行政机关负责人出庭应诉率探析

李 敏（北京市司法局）

行政机关负责人出庭应诉，是指在行政诉讼过程中，由行政机关负责人出庭和应诉的制度，其法律依据为《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三条第三款①《行政诉讼法》第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”。行政机关负责人出庭应诉能够有效促进行政争议实质性化解，及时发现行政执法中的问题，提高行政机关依法行政水平，推进法治政府建设。自2014年《行政诉讼法》首次修正时被正式上升为法律制度以来，关于该制度的讨论和研究成为法治政府建设的热点之一。

一、问题的提出

近年来，行政机关负责人出庭应诉率（以下简称负责人出庭应诉率）被看作地方法治政府建设的一项重要参考指标而屡见媒体。例如，2021年4月澎湃新闻《2020年全国行政机关负责人平均出庭应诉率为41.8%》、2022年4月新华社《“告官要见官、出庭要出声”安徽行政机关负责人出庭应诉率达100%》。较多省份在法治政府建设工作报告中也提及负责人出庭应诉率，例如，《浙江省司法厅2021年法治政府建设年度报告》提及负责人出庭应诉率达92.7%②参见浙江省司法厅官网：《浙江省司法厅2021年法治政府建设年度报告》，http://sft.zj.gov.cn/art/2022/3/29/art_1684365_58934716.html，最后访问时间为2022年5月30日。、《江西省2021年度法治政府建设情况》提及负责人出庭应诉率达85.1%③参见江西省人民政府网：《江西省2021年度法治政府建设情况》，http://www.jiangxi.gov.cn/art/2022/3/28/art_48467_3899746.html，最后访问时间为2022年5月30日。。此外，还有《黑龙江行政机关负责人出庭应诉率100% 连续三年位居全国第一》《濮阳市行政机关负责人出庭应诉率位居全省第二位》等宣传信息。

作为各地法治政府建设的重要“晒单指标”，其数据采集和计算的方法明确与否，是保证指标科学性、准确性和一致性的重要基础。有些省市负责人出庭应诉率能达到100%，但通过平均数算法，部分省市达不到上述的平均值。为什么全国范围内的该项指标差异如此之大，负责人出庭应诉率的计算方式如何，各地负责人出庭应诉率的比较有多少参考意义。笔者通过查阅相关法律法规、司法解释、地方政策及学术文献，均未找到明确的算法表述，鉴于此，本文基于负责人出庭应诉率的统计、算法展开探析。

二、负责人出庭应诉率的算法差异及原因

从字面上看，负责人出庭应诉率的算法为：同时间段行政机关负责人代表本机关参加行政诉讼案件庭审的次数（以下简称负责人出庭次数）÷行政机关参加的所有行政诉讼庭审的次数（以下简称机关开庭次数）×100%。

从实践中看，结合地方法治政府建设报告及“中国裁判文书网”公布案件的代理人情况，较多省份负责人出庭应诉率的实然算法为：负责人出庭次数÷行政机关负责人应当参加行政诉讼庭审的次数（以下简称负责人应出庭次数）×100%。该算法考虑了复杂因素的排除情形，更具有实践意义，故本文以此为基础进行分析。按此，负责人出庭应诉率的高低取决于两个变量：“行政机关负责人”的界定和“负责人应出庭应诉”的情形。上述变量的范围认定因在不同地域存有较大差异，使“负责人出庭应诉率”在不同省份蕴含的意义不尽相同。

（一）“行政机关负责人”的界定不一致

2020年《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》）第二条第一款对被诉行政机关负责人作出界定，包括行政机关的正职与副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。规定中“其他参与分管的负责人”为各地方贯彻落实留下了裁量空间，从而各地实践标准不尽相同。例如，天津市在地方文件中原文引用了《规定》第二条关于“行政机关负责人”的定义。④《天津市行政机关负责人出庭应诉工作办法》（津政办发〔2020〕19号）第四条：被诉行政机关负责人是指行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。河南省在《规定》基础上，将市级政府秘书长、副秘书长纳入了市级政府机关负责人出庭范围。⑤《河南省行政机关负责人出庭应诉工作规定》（豫政办〔2021〕53号）第三条第二款：被诉行政机关为市级政府的，其政府秘书长、副秘书长可以作为参与分管被诉行政行为实施工作的负责人。安徽省除将市级以上政府秘书长、副秘书长纳入“行政机关负责人”范畴外，市长（县长、区长）助理、分管行政事务的党委（党组）成员，协管行政事务的巡视员、调研员，以及总会计师、总工程师、总规划师、总审计师、总经济师等出庭应诉的，也被视为市级以上人民政府行政机关负责人出庭应诉。⑥《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》（皖府法领〔2021〕2号）第二条第三款：市级以上人民政府配备的秘书长、副秘书长，市长（县长、区长）助理，被诉行政机关确定的分管行政事务的党委（党组）成员，协管行政事务的巡视员、调研员，以及总会计师、总工程师、总规划师、总审计师、总经济师等出庭应诉的，可以视为行政机关负责人出庭应诉。以上对“行政机关负责人”界定范围的不一致，会直接导致“负责人出庭次数”统计标准的不统一。

（二）“负责人应出庭应诉”的情形界定不清晰

“负责人应出庭次数”作为决定行政机关负责人出庭应诉率高低的第二个变量，取决于“负责人应出庭应诉”的情形。关于“负责人应出庭应诉”情形的界定，现有规范文件中缺少明确说明。

1.法律层面。《行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”对此，有观点认为被诉行政机关的所有行政诉讼案件，负责人均应当出庭应诉，此处指以被诉行政机关负责人出庭为原则，以委托工作人员出庭为例外。也有观点认为此处的“应当”不宜做强制性规定的解释，而应理解为倡导、希望之意。还有观点认为此处并未规定负责人出庭的次数、情形等，只要行政机关负责人出过庭，就完成了法定义务。然而，多种观点交织下缺乏权威解读。

2.司法解释层面。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）（以下简称《最高法解释》）第一百二十九条⑦《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条：涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。对被诉行政机关负责人应当出庭的情形进行了解释说明。对此，有观点认为仅在“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件”四种情形下，行政机关负责人才有出庭义务。简言之，就是特定情形下的法定义务。

2020年《规定》第一条⑧《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第一条：行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，适用本规定。应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关，其负责人出庭应诉活动参照前款规定。再一次对被诉行政机关负责人应当出庭应诉进行解释；《规定》第八条⑨《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第八条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形：（一）不可抗力；（二）意外事件；（三）需要履行他人不能代替的公务；（四）无法出庭的其他正当事由。还限定了不能出庭应诉的情形。上述两条明确指出了行政机关负责人出庭属于法定义务，但是结合来看仍然没有回答是否所有案件行政机关负责人均应参加，何种情形就完成了法定义务等问题。

同时，《规定》第四条⑩《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条：对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；（二）行政公益诉讼；（三）被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；（四）人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。明确人民法院应当通知和可以通知行政机关负责人出庭的情形。于是有观点质疑：既然行政机关负责人出庭属于法定义务，为什么又单独规定法院的通知义务，是否“负责人应当出庭的义务”是以法院通知为前提；法院不承担通知义务的其他案件类型，行政机关负责人是否有出庭应诉义务；综合两部司法解释，行政机关负责人应当出庭应诉的情形还是不够清晰，执行过程中也就出现了不同省市政策落实的较大差异。

3.地方政策层面。以前文所述的三个省（市）为例。《天津市行政机关负责人出庭应诉工作办法》第六条、第七条，11《天津市行政机关负责人出庭应诉工作办法》（津政办发〔2020〕19号）第六条：下列行政案件，行政机关负责人应当出庭应诉：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社会高度关注影响重大的案件；（三）可能引发群体性事件的案件；（四）上级行政机关要求出庭应诉的案件。第七条：人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的，行政机关负责人应当出庭应诉。将2018年《最高法解释》第一百二十九条进行了拆解，并增加了“上级行政机关要求出庭应诉的案件”。该条款一方面对《最高法解释》中“负责人应出庭应诉”的特定情形进行了补充，另一方面明确了“负责人应出庭”情形以本规定第六条的列举或法院通知为前提。

《河南省行政机关负责人出庭应诉工作规定》第九条第一款12《河南省行政机关负责人出庭应诉工作规定》（豫政办〔2021〕53号）第九条第一款：有下列情形之一，人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉的，被诉行政机关负责人必须出庭应诉：（一）涉及重大公共利益的案件；（二）社会高度关注的案件；（三）三十人以上共同提起的集体土地征收与补偿、国有土地上房屋征收与补偿、强制拆除等可能引发群体性事件的案件；（四）因责令停产停业，或者因暂扣、撤销、吊销行政许可证导致企业停产停业或者公民丧失生活主要经济来源，以及行政拘留涉及行政相对人重大人身自由而引发行政争议的案件；（五）本级政府或者上级主管部门要求被诉行政机关负责人出庭应诉的案件；（六）最高人民法院提审和检察机关提起公益诉讼的案件。规定：“有下列情形之一，人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉的，被诉行政机关负责人必须出庭应诉……”该条款一方面对《最高法解释》特定情形的不完全列举内容进行了具体细化；另一方面明确“负责人应出庭应诉”的情形为本规定中第九条第一款的列举情形，且以法院书面建议为共同要件。

《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》未明确“负责人应出庭应诉”的情形，而是采用反向排除的方法对“负责人应委托相应工作人员出庭”的情形进行明确，其第四条第二款13《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》（皖府法领〔2021〕2号）第四条第二款：有下列情形之一，人民法院未通知行政机关负责人出庭应诉的，行政机关负责人应当委托相应的工作人员出庭：（一）对行政复议机关作出不予受理、程序性驳回决定不服提起行政诉讼的；（二）行政机关负责人已经参加人民法院就有关案件组织的调解并促进行政争议实质性化解的；（三）对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭已参加过一次庭审的。“有下列情形之一，人民法院未通知行政机关负责人出庭应诉的，行政机关负责人应当委托相应的工作人员出庭……”该条款明确负责人“应当委托工作人员”的情形，即如果行政机关负责人出庭，则要么有法院通知，要么不属于“应当委托相应的工作人员出庭”的特定情形。该规定在文本技巧上回避了与《规定》潜在的冲突可能，间接指明法院通知对负责人出庭法定义务的重要性。

可见，“负责人应出庭应诉”的情形存在较大的地方差异，有的以特定情形或法院通知为前提，有的以特定情形与法院书面建议为要件，有的进行了文本的留白，而将落实的弹性付诸实践层面，从而“负责人应出庭应诉”情形的认定出现了不同的地方特征。

综合以上，“负责人出庭应诉率”子项指标在不同地域统计过程中会出现较大算法差异，从而使通俗所说的“应出尽出”蕴含了不同的意义。

三、规范负责人出庭应诉率应考虑的因素

行政机关负责人出庭率应当符合工作实际，科学设置，才能最大程度增强行政机关法治意识，提高依法行政能力，实现实质性化解行政争议的设计初衷。简单的数据参照容易与实践脱钩，异化为指标式考核。除上述算法的区别、指标界定的差异外，还应考虑以下因素。

（一）行政资源的有限性

《规定》第七条第二款规定：“行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。”对于审理对象相同、无新证据的案件，如果行政机关负责人已经和当事人进行了会面、说理、解释、答辩，仍然继续反复出庭，势必造成行政资源的浪费。另外，行政机关负责人出庭应诉占用的是公共资源，在出庭应诉的同时，肯定需要推迟或放弃参加其他的公共管理活动。当行政成本与社会效益不匹配时，就会影响行政机关整体建设。

以北京市为例，2021年以北京市政府为被告的行政诉讼案件847件，14参见北京市人民政府网：《北京市2021年法治政府建设年度情况报告》，http://sfj.beijing.gov.cn/sfj/zwgk/ghjh84/21242939/index.html,最后访问时间为2022年5月30日。北京市政府领导有12位，15参见北京市人民政府网：“政务公开—市领导—市政府领导”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/sld/，最后访问时间为2022年5月30日。平均每位市政府领导年需出庭70.58次。每次参加庭审及路途时间需要0.5个工作日，提前熟悉案件内容、法规条款，做足准备至少需要0.5个工作日，故每位市领导年出庭应诉时间成本为70.58个工作日，占比高于全年工作日的四分之一。

（二）行政应诉案件量的较大差异

同区域同级别的行政机关，在行政机关负责人数量相当的情况下，由于区域特点、执法性质、服务内容的不同，每年被诉行政案件量会有较大差异，从而使负责人出庭应诉率缺乏比较性和代表性。案件量为10件的行政机关，即使负责人出庭应诉率为100%，也不能单纯据此断定比案件量为100件、负责人出庭应诉率为90%的行政机关做得更好，更依法履职。实践中，不同省份、同级别行政机关的行政应诉案件数量会有数十倍甚至几十倍的差异。司法部官网显示16参见中华人民共和国司法部官网：《2020年全国行政复议行政应诉案件统计数据》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/202105/t20210513_392196.html，最后访问时间为2022年5月30日。：2020年，全国省区市和兵团行政应诉案件数量前五名分别为广东省19517件、山东省18869件、河南省12986件、浙江省12980件、江苏省12932件，后五名为西藏自治区51件、新疆生产建设兵团194件、青海省725件、新疆维吾尔自治区1176件、甘肃省1663件；国务院部门行政应诉案件数量前五名分别为知识产权局17275件、税务总局718件、自然资源部459件、银保监会358件、住房和城乡建设部245件，形成强烈对比的是林草局、民航局等19个部门行政应诉案件量均为个位数。面对这种较大的行政案件量差距，单一的行政机关负责人出庭应诉率数据比对缺乏科学合理性。

（三）理论基础的辩证性

行政机关负责人出庭应诉制度对促进行政争议的解决、推动行政机关依法行政等方面的积极意义是毋庸置疑的。行政首长出庭应诉的理论基础是宪法中确立的行政首长负责制。行政首长负责制是指行政首长是集各种行政权力于一身的行政机关最高领导者，这样的特殊身份要求行政首长需要对自身行为以及其管辖范围内的各种行政行为负责。辩证来看，这也意味着：无论行政机关负责人是否出庭应诉，其对被诉的行政行为是知晓、决策或签批过的，对行政行为的重大影响是负有责任的。就被诉行政行为本身而言，行政机关负责人既不会因出庭应诉而免责，也不会因未出庭应诉而被追责。负责人出庭应诉制度的主要功能在于推进法治政府建设，促进依法行政的反向传导，因此，着眼于行政机关负责人出庭应诉制度的宏观、长远意义，以契合实际的比例或次数予以规范，调动负责人出庭应诉积极性，更能促进制度的长期良好运行。

四、关于规范负责人出庭应诉率的建议

（一）明确并扩大“行政机关负责人”的范围。前述安徽省、河南省的做法具有创新性。以市级政府为例，除市长、副市长外，政府秘书长、副秘书长及市长助理、总会计师（总工程师、总规划师）、巡视员等，虽不是严格意义的行政机关负责人，但是具有级别高、分管具体业务的特点。行政职务、决策领域甚至比基层行政机关负责人还要高、广。让每一名具有一定级别、分管一定事务、有一定决策权的行政机关负责人出庭应诉，促进行政争议实质性化解，提升行政机关整体法治意识才是行政机关负责人出庭应诉制度的应有之义。

（二）明确并细化“负责人应出庭应诉”的情形。一是对“负责人应出庭应诉”的情形是否以特定情形、法院通知为前提，做到全国范围内的明确统一，增强政策内容的清晰度和执行环节的一致性，同时使负责人出庭应诉率具有参考性和比较性。二是“负责人应出庭应诉”的情形应该在综合考虑行政机关时间成本、行政成本等的基础上，体现贴合不同级别实际、不同区域特点的具体规定，防止“一刀切”。

（三）科学使用负责人出庭应诉率。一是科学设定比例要求，避免口号化和数字化迷失。合理地设定负责人出庭应诉率，有助于提高案件解决的实效性并契合制度设计的价值取向，完善制度发展的实践进路。二是注重应诉率与应诉次（件）数结合表述具有更强的量化意义。离开原始数据的百分比缺乏实践意义，离开百分比的原始数据同样缺乏参照性和对比度。例如，前述浙江省、江西省在法治政府建设报告中使用的是“负责人出庭应诉率”，北京市、广东省在法治政府建设报告中使用的是“负责人出庭应诉次（件）”17参见北京市人民政府网：《北京市2021年法治政府建设年度情况报告》，“各级行政机关负责人出庭应诉1872人次”，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/fzzfjsbg/szf/202203/t20220328_2640796.html，最后访问时间为2022年5月30日。参见广东省司法厅官网：《广东省司法厅2021年法治政府建设情况的报告》，“全年行政机关负责人出庭应诉案件数量超7千余件”，http://sft.gd.gov.cn/sfw/zwgk/zcwj/content/post_3894148.html,最后访问时间为2022年5月30日。。如果将行政机关负责人实际出庭应诉的次数与比例相结合，作为配套指标进行考核、披露，就会大幅提升数据的参照性，兼顾考评效果和地方实际，对该制度的有效落实具有促进作用。

（四）建立出庭应诉联合推动机制。为保障行政机关负责人出庭应诉制度的良好运行，需要多机关主体协同与多维制度配套衔接助推。按照《规定》，由人民法院对行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人大常委会报告，向同级人民政府通报，向社会公开，但具体的执行、落实是在行政机关内部以依法行政考核等形式推动进行。这种职权分工特点要求法院与行政机关之间要进行良性互动，共同推进行政机关负责人出庭应诉制度落实，使法院推动的外部压力转化为行政机关主动作为的内在动力。

（五）健全出庭应诉保障机制。一是开展出庭应诉培训。提升行政机关负责人法律意识，增强法治思维。通过对出庭应诉制度的深刻解读，对《行政诉讼法》及其司法解释的系统学习，提升行政机关负责人对出庭应诉制度的认同感；通过定期组织现场庭审观摩活动，分析研究典型案例，掌握诉讼程序，感受庭审纪律，消除行政机关负责人对出庭应诉的“距离感”。二是健全应诉公开机制。可在法院官网专栏公示行政机关负责人出庭应诉信息，置顶行政机关负责人出庭应诉庭审直播，设置留言评价栏等。通过对行政机关负责人出庭应诉的过程公开、案例宣传，倒逼行政机关负责人的关注点由出庭应诉率转向出庭应诉质效，实现政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。