养老机构的扶持是“大有可为”的，例如，补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等。但通过调研发现，实际的运行结果却不尽人意。根据Y区财政局的数据报告，截至2021年9月，2021年老龄事务财政投入2494万元。养老事业资金投入量大，但却缺乏对既有财政资源下养老路径的探索，在实际工作的开展中造成了资源的浪费和错配。政府对养老机构“补床头”而不是“补人头”，14家民办养老院的1723张床位中入住人员只有745人，空床率高达56.76%。从而出现了机构外大量老年人无处养老，机构内的大量空床无人居住的供需错位现象。福利化供给也出现过剩现象，针对特困人员的幸福院过量建设，特困人员的供养金大幅提升，加重了财政压力，使供需矛盾更加尖锐。

四、县级政府职能“定位”

减少民办养老机构的压力，政府的行为至关重要。本研究中所讲的“县级政府职能”是指县级政府运用其在行政、经济、法律等方面的权利促进民办养老机构的发展、缓解农村养老的压力，履行社会职责。与Y县逐年增长的老年人人口数据相比，民办养老机构的发展脱节，这其中跟县级政府的职能定位存在问题有关。

养老产品具有准公共产品的性质，不能完全等同于社会产品，具有福利和公益性质。养老服务的准公共产品性质要求政府进行必要管理，但不能过度干预，应恰到好处。地方政府应对养老机构承担兜底和保障责任，有帮助和扶持的义务。在明确责任和义务的前提下，需要把握好市场和政府的边界，避免因过度管理影响养老机构的发展。做到管而不“理”，将管理职能的重点定位在“管”，提供政策支持、营商环境、财政支持、监督管理等，“理”就是民办养老机构具体的运营事项。“管”辅助“理”，但不干涉“理”。

（一）发挥引导职能

县级政府应发挥主导职能。主要体现在两个方面，一是在国家的相关政策下，充分结合本地情况制定适宜本地的政策法规。我国当前的机构养老服务处于发展时期，国家和政府虽然出台了一系列政策鼓励民办养老机构的发展，但具体的落实则由各地政府根据实际情况自行确定。Y县虽然出台了相关政策，但是具体的实施办法和专门性细则尚未确立。另一方面，政府部门之间要明确责任划分，落实政策宣传，不留空白。把养老服务作为县级政府的经济发展规划中的重要考核指标，提高对养老服务的重视程度，避免出现问题时部门间互相“踢皮球”。

（二）提供财政职能

调研时据当地的民办养老机构负责人介绍，其投资700万建了养老机构，后又额外借款300万。目前该机构床位160张，仅入住了85位老人，收支基本平衡，尚未盈利。当地政府虽然也出台了如管理服务经费补贴、床位补贴等政策，但对民办养老机构来说仍然是杯水车薪。通过对该县公办和民办养老机构的资金来源进行对比分析，笔者了解到公办养老院的所需资金绝大部分有政府承担兜底，而民办养老机构90%左右的资金来源于个人，利润薄弱、资金压力巨大、运营困难重重。民办养老机构面对的是农村老年人，因此定价不高，收费一旦上升，势必造成客源流失；收费价格如果调低会加大成本，因此养老机构的条件难以提高。这使得民办养老机构处在“成本刚性需求”和“市场价格上限”的双重制约下，无法实现真正意义上的普惠与持续发展。

（三）履行监督职能

目前民办养老机构的监管主体还是政府。具体到县级来说，又划分为民政、人设、工商、消防、卫生等多部门的监管体系。此种监管体系往往导致各监督部门的权限划分不明、履职不清、重复监管、监管推诿、浪费人力财力物力、政府资源利用率低。另外，政府部门对于民办养老机构的评估，尚未形成科学、有效的评估体系、评估标准和惩罚措施。就目前而言，Y县政府亟需完善对农村民办养老机构的监督管理体制。

五、对策建议

帮扶支持民办养老机构，引导民间资本介入养老产业，是政府发展壮大养老事业的责任和义务。作为承上启下的县级政府，应明确自身职能、积极引导民办养老机构的健康持续发展。

（一）灵活管理机制，转变运作模式

“放开手”才能够“大步走”。县级政府在明确管理职权的基础上，应当给予民办养老机构更多的权限和自由，避免过度干涉其经营管理。积极改革创新、灵活管理机制，改进现有模式中存在的问题。例如针对目前民办养老机构中空床率高的问题，可以将“按床补贴”改为“按人补贴”，根据符合资格且入住养老机构的老人给予相应的补贴，并提高补贴标准，以鼓励养老机构收纳更多老人，也使更多的老人有安身之所。

（二）树立责任意识，积极引导养老产业发展

县级政府应深刻意识到，大力支持民办养老机构的发展是一项重大的民生工程，事关养老产业的可持续健康发展。不能认为其是市场行为，任其自生自灭。要明晰方向、科学规划、积极引导，推进民办养老机构的高质量发展。县级政府要把民办养老机构的发展纳入政府的相关规划中，有条件的地方可以出台专项规划，给出支持民办养老机构发展的具体措施和可执行政策。

（三）出台财政支持政策，加大民办养老机构帮扶力度

加大税收支持。地方积极组织由税务部门牵头的多部门工作组，实地调研民办养老机构的税收政策实施情况，可以考虑扩大从事养老事业的免税主体范围、扩大养老机构房土两税免税范围，界定出税收免征、减征范围，针对民办养老机构制定更加灵活的征税方式，切实加大税收的优惠力度。地方还应加大财政补贴的力度，加强养老机构对医疗设备、康复器械等投资环节的固定投资补贴，并加大对新建民办养老机构政府补贴和贴息贷款，多方面提供经济支持。

（四）加强养老行业监管，推动民办养老机构健康发展

健全对民办养老机构的管理，建立有效的监管机制，防止养老机构条件不达标、虐待老人事件发生。对民办养老机构软硬件配备严格审查，定期、不定期检查养老机构的运营情况，推动养老机构高质量、高水平地发展。针对民办养老机构，应建立科学规范的评估机制，构建定性和定量指标，科学、合理地开展评估，对全县民办养老机构进行动态考评，促进县域民办养老机构的健康发展。