行政执法权全面下移的组织法回应

卢护锋

（广州大学法学院，广东广州 510006）

一、问题的提出：合法性与有效性交织

近年来，行政执法权下移是我国行政管理体制改革领域中一个广受关注的议题。特别是随着《法治政府建设实施规划纲要（2015—2020 年）》（中共中央、国务院于2015 年12 月27 日印发）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（国务院于2015 年12 月24 通过）、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅于2019 年1 月24 日印发）等一系列政策文件的发布，各地为了落实中央政策陆续出台了各种以乡镇人民政府和街道办事处（以下简称：镇街）承接行政执法职能为内容的规定、通知、公告。以《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136 号）为例，该公告明确提出，除了那些因专业性、技术性强，镇街无法承接的事项，或者因工作量小，由区县职能部门承担成本更低的事项，其余事项的执法权均可由镇街实施，执法权内容包括行政处罚、行政检查和行政强制等。上述现象意味着行政执法权全面下移从国家政策层面转化为了地方实践，它不再是某地或者某个领域的试点，而是已然成为一种普遍化的行政法现象。通过分析上述通知，我们可以得出以下两个结论：第一，行政执法权的下移不是指行政处罚权的下移，它还包括行政许可、行政强制、行政检查等内容；第二，行政执法权的下移不是选择性地、有甄别地赋权，而是一揽子下移。

无论是理论上还是实践中，由镇街承担具体的行政执法职能是存有诸多疑虑和障碍的，其中以下两个“问题”尤为突出：一是镇街作为行政执法的主体资格问题；二是镇街如何“接得起”全面下移的行政执法权。前者为合法性问题，后者为有效性问题。针对这两个问题，理论界在《行政处罚法》框架下展开了深入分析。研究者之所以将其与《行政处罚法》紧密联系在一起，有两个方面的基本原因。一方面是根源于行政执法权下移与行政处罚权之间的亲缘关系。虽然执法权范围十分宽泛，但行政处罚权是上级部门下移之行政执法权中最重要、最常见的部分，在某些地方，所谓执法权下移实际上就是指行政处罚权下移。而一谈到行政处罚，就自然联系到作为行政处罚基本法的《行政处罚法》之规定，故而试图从《行政处罚法》中探寻行政处罚权下移的依据。〔1〕参见余凌云、郑琳：《基层综合执法改革应该怎么改》，载《法制日报》2019 年11 月27 日，第5 版；杨小军：《行政执法体制改革法律依据研究》，载《国家检察官学院学报》2017 年第4 期。另一方面是基于《行政处罚法》制度供给的可得性。虽然理论界提出了《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》一揽子修改的建议，但相对于另外两部法律而言，《行政处罚法》是最早纳入全国人大修改议程的，理论界和实务界均期待通过该法的修改为执法权下移提供某种支持。因此，当《行政处罚法》完成修订并确立了镇街获得行政处罚权的路径时，〔2〕《行政处罚法》第24 条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”学界纷纷对此作出了积极评价，认为相关规定为行政处罚权下移提供了法律依据。例如，李洪雷教授指出，《行政处罚法》的这次修改，“一方面体现了执法权下移、为基层治理赋权的原则和精神，有利于解决实践中权责不匹配给街道乡镇政府带来的困境；另一方面又考虑到我国各地区发展不平衡的客观现状，由省级政府根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围等等，总体较为合理”。〔3〕李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉》，载《法商研究》2020 年第6 期。胡建淼教授亦赞赏道：“这次修订将行政处罚权适度地延伸至乡镇基层人民政府，就解决了‘看得见的管不着’和‘管得着的看不见’这对矛盾。”〔4〕胡建淼：《〈行政处罚法〉修订的若干亮点》，载《中国司法》2021 年第5 期。

然而，《行政处罚法》第24 条的规定真的可以作为行政处罚权全面下移的直接或主要依据吗？也就是说，通过《行政处罚法》第24 条以及将来《行政许可法》《行政强制法》修订增设相关条文，能为整个行政执法权的全面下移提供妥切的规范基础吗？如果不能，那么在行政执法权已全面下移的情况下，其合法性的解决之道在哪里呢？笔者试图对此作出自己的解答。在本文中，笔者拟从批判将《行政处罚法》视为行政处罚权全面下移依据的观点入手，以释义学手段阐明《行政处罚法》第24 条及整个《行政处罚法》在行政执法权全面下移中的定位，论证其作为行政执法权全面下移规范基础的功能性局限；在此基础上分析行政执法权全面下移法律依据之确定，从其本来的法律意涵之中寻求理论坐标，盖因行政执法权的全面下移所带来的是行政执法权的结构性变更，而这种结构性变更只有在组织法的框架下才有解决的可能性；进而思考，行政执法权全面下移中需要行政组织法提供怎样的制度供给。以上构成了本文的研究旨趣。

二、对《行政处罚法》作为行政处罚权全面下移依据的反思

当我们在讨论“某个规则是特定行为的依据”这一命题时，其所表明的是该规则为符合条件或资格的主体实施特定行为提供了明确的行为模式。从释义学的角度而言，规范性授权规则要有这样的功能至少具备以下特征：一是在属性上，其授权是直接而非间接的；二是在语义上它是确定的、清晰的，在没有特别理由的情况下不得偏离人们的一般理解；〔5〕［英］约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，中国法制出版社2003 年版，第201 页。三是不能从法律体系内部作出限制其实质功能的解释。将《行政处罚法》第24 条作为行政处罚权全面下移的依据，进而在《行政处罚法》框架内讨论整个制度的规范基础，正表现为对前述三点的忽略。以下将分别予以具体讨论。

第一，从该条文的属性来看。人们将《行政处罚法》第24 条视为行政处罚权全面下移依据的重要原因，是将该条作为一般授权条款。一般授权与特殊授权是一对相关概念。依职权法定原则，行政机关的职权均来源于法律法规的授予，但由于法律法规性质的差异，由此形成了职权性行政主体与授权性行政主体的二元区分。〔6〕张义清、曾林翊：《配套立法：授权条款支配下的“次级”立法》，载周赟主编：《厦门大学法律评论（总第二十八辑）》，厦门大学出版社2016 年版，第20 页。前者是指职权来源于宪法和组织法的规定，职权实现的立法逻辑表现为依据宪法、组织法或者专门的法律；后者则指向职权来源于特定法律、法规的专门授权，职权实现的立法逻辑除了依据宪法、组织法和专门的法律法规以外，往往还需特定的立法进行配套规定。从《行政处罚法》第24 条的表述来看，虽依据该条规定可将行政处罚权授予给镇街，但是否意味着镇街可直接根据本规定行使行政处罚权呢？答案显然是否定的。这是因为各个镇街能否实际享有处罚权，取决于省级人民政府是否以规章、决定、通知等配套立法的形式进行了再授权。因此，《行政处罚法》第24 条的性质应当在特别授权的意义上来理解。又“由于授权是用于表达基本形态之例外情形的概念”，〔7〕杨登峰：《行政改革实践授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018 年第9 期。那么《行政处罚法》第24 条在具体适用时至少要有两个基本限制，即禁止一揽子授权和笼统授权，以免“例外”被异化为“常态”。也就是说，只有当镇街实际全面享有行政处罚权是例外时，该条文在实践运用中才是正确的。

第二，从条文字面含义来看。立法者为了谨慎表达其立场，一方面，在该条文中连续使用“根据实际情况”和“基层管理迫切需要”等具有一般导向性的不确定法律表述，以形成对本条适用的实质性约束。在面对不确定概念时，虽然其准确意义需借用不同的解释方式和通过法定程序才能获得，但它们对公权力的实质性拘束应是确属无疑的。在笔者看来，“根据实际情况”的规范意义约束的是行政处罚权下移的必要性，即省级人民政府根据实际情况研究认为行政处罚权有下移之必要时，才能赋予乡镇人民政府或街道办事处以处罚权。“基层管理迫切需求”的规范意义则在于，虽有处罚权下移之必要，但具体哪些处罚权是要下移的，应区分对待。另一方面，该规定强调镇街承接行政处罚权的能力。实践中，各地经济发展水平差距较大，自然地域条件等亦不相同，由此形成了镇街在信息化建设水平、财政支持、执法队伍建设乃至观念等方面的差异。〔8〕卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020 年第5 期。这意味着，即便是在有下移之必要的情况下，如果相应的镇街承接行政处罚权能力不够，亦不能将行政处罚权强行下移。

第三，从该条款与《行政处罚法》第23 条的关系来看。结合上下文来理解法条是系统性思维的基本要求，即当人们在“探究某一法律规范的内涵时，不能仅仅关注规范本身的性质和功能，还必须从其与其所属的规范体的关系出发分析该规范在规范体中所处的位阶和地位”。〔9〕程雪阳：《体系解释视角下宪法土地制度条款的规范结构》，载《法制与社会发展》2021 年第4 期。在《行政处罚法》中，其第22 条、第23 条、第24 条、第25 条，均为第四章管辖的具体化，其中第23 条是管辖主体的一般规定，即“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。由此，被理解为行政处罚权下移条款的第24 条便只能是确定管辖机关的例外规定。也就是说，行政处罚权在原则上仍由县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关——具体是指县级以上人民政府职能部门来行使；在特殊情形下，省级人民政府可以将由县级以上人民政府职能部门行使的行政处罚权赋予镇街。如果实践中发生了行政处罚权普遍被赋予了镇街的情形，实际上意味着第23 条内容的落空，这无疑违背了立法者确立行政处罚管辖制度的初衷。

以上论证表明，无论是从条文属性还是字面含义，抑或条文与前后条文的关系来考察，均无法推断出《行政处罚法》第24 条可作为行政处罚权全面下移法律依据的结论。实际上，《行政处罚法》作为规范行政处罚行为的基本法，其主要目的和基本功能在于通过设定权规范以遏制行政处罚的泛滥，通过程序规范以纠正行政处罚实施的恣意。这一点，已在《行政处罚法》的基本原则、种类与设定、决定与执行等主体内容中得到了充分的展示。至于行政处罚权由哪个行政机关具体行使，原本就不是《行政处罚法》的规范目的。尽管《行政处罚法》通过几个专门条款规定了管辖内容，似乎给了人们由其配置行政处罚权的假象，但实际上管辖条款只不过是相关归口管理法内容的简单重复。如果我们把行政处罚权看成一个整体，那么它是由诸如环境、市政管理、市场监管、交通、海关、税务、文化等具体领域的行政处罚构成的；在每一具体行政领域，其行政处罚权由谁行使，均是依单行管理法来确定的。从具体管理法的实际来看，在绝大多数情况下县级人民政府职能部门是管辖主体。例如，《土壤污染防治法》规定，土地污染防治行政执法权归县级以上生态环境主管部门以及相关职能部门行使。该法第7 条具体表述为：“国务院生态环境主管部门对全国土壤污染防治工作实施统一监督管理；国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域土壤污染防治工作实施统一监督管理；地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”市场监管、生态与自然资源保护、道路交通等管理法的规定亦大体如此。

既然行政处罚权的配置不是由《行政处罚法》来完成的，那么如果《行政处罚法》要涉及或者改变行政处罚权的配置，也就只能采用例外立法或者特殊条款方式，而不可能进行结构性的改变。正因如此，立法者在进行特别授权时采用了一种极为谨慎立场的，一方面防止行政处罚权下移的过度化和泛化，另一方面极力避免《行政处罚法》的“越位”。同理，即便是将来通过《行政许可法》和《行政强制法》的修改，来实现行政许可权、行政强制执法权或者其他行政执法权的下移，那么立法思路亦是如此，即只能通过设定特殊条款的形式作出某种程度的变通，而不可能实现行政许可权、行政强制执法权全面下移的合法化。由此，行政执法权全面下移的法律依据需要重新予以塑造。

三、行政执法权全面下移的法律意涵

接下来我们需要追问的是，行政执法权全面下移的法律依据应当“是”什么呢？或者说，行政执法权全面下移需要什么样的法律依据呢？对此，笔者认为需要回到行政执法权全面下移的法律意涵这个原初问题，即通过“行政执法权全面下移”之法律意涵的揭示，以期为法律依据的确定提供指引。

“行政执法权全面下移”并非是一个约定俗成的法理概念，更不是一个法律术语，而是人们基于对政策和实践的观察而总结、使用的词汇。因此，对行政执法权全面下移法律意涵的理解离不开对相关政策文件的梳理。虽然我国于2010 年左右启动了行政执法权下移的实践探索，但行政执法权的全面性下移却是近年来的事情，其最为标志性的政策性文件便是中共中央办公厅和国务院办公厅于2019 年联合发布的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。该文件指出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”〔10〕中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，载《人民日报》2019 年2 月1 日，第2 版。在这个表述中，至少可以抽取、延伸出行政执法权全面下移的三个要素：一是明示镇街在行政执法中的主体地位；二是虽然行政执法权全面下移的实质承接者为镇街，但形式上的具体实施者为镇街新组建的专门执法机构；三是重新厘清县级人民政府职能部门与镇街的关系，即行政执法权下移后，作为原行政执法主体的县级人民政府职能部门与镇街的关系转变为业务指导与监督关系。申言之，对于镇街而言，行政执法权的全面下移带来了其行政法身份、规模与组织形式以及与区县人民政府职能部门关系等多重变化。

一是镇街行政法身份发生变化。在我国行政组织体系中，无论是乡镇人民政府还是街道办事处，均是以基层组织的样貌呈现在我们面前的。无论是在宪法、行政组织法还是在其他单行法律中，包括乡镇等在内的各级人民政府，承担的是具有宏观性、整体性或者协调性的职能，除非有单行管理法的专门规定，各级人民政府原则上不是执法活动的承担者，具体行政执法职权一般由人民政府的职能部门来行使。街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，主要承担市、市辖区的人民政府交办的相关工作，并指导基层群众性自治组织开展工作，虽不同于乡镇人民政府，但承担着类似于乡镇人民政府的职责。因此在本文中，镇街行政法身份的变化，意指其原本作为不具有行政执法主体资格的组织，因行政执法权下移而成为了真正意义的行政执法主体。虽然在行政执法权全面下移之前，乡镇人民政府也在一定意义上承担着执法职能，但当时其执法权要么来自于委托，要么是基于协助关系，并未发生职权和责任的转移，县级以上人民政府职能部门仍是行政执法主体，同时亦是责任的承担者。随着行政执法权的普遍下移，“执法主体”身份将会成为镇街对外发生关系时的重要身份。在行政法上，执法主体身份的确立同时意味着行政复议中的被申请人、行政诉讼中的被告身份的确立。

二是镇街规模与组织形式发生变化。行政组织的形式、规模以及运行总是与特定的行政任务相关联。“当一项公共事务出现，需要政府承担相应的行政职责时，政府就可能通过立法或其他形式设置一个新的行政组织来承担和履行相应的行政职能。同样，当某项行政任务履行完毕或者因为经济社会的变化导致某项行政职能被取消时，曾经负责承担和履行该项任务的行政组织就失去了存在的理由。”〔11〕贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，载《浙江学刊》2019 年第1 期。行政组织与行政任务之间的这种内在关联，构成了我国历次行政机构改革的基础。由于缺乏法律法规的明文规定，镇街的内部组织形式与规模一直以来处于相对不确定的状态，但随着政府职能的不断转变和中央政策的强力推进，特别是2009 年《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的发布，〔12〕该文件明确要求：“按照精简统一效能的要求，统筹乡镇党政机构设置。根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。”在此之后，不少地方乡镇人民政府出现了只有党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室和财税办公室四个内部机构的设置。镇街机构设置逐渐进入一个相对规范且稳定的阶段。行政执法权的全面下移将会深刻地影响镇街的原有规模和组织形式，具体表现为内部构成的复杂化、专门化以及规模的扩张。以广州市白云区2020 年的改革为例，根据《广州市白云区深化乡镇街道体制改革完善基层治理体系实施方案》，该区将原属于区职能部门的行政处罚、行政强制、公共服务等经济社会管理权充分下放到镇街，为与之匹配，镇将设置12 个机构，街道将设置8 个机构，其中以相关行政执法权为基础设置的专门执法机构包括生态保护、市场监管、自然资源和规划建设、卫生健康、镇区和乡村治理等5 个。〔13〕参见《广州白云启动镇街体制改革：下放区级权限及编制资源》，http://static.nfapp.southcn.com/content/202010/11/c4142513.html?group_id=1，2021 年10 月12 日访问。勿庸讳言，未来较长的时期内，如何进一步优化镇街的机构设置以及有效控制整体编制，将是行政执法权下移过程中应当认真思考的问题。

三是镇街与区县职能部门的关系发生变化。政治学者朱光磊先生曾言：“在当代中国政府与政治研究领域，党政关系、中央—地方关系、条块关系是当代中国政治发展中最重要的关系。”〔14〕朱光磊：《当代中国政府间纵向关系研究评介》，载《政治学研究》2006 年第1 期。而在整个行政的条块结构中，区县与乡镇的关系独具特色。一方面，县级人民政府有完善的职能部门，与上级职能部门保持着“职责同构”的稳定“条条”业务往来；另一方面，镇街虽承担着面向基层的一系列职能，但由于没有细致的职能部门划分，更多地履行着“块块”的整体职能。〔15〕参见马力宏：《论政府管理中的条块关系》，载《政治学研究》1998 年第4 期。由此，在县级职能部门与镇街之间形成了缺乏明确联结点的模糊关系，这种模糊关系在制度上体现为镇街对县级职能部门相应行为的配合、支持、协助，以及县级职能部门对镇街管理行为的某些业务指导，在实践上形成了“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬局面。例如，《广东省环境保护条例》第4 条规定：“乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织应当协助生态环境主管部门做好本区域的环境保护工作。”但在行政执法权下移的语境下，县级人民政府职能部门的执法权被剥离出来，逐步赋予了镇街。这种权力的转移导致了条块关系的显著变化，即镇街从协助、配合的角色转变为了执法权的行使者，而县级人民政府职能部门则需更多地从业务指导、执法监督以及执法效果考核等方面来确定与镇街的关系。

上述三个方面的重要变化，折射出了行政执法权全面下移的实质，即行政执法权全面下移不是行政执法权的授予或委托，也不是行政执法权在行政系统内部的调整，而是行政执法权的重新配置。〔16〕参见卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020 年第5 期。正如叶必丰教授所指出的，行政执法权的下沉也是人力、资源和事权的下沉，只有这样才能保障改革目标的实现。因此，执法权下沉在性质上是一种事权的纵向再配置。〔17〕参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021 年第3 期。据此可以确定，行政执法权全面下移与其说属于行政行为法的范畴，毋宁说是一个行政组织法问题。

四、行政执法权全面下移的组织法变革

结合行政执法权全面下移的合法性质疑，在行政组织法框架之下，我们讨论问题的思路是：现有组织法规范体系并不能为行政执法权全面下移提供有效的支持，因而需要组织法作出适度变革。

（一）现有行政组织法应对行政执法权全面下移的制度供给严重不足

从行政组织法规范的法源体系来看，有关乡镇人民政府、街道办事处的法律地位、法定职权之规定，主要体现在两个层面：一是专门规定地方行政组织的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》），二是特别规定乡镇和街道办事处执法职能的单行管理法。

在《地方组织法》中，关于乡镇人民政府的职权集中规定在第61 条。该条虽然规定了乡镇人民政府应当履行保障、保证、执行等职能，但并不能从中当然推导出乡镇人民政府具有行政执法资格的结论，原因有二。一是从《行政处罚法》和《行政强制法》等法律的规定来看，其执法管辖权明确归属于县级以上人民政府的职能部门。对此，在上文分析《行政处罚法》第23 条时已做了阐明。二是行政执法权是一种直接以行政相对人权益为处置内容的权力，其行使必须经明确授权，否则违背公法上“法无明文授权即禁止”的原则。很显然，《地方组织法》第61 条中是没有此类明示规定的。

在我国诸多的具体行政领域，存在着若干“法典式”单行法，这些“法典式”单行法涵盖了包括管理体制、基本制度、具体程序、监管和责任等在内的详细内容。因此，考察这些法律可以从中发现镇街在行政执法领域法律地位的另一面相。从整体上说，“法典式”的单行法对镇街的行政执法权有两种不同的态度和处理方式。

一类是未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权。未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权意指，法律严格按照归口管理的原则，将包括执法权在内的管理职能赋予了县级以上人民政府及其职能部门。未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权有两种表现形式。一是有的管理领域的单行法，仅仅规定县级人民政府及其职能部门的职责权限，而对于镇街在其中的地位作用，则压根就没有提及。例如，在土壤、大气、水、噪声等环境防治领域便属于此情形。二是有的管理领域的单行法，虽然提及了乡镇人民政府、街道办事处，但其职责或者身份只是配合性的，即镇街并未分享行政管理的实质性权力。例如，在食品安全监管领域，尽管在乡镇或者街道办事处设置了市场监管机构，但这类机构只是县级人民政府职能部门的派出机构，并未发生行政执法权下移到乡镇人民政府或者街道办事处的事实。〔18〕《食品安全法》第6 条规定：“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。县级人民政府食品安全监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”

另一类是赋予了乡镇人民政府、街道办事处的执法职权。虽然我国政府坚持归口管理的原则，但仍有单行法直接赋予乡镇人民政府、街道办事处执法职权的立法实例。例如，《义务教育法》第58 规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。”在这个规定中，我们可以清晰地看出，当适龄儿童的父母或者其他法定监护人未履行法定义务时，乡镇人民政府可以对其作出批评教育、责令限期改正的处理。

在行政组织法未赋予镇街执法主体资格且“法”（管理法）已将特定领域的行政执法权赋予了县（市、区）人民政府职能部门的情况下，镇街执法主体身份的取得便只能通过“一法一授权”的方式来实现。“一法一授权”意味着必须修改相应管理法，改变原有的行政执法管辖权，否则镇街行使特定执法权与管理法将执法管辖权赋予给县（市、区）人民政府的职能部门的冲突就自始存在。这一做法在授权不普遍的情况下还是具有可行性的，但问题在于，如果镇街需要大规模地承接执法权，“一法一授权”模式便会显得捉襟见肘。申言之，在行政组织法与关于行政管理体制的法律规范未作出调整的情况下，合法性疑虑必定会时刻伴随行政执法权全面下移这一实践。由是观之，如果过度依赖行政行为法（如《行政处罚法》和《行政强制法》等）的修订来缓解因行政组织法规定的欠缺而招致的合法性障碍，不仅不能为内在冲突的解决带来助益，相反，很可能在某种程度上进一步加深组织法与行为法之间原本存在的紧张关系。

（二）行政组织法结构性调整的未来展望

关于我国行政组织的制度完善进路，我国早有学者对此提出过分级制定组织法的学术建议，即依层级分别制定《省组织法》《市组织法》《县组织法》《乡镇组织法》等。〔19〕参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002 年版，第227 页。叶必丰教授更是明确地提出：“建议法律应根据宪法和组织法的规定原则上各级人民政府统一负责实施，并且根据其实际情况和一级事权原则确定有管辖权的行政机关，从而实现政府的统一领导。”〔20〕叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021 年第3 期。也许，从长期来看，上述立法形式和制度建议能彻底根治我国行政组织体系中存在的诸如权责不清、建制不明确、结构和规模不合理等问题。但从当前的可行性来看，虽然重构整个行政组织法体系极其重要，但立法时机是否成熟则是一个值得商榷的问题。“立法时机是社会问题的立法诉求、立法契机与立法漏洞三者主客观方面的综合反映。”〔21〕吴鹏飞：《中国儿童福利立法：时机、模式与难点》，载《政治与法律》2018 年第12 期。就目前来说，多部组织法的一揽子制定既缺乏深入的理论研究，也未纳入全国人大常委会的立法规划和计划，因此尽管有实际的立法诉求，但立法契机尚未成熟的确是个毋庸置疑的事实，故本文的讨论仅限于乡镇人民政府、街道办事处如何对接执法权全面下移这一即时性的现实问题，以回应国家理顺、优化基层治理体系与提升、强化基层治理能力的战略意图。据此，笔者认为，但凡可以通过《地方组织法》修改的方式予以解决的问题，就以修法方式来尽快促成。在全国人大常委会公布的2021 年立法计划中，《地方组织法》（修改）已经列入初次审议的法律案之中，〔22〕《全国人大常委会2021 年度立法工作计划》于2020 年11 月27 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第78 次委员长会议原则通过，2021 年4 月16 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第91 次委员长会议修改。http://www.chinanews.com/gn/2021/04-22/9460928.shtml，2021 年7 月10 日访问。这似乎印证了这一思路的可行性。以《地方组织法》为框架，是指建立以该法为核心的领域法体系，在范围上除了《地方组织法》以外，还应包括以它为基础而制定的相关行政法规、地方性法规。在《地方组织法》框架内讨论行政执法权全面下移的法律问题，必须重点关注以下四个方面的内容。

一是确认镇街行政执法主体身份。职权法定是法治原则的基本内容，如果职权没有合法来源，也就失去了其对抗其他组织的优先性和对个人施以强制行为的正当性。因此，对于行政执法权的全面下移而言，镇街的行政执法主体身份始终是一个无法绕开的问题。为了解决这一问题，笔者建议在《地方组织法》修订时，可在现有第61 条有关乡镇人民政府职权规定的基础上增加一项内容，具体表述为“法律、法规规定的执法职权”。从功能上说，这个规范只是一般授权规定，既承认乡镇人民政府的行政执法职能，以满足其行使行政执法权的客观需求，又不会导致乡镇执法权的无限膨胀，因为它能享有哪些执法权以及执法权限的范围有多大，要取决于法律、法规的具体授权规定。

不过，街道办事处执法主体身份的确认则要复杂一些。因为《地方组织法》只有一个条款明确街道办事处的法律地位，即作为市辖区和不设区的市的派出机关（当下许多县也设了街道办事处），至于其具体职能、权限则未提及。为了明晰街道办事处的具体职权，《城市街道办事处组织条例》（已于2009 年失效）曾作出过规定，即承担市与市辖区人民政府交办的事项、指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求为街道办事处的三大职能。在以上三项职能中，没有一项职能与实体性权力相关，因此街道办事处的基本职能应当在《地方组织法》的修订中予以明确。实际上，以修法的形式来肯定和强化街道办事处在基层治理的作用和地位，已逐渐获得认同。例如，有实务部门的专家主张，所有县级人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构，且该机构应向县级人大常委会汇报工作（原先只涉及市辖区、不设区的市所辖街道）。〔23〕参见李树春：《对地方组织法、选举法和代表法的修改拙见》，载《人大研究》2018 年第10 期。在笔者看来，关于街道办事处职权的规定，可通过两种立法形式来确立。一种是抽象概括形式。如在条文中作出一般性肯定：“街道办事处作为市、区的派出机关，依法履行辖区内的公共服务、城市管理、社会治理等相应的政府服务和管理职能。”虽然这个条款并未明示街道办事处的行政执法主体身份，但从城市管理、社会治理等管理职权中可以合理推断出其具有实施相关领域行政执法行为的权力。另一种是具体列举形式。这种立法方式与《地方组织法》第60 条的立法思路相似，即将街道办事处的具体职权逐项予以列举，尤其应将其执法职能予以明示。

二是优化镇街机构设置与人员编制。在执法体制改革中，既要实现行政执法权下移的治理目标，又要控制镇街机构与人员编制过度膨胀，这的确是制度设计之初应当慎重思考的。如果以机构的无限膨胀和编制的不断扩张为代价来推进基层治理，这不仅违背了改革的初衷，还会产生不少新问题。虽然国家确立了“权随事转、人随事转、钱随事转”的基本策略，但这仅仅是基本策略而已，并不能为镇街的机构设置和人员编制确定一个相对明晰的框架。机构设置不仅仅体现机构的数量关系，而是反映当镇街的原有职权与新的行政执法权混合之后，内部分工是否协调与科学的问题，当然也直接关涉管理相对人的权益。对此，笔者认为镇街机构设置应遵循两个基本规则。第一个基本规则是，禁止镇街机构与县级及以上人民政府的职能部门形成对口或变相对口。不同的执法权下移不是要形成与上级部门一一对应的执法机构，对于功能接近或者性质相同的执法权要尽可能统合，以综合执法的组织形式行使行政执法权，提高执法效率。为此，在组织法规范中应确立“除非法律、法规有明确规定，县级人民政府及其职能部门不得要求镇街设置与之对口的机构”的规定。第二个基本规则是，镇街的机构设置不应趋同。镇街行政区划区的确定虽具有人的主观意志属性，但在很大程度上是历史和自然长期演绎的结果。由此形成了镇街在地理条件、人口规模、区域面积以及在整个市县行政区中功能定位的差异，这导致不同的镇街承担的公共职能既具有共通性，又具有差异性。如果片面追求内部机构设置同一化，那么在实质上就是抹杀和否定了镇街之间的客观差异性。据此，各镇街应当根据其具体情况来设置与行政管理实践需求相一致的组织机构。在组织法中，镇街内部机构设置的差异化要求可表述为“各乡镇人民政府、街道办事处应当依照精简、高效原则，根据其人口规模、管辖面积、地理条件等因素，合理设立公共服务、环境保护、城乡社会治理等工作机构。”

与机构设置紧密相关的是镇街的人员编制。按照现行规定，镇街人员编制采用“两条线”的模式，即行政编制由中央统一核定，省级政府分配下达，事业编制由省级人民政府实行总量管理，而且禁止各地挪用或占用镇街的编制。对于现有规定，笔者不做评价。在此，需要关注的是，随着行政执法权从县级职能部门下移到镇街以后，依“编随事走”的规则，原本属于县级职能部门的人员和编制应当如何同时转移到镇街呢？虽然这不是个难于厘清的法律问题，却是一个不易操作的实践难题。因为一旦相关公职人员因工作需要被安排到镇街，必定会给家庭安置、子女上学、老人赡养等带来一系列影响，而相关公职人员的上述个体原因将会对制度运行造成可预见的阻碍。也许有人会说，我们可以利用组织优势、通过命令服从等强制手段来解决。但笔者认为，如果将相关公职人员转移至镇街视为一种不利影响，那么这种情况是基于国家政策的调整而导致的，不可归责于特定的公职人员。如果强行由其承担这种不利后果，无论是在情理上还是法理上都不妥当。对此，笔者认为，要确保县、乡（包括镇街）两级的公务人员整体规模不会因执法权下移而发生显著增长，至少要在两方面下功夫。一方面要建立适度的激励机制。比如，岗位变动后的相关公职人员可在考核、晋升、提拔等方面享有某种优势，鼓励大家为了实现理想和抱负，自愿接受暂时不利的生活条件。另一方面建立县（市、区）与镇街公务员的交流机制。具体而言，可将县（市、区）和镇街的公务员在招聘、录用时整体打通，并优先考虑镇街的名额配置；将客观上确有现实困难、不适宜在镇街继续工作的公职人员通过轮岗、换岗等方式，调回原任职部门或者原任职辖区，以制度形式缩短公职人员必须在镇街工作的期限。

三是理顺镇街执法与县（市、区）人民政府职能部门关系。上文已阐明，当行政执法权下移之后，县（市、区）人民政府职能部门由原来的执法者变为了执法业务的指导者、执法活动的监督者以及执法效果的考核者。而指导、监督、考核不同于一般的执法职能，缺乏统一的适用标准和实施程序，职能部门的自由裁量空间极大。例如，相应职能部门指导镇街执法的内容是什么；监督的是镇街执法的个案行为还是整体执法行为的规范化；实施考核的时间、频次如何确立。如果没有一定的规范或者限制，可能的结果是县（市、区）人民政府职能部门的不作为或者乱作为，甚至借监督、考核之名干扰镇街执法。为此，应当从制度上作出以下安排。

首先，规范县（市、区）人民政府职能部门技术保障职责，以防不作为。依据新中国成立以来确立的行政管理体制，县（市、区）人民政府职能部门是执法活动的主要承担者，在多年行使执法权的过程中，不仅汇集了一批熟知相关法律法规和国家其他规章制度的人才，而且也形成成熟的执法技术手段。特别是随着近年来信息技术的快速发展，许多执法部门已建立起了一体化的信息系统和综合化的指挥平台，这些技术手段对于镇街执法而言既是迫切需求的，又是镇街短期内无法自力完成的（当然很多时候重新建设也是没必要的）。为此，执法职能已经全部或部分下放的县（市、区）人民政府职能部门应当做好三项工作，即为镇街执法人员提供技术培训、将基础信息主动向镇街开放、将实时监控信息与镇街共享。

其次，规范县（市、区）人民政府职能部门监督考核职责，以防乱作为。2019 年被确立为“基层减负年”，这意味着将基层减负视为国家的重要目标和任务。各地“要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多的时间和精力抓落实”；“进一步改进监督检查考核方式方法……推动相关部门督查检查考核结果互认互用”。〔24〕《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（中共中央办公厅印发），http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm，2020 年6 月10 日访问。按照《行政处罚法》的字面理解，县（市、区）人民政府职能部门对镇街执法是有监督考核权的，但当不同管理领域的执法权由镇街承担以后，如果相关的县（市、区）人民政府职能部门一一去镇街考核、督察，那么镇街必定难以承受，因此必须从制度上对监督考核予以简化和优化。笔者认为，“由县（市、区）人民政府统一进行镇街执法考核”是一个解决多头考核的可行办法。当然，在具体运作上，可由区县政府各职能部门的负责人组成考核小组，以保障县级职能部门对镇街执法情况进行了解并作出评判。

最后，规范县（市、区）人民政府职能部门下移执法权的内容，以防出现不负责任的“甩锅”。行政执法权全面下移不是将县（市、区）人民政府职能部门所有的行政执法权均下移至镇街，而是按照责任清单的形式分割镇街执法权和县（市、区）人民政府职能部门执法权。〔25〕参见吴海红、吴安戚：《基层减负背景下“责任甩锅”现象透视及其治理路径》，载《治理研究》2020 年第5 期。具体而言，就是要科学确定哪些事项为属地管理事项，由镇街承担；哪些事项为部门法定职责，需镇街协作配合和协同落实。特别重要的是，要明令禁止县（市、区）人民政府职能部门以属地管理为名，将职责范围内的工作事项交由镇街来承担。

四是完善镇街执法的财政保障。在基层治理中，财权与事权之间的不匹配是近年来广受诟病的现象。因为其直接结果便是镇街无力承接下移的行政执法权，从而导致行政执法权下移不仅不能有效解决基层治理中的问题，而且还可能产生新的矛盾。应松年教授对该现象直接作出批评，认为并不是所有的镇街均具备相应的执法承接能力，《行政处罚法》第24 条“仅限定为‘符合条件’的乡镇人民政府、街道办事处，太过笼统，难以为地方下放执法权提供明确指引和约束”。〔26〕应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020 年第5 期。虽然财权分配涉及国家的财政税收体制，也受各地不均衡的财政收支情况影响，因而它不是一个纯粹组织法上的问题，但从组织法的角度作出适度规定仍有不小的空间，因为镇街的基本运转、基本保障以及协调发展的统筹责任仍由县（市、区）人民政府来承担。因此，在组织法上合理划分县（市、区）与镇街的财政事权与支出责任极有必要。具体而言，一方面，要充分肯定县（市、区）人民政府对镇街的财政保障责任，适宜以明示的方式规定：“乡镇人民政府、街道办事处的行政经费和办公用房等由县（市、区）人民政府依照有关规定予以保障。”另一方面，要明确镇街承担县（市、区）人民政府临时委托工作的财政保障。这是因为在实践中，县（市、区）人民政府会因临时或者紧急需求，将相关事项委托给镇街来承担，由此需要的行政费用应由县（市、区）财政来负担。

五、结 语

行政执法权全面下移是政治推动的结果，我国现有的法律规范体系并未为行政执法权的全面下移提供自足的规范基础，既有的行政组织结构及其相应规则亦未为镇街有效承接起执法权做好充分准备。在行政执法权全面下移已然铺开的情况下，如何通过法律的修改和制度的完善妥切地处理其合法性，并保障镇街能够有效承接起执法权力是理论界和实务界应当共同面对的问题。我们在思考这一问题时，应当以可获得性为原则，不进行大规模的制度重构。为此，本文寄希望于在优化组织法的框架下，通过修改《地方组织法》，并以其为基础制定相关行政法规和地方性法规，力争在不作体制性变更的前提下，回应国家理顺、优化基层治理体系与提升、强化基层治理能力的战略意图。