对一些地区社会救助创新实践的思考

☉李卫东

近年来，全国各地积极推进社会救助制度改革，大胆探索，敢于创新，涌现许多先进经验和优秀案例，对进一步提高社会救助工作水平具有借鉴意义。

在居住地申办社会救助项目

当前，我国多数社会救助项目在户口所在地申请，一方面便于开展家计调查，另一方面避免困难人员集中涌入救助标准更高的地区申请救助。然而，户口所在地申请救助对外来务工困难人员来说较为不便，难以及时获得救助。近年来，我国从临时救助开始推动在居住地申请社会救助，一些地区还尝试推动在居住地申请低保，取得一定进展。

2014年山东省出台社会救助办法规定，省内户籍所在地为城镇且实际居住满三年、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配的家庭，可以申请城市低保；在居住地稳定就业和稳定居住的外来人口家庭，可在居住地申请低保。2019年，广西南宁对低保办法进行修订，规定困难群众只要出具南宁市居住证、劳务合同、住房租赁合同等长期居住证明，即可申请南宁市的低保和临时救助。截至2021年3月1日，南宁市城乡低保对象中非本地户籍人员达1.09万人。2020年河南焦作也出台了在居住地申请低保的办法。

就目前的情况看，这些地区在居住地申请社会救助的制度运行有序。一方面，信息化核对的发展为居住地申请低保提供了必要的技术支撑，变“群众开证明”为“系统来证明”，方便了困难群众；另一方面，各地以稳定居住作为申请救助的前提，避免了困难群众短期集中流入。2020年中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求有条件的地区有序推进持有居住证人员在居住地申办社会救助，各地的实践探索无疑提供了宝贵的经验，但要密切跟踪运行情况，稳妥推进。

此外，2021年底，广东省深圳市、珠海市、中山市联合发文，规定在任一城市稳定居住的三市户籍家庭，申请低保、边缘救助、特困人员救助供养的，在居住地镇（街道）经办机构提交申请即可。这种在居住地申请救助、在户籍地发放救助金的做法，是以区域间的合作探索解决三市户籍困难群众救助问题，值得关注和探讨。

在低保制度中解决支出型困难

我国低保制度主要从收入方面保障困难群众的基本生活，而由于支出增加可能导致贫困的，则由医疗救助、教育救助等专项救助和临时救助项目来帮助解决。现实中，一些因病、因残、因学、因就业等刚性支出造成的困难即支出型困难，难以由专项救助和临时救助完全覆盖，部分地区创新探索出在低保中解决支出型困难的方法。

2018年陕西省宝鸡市改进低保制度，在低保申请过程中，从居民家庭收入中扣减养老保险费用、基本医疗保险个人缴费、因残个人负担费用、因学个人负担费用、因病个人负担费用、必要的就业成本、民政部门规定的其他刚性支出。2019年江苏省民政厅印发了社会救助改革的意见，对于家庭成员因病、因残增加的必要医疗费用、护理费用、康复训练费用等家庭刚性支出以及家庭必要的就业成本等，在核算家庭收入时可按规定适当扣减。

将解决支出型困难内化到低保制度中，在计算收入时将一些刚性支出扣除，再进行低保资格判断和补差，这为解决支出型困难提供了新的思路。2021年，民政部印发了《低保审核确认办法》，规定对共同生活的家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出、必要的就业成本等，在核算家庭收入时可按规定适当扣减。各地的创新实践无疑为这一政策的落地积累了经验，但这种方法需要将相关家庭刚性支出纳入家计调查内容，也对信息化核对提出更高的要求。

推进家计调查方式与时俱进

我国从上世纪90年代建立低保制度时就规定，认定低保对象需要采用入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议等家计调查方法，成为我国社会救助制度健康运行的基础。2012年以来，我国又推广了跨部门信息核对方法。传统方法与信息化核对方法并行，大大提高了社会救助的精准度，但同时也增加了基层的工作量，一些地区开始推动传统家计调查方法淡出。

2019年上海市出台低保审核确认办法，在审核确认低保申请时，对入户调查、邻里访问、信函索证等不再做硬性规定，由各街道（乡镇）根据实际情况采取相应的方式。2019年湖北省黄石市探索创新社会救助管理，在申请人诚信申报、信息比对基础上，经办机构可以免去入户调查、民主评议等环节，直接认定救助对象，在提高审批时效的同时减轻了基层的负担。

创新是与时俱进、推陈出新的过程。2020年中办、国办印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》规定，对没有争议的救助申请家庭可不再进行民主评议，取消可以通过国家或地方政务服务平台查询的相关证明材料。在信息化核查日益发展的情况下，一些传统家计调查逐步淡出是与时俱进，也是大势所趋，但是淡出要因地制宜，根据当地实际进行，不可简单照搬其他城市模式。

信息核对助力社会力量参与社会救助

社会力量参与社会救助工作，有助于推动社会救助由传统单一的物质救助向物质保障、生活帮扶、精神慰藉、能力提升转变。而提升社会力量参与救助工作的精准性，政府部门必须做好救助项目、需求信息的协同对接。

2017年，全国总工会与民政部联合发文，要求各地民政和工会合作，为困难职工家庭提供数据核对和信息共享，开启了民政核对机构为社会力量参与社会救助业务开展核对的新领域。2018年，江苏省民政厅、江苏省慈善联合会联合发文，对参与疾病慈善救助项目的贫困家庭儿童中的低保边缘户进行信息化核对，目前已经完成慈善救助核对1714户、4931人。2020年，天津市也制定办法，为社会救助基金会救助对象提供核对服务。

2014年出台的《社会救助暂行办法》提出，社会救助管理部门及相关机构应当为社会力量参与社会救助创造条件。2020年中办、国办改革完善社会救助文件要求，要依托国家数据共享交换平台体系，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支持。各地的实践为政策落实积累了经验。

社会救助智能化和自动化不断发展

近年来，我国社会救助信息化格局已基本形成，提高了救助对象认定的精准性，提升了救助工作水平。在此基础上，一些地区深耕社会救助信息化，推动社会救助向智能化和自动化方向发展。

2019年12月，云南省民政核对机构上线“一部手机办事通”APP，困难群众只要按照指南操作，进行身份验证、上传证明材料等程序，就能完成低保线上申请。2020年1月，广东省民政核对机构应用“人脸识别”、电子证照系统、电子签章等技术，方便困难群众远程授权和认证。疫情发生以来，不见面申请和远程授权的推广进程加快，许多地方如江西、天津等都采用了类似的系统。2021年民政部低收入家庭认定指导中心会同社会救助司开发了“救助通”小程序，并在湖南长沙开展试点，救助对象在掌上即可办理救助申请、个人授权、受助查询等事项。类似小程序的开发和应用，大大提高了申请环节的智能化和自动化水平，方便了群众。

数字技术在社会救助领域具有丰富的应用场景，如远程申请、远程授权，模拟评估救助需求，低收入人口的主动发现，经济状况核对的自动化，分析的可视化等。智能化、自动化是社会救助发展的必然趋势。不断推进社会救助的信息化水平，让信息多跑路，困难群众少跑腿，有利于进一步提升政府治理能力和水平。