生态环境公益诉讼协同治理机制研究——基于“南四湖专案”的实践考察

● 于琰峻 黄丽红 廖培坚/文

生态文明建设是“国之大者”。习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。从万峰湖到南四湖，最高检立案办理跨省际公益诉讼案件，打造出四级检察院一体化协同治理生态环境新模式。“南四湖专案”不仅凝聚着跨区划环境行政公益诉讼智慧结晶，也折射出行政公益诉讼在跨区划环境治理方面面临的困境。

一、基本案情及办理过程

南四湖［1］南四湖是大运河航运交通要道、南水北调东线工程输水干线和重要调蓄水库，也是我国北方最大的淡水湖，湖区面积1266平方公里。位于苏鲁皖豫4省交界处，承接着4省34县（市、区）53条河流来水。由于污染情况严重，近年来已成为3.17万平方公里流域的“集中纳污区”。南四湖流域跨多省行政区划，边界区域权责交叉不明，跨区域协同执法联动不足，流域执法标准不统一，“多头管”“交叉管”“无人管”情况突出，导致南四湖生态环境“一边治理，一边破坏”。2021年4月8日，最高检成立专案组对南四湖流域沿湖（河）企业偷排、乱排等违法行为导致生态环境受损以事立案启动公益诉讼程序，实行“1+N”——1个大案加N个小案模式的办理，并将南四湖流域边界争议地区生态环境受损和南四湖自然保护区矿业权退出问题作为专案特别重大案件线索进行自办。截至2022年1月，办案组共发现公益诉讼案件线索237条，共立案205件，其中最高检立案1件，省级院立案8件，市县级院立案196件，包括行政公益诉讼案件185件，民事公益诉讼案件20件。［2］参见张璁：《南四湖治污记》，《人民日报》2022年2月17日。在最高检专案组的领办下，山东、江苏检察机关依法协助对边界地区权责交叉不明造成生态环境受损问题开展调查取证。2021年7月12日至16日、9月13日至17日，专案组两次赴山东济宁、江苏徐州开展现场办案，调取南四湖边界争议问题历次调解和划界文件、当地政府工作说明和生态环境部门执法案卷等材料，查明南四湖边界地区生态环境公益受损的原因是边界争议导致相关行政机关和检察机关办案管辖权不清。对此，专案组指导苏鲁豫皖四省检察机关会签《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》（以下简称《南四湖意见》），核心是建立南四湖流域边界地区生态环境行政公益诉讼案件管辖争议解决机制，以及逐步推动统一执法标准和司法办案尺度。［3］《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》第11条“南四湖流域人民检察院在办理生态环境公益诉讼案件的过程中，应逐步统一执法标准和司法办案尺度。”

二、南四湖流域跨行政区划生态环境保护困境

（一）南四湖流域“插花地”环境监管责任主体不明确，被监督行政机关认定难

南四湖西岸的江苏省沛县和山东省微山县交界处部分段存在边界不清晰，导致“插花地”地区环境治理责任主体不明确。一是山东省微山县、江苏省沛县对边界争议地区运煤渣码头、小型化工企业、造成污染养殖户等监管缺位，专案组现场调查取证发现污染情况长期存在。二是南四湖流域各支流实际控制区域部分行政机关认为南四湖省级自然保护区是山东省设立的，不是本省的自然保护区，没有严格按照省级自然保护区进行管理，将日常监管和整治责任归于山东省或南四湖管理部门。三是山东、江苏省级生态环境部门签订协作机制对南四湖跨区划环境违法开展联合执法，但仍存在全流域、跨区划环境监管职权不清、规定不明、权限交叉等问题，再者自然保护区现行管理实行条块分割，国家和地方多层级管理，自然资源、生态环境、城乡水务、交通运输（港航）、农业农村（渔业、畜牧）、文化旅游等部门多头管理、分散执法，行政公益诉讼对行政机关互相推诿、怠于履责无法精准监督。

（二）跨区划调查取证难，单方之力难以完成根源治理

南四湖流域存在监管信息不对称，违法主体“打游击”式逃避监管。例如，有的企业地址在甲省，排污口却设在乙省；有的企业在甲省打击时就躲到乙省，在乙省取缔时就跑回甲省；更有少数企业横跨两省地界，两边都有供电线路，一省取缔时，其就称是另一省企业。对上述情形，无论行政执法还是公益诉讼案件办理都面临跨区划调查取证难。一是跨区划调查取证协作机制不完善，对异地协助没有强制性规定，缺乏刚性保障。二是跨区划调查取证技术保障发展不均衡，苏鲁皖豫检察公益诉讼技术保障能力不同，特别是基层技术力量差距更大。三是跨区划异地调查成本过高，办案检察院到环境损害行为地或结果地等异地调查取证，人力、经济以及资源成本较高。对环境污染损害行为地和结果地不相同的，无损害后果的行为地办案检察院缺乏跨区划调查取证积极性。

（三）四省污染物排放标准不统一，生态环境修复监督难度大

南四湖流域不同省市水污染物排放标准不统一是出现沿湖（河）企业偷排、乱排等违法行为的重要原因［4］如，2021年之前山东省水域水污染物综合排放标准（南四湖东平湖流域）企业废水全盐量≤1600毫克/立方米，江苏省化学工业水污染物排放标准为敏感地区≤5000毫克/立方米，其他地区≤10000毫克/立方米。。而排放标准不统一又导致修复标准不一致，经跨区划因素放大，南四湖整体生态环境修复更难统一。首先，跨区划生态环境修复执行难。南四湖跨区划生态环境损害可能是多个行为人违法行为交织、共同侵权造成的，难以准确区分各违法主体之间生态修复责任，导致监督违法主体完成生态修复存在执行难。其次，对跨区划生态损害修复的监督标准各地不统一，行政机关责任不明确，虽然对各种生态损害情形的修复监管部门已有规定，但生态修复标准不一致，且跨区划修复标准需根据具体问题协商，行政机关本身无所适从，行政公益诉讼监督其生态修复履职是否到位更难以把握。

三、“南四湖专案”解决南四湖跨区划生态环境问题的做法

专案组现场办案并邀请中科院空天信息创新研究院和最高检信息技术中心运用卫星遥感、快速检测等科技手段对南四湖跨区划生态环境问题调查取证。经审查，南四湖跨区划问题除其他跨区划地区面临的“通病”外，主要是“插花地”地区生态环境监管缺位、流域环境治理标准不统一等问题。专案组从宏观层面对上述问题进行解决。

（一）建立协作机制破解跨区划行政公益诉讼管辖争议，跨区划检察院协同监督所在地行政机关联动履职

南四湖“插花地”是历史遗留问题，如从根源上解决“插花地”生态环境监管问题，则需划清苏鲁两省的省际边界。专案组曾尝试推动，因多方面原因，最终选择建立跨区划协作机制。针对行政公益诉讼因南四湖边界争议，污染区域应属哪方行政机关监管难以明确，进而无法确定行政公益诉讼管辖检察院的特殊情况，专案组指导苏鲁豫皖四省检察机关借鉴《中国大运河沿线八省（直辖市）检察机关行政公益诉讼跨区域管辖协作意见》会签了《南四湖意见》，采用协商管辖为主、指定管辖相结合的模式，规定：对边界地区跨区划行政公益诉讼的案件管辖，优先采用协商管辖；协商不成，同时立案，联合调查、磋商；最高检对跨省际区划案件依申请指定管辖。［5］《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》第5条规定，南四湖流域边界地区行政公益诉讼案件线索，存在管辖权不清的，由相关人民检察院协商解决。协商不成的，同时立案办理，联合开展调查、磋商等工作，督促边界地区行政机关联动执法，视情可以分别向各自属地具有监管职责的行政机关发出检察建议；第9条规定，最高人民检察院认为符合跨省际区划起诉管辖条件的案件，如果地方人民法院有案件集中管辖要求的，可以指定相邻省（直辖市）与有集中审判管辖权的人民法院对应的人民检察院管辖；如果地方人民法院没有案件集中管辖要求的，可以指定相邻省（直辖市）与属地管辖人民检察院同级的人民检察院管辖。关于同时立案，专案组内部也存在不同意见。一是反对同时立案，理由是两地检察院对同一生态环境公益受损事实同时立案没有先例，应当通过指定管辖来处理；同时立案也无法保证办案检察院的办案质效。二是支持同时立案，理由是将南四湖省际边界争议地区的案件全部呈报最高检指定管辖，不够合理，特别是小微案件；立案后，从办案的纪律和案件质量评查方面可以规制办案质效，且同时立案的检察院还可以相互监督，不存在无法保证办案质效问题；同时立案优势明显，同时立案的检察院可以协同监督所在地行政机关，或共同督促行政机关开展跨行政区划联合执法，解决行政机关之间推诿履职问题。

（二）提出同时立案的检察院应共同履职，跨区划调查取证协作初步形成

《南四湖意见》规定同时立案的检察院履职方式是共同调查核实和磋商，坚持公益诉讼重在“公益”二字的职能定位，确有必要的才分别制发检察建议。同时调查核实和磋商不仅可以减少分歧，还可以解决跨区划调查取证难，发挥横向检察一体化优势，提高公益保护的质效。

（三）推动统一南四湖全流域排污标准，摸清污染症结实现源头根治

“南四湖专案”围绕“上下游不同步，左右岸不同行”问题对症下药，实现长效治理。专案组和生态环境部联合调研，协同解决南四湖排污标准不统一问题，督促生态环境部淮河流域生态环境监督管理局会同四省生态环境部门形成《南四湖流域水污染物综合排放标准》。专案组向自然资源部发函明确自然保护区相关法律的适用，自然资源部要求江苏在南四湖自然保护区的采矿企业依据《自然保护区条例》逐步有序退出，统一江苏和山东南四湖自然保护区矿业权退出；督促山东省和江苏省交通运输部门采取有效措施，统一南四湖船舶和港口码头污染物收集监管和信息共享系统。

四、“南四湖专案”引发关于完善跨区划行政公益诉讼协作机制的思考

（一）完善行政公益诉讼跨区划管辖制度

《南四湖意见》对南四湖边界争议地区行政公益诉讼管辖权的确定进行创新，但实践中还存在适用难点。一是协商管辖可能存在跨区划移送案件线索运行不畅。如果“都想管”或“都不管”，势必影响协商效果；同时立案也可能导致同一生态环境违法行为受到不同辖区行政机关重复处理，则需要配套行政执法联动机制。二是指定管辖程序繁琐。《南四湖意见》中最高检指定管辖必须满足三个条件［6］《关于深化跨省协作配合加强南四湖流域检察公益保护的意见》第8条规定：对符合起诉条件的行政公益诉讼案件，具有属地管辖权的人民检察院未在规定的审查起诉期限内依法提起诉讼，应当在超过审查起诉期限后7日内层报省级人民检察院，省级人民检察院应当在15日内启动提请最高人民检察院指定管辖程序。，指定管辖作用受限。进入起诉阶段才指定管辖，原立案调查检察院和被指定管辖检察院对案件处理意见不同的概率增大，可能会重复取证。是否符合起诉条件由谁来判断也是难题，毕竟属地检察院没有起诉，一般情况下也不会层报省级检察院。笔者认为，可在“南四湖专案”协商管辖为主和指定管辖模式上，探索加入专门管辖。首先，跨区划案件主要通过协商解决管辖权争议，对涉及不同行政区划、不同层级多个行政机关的，原则上优先由承担主要监管职责行政机关对应的同级检察院管辖。协商不成的，可以考虑由省级以上检察院指定铁路检察院办理为主，目前全国已有较多探索，南四湖跨区划行政公益诉讼案件可以探索指定徐州铁路检察院办理。有条件的，还可设立公益诉讼专门管辖检察院办理跨省、跨市案件，如重庆设立了两江地区检察院。

（二）健全跨区划环境行政公益诉讼调查取证协作机制

《南四湖意见》只规定同时立案的应共同开展调查取证工作，但没有具体操作规程，且未对非同时立案的跨区划案件异地调查取证协作予以规定。异地调查取证协作关键在于协助检察院的配合度，笔者建议可以在《人民检察院公益诉讼办案规则》第43条规定的异地调查协助制度基础上［7］《人民检察院公益诉讼办案规则》第43规定， 人民检察院办理公益诉讼案件，需要异地调查收集证据的，可以自行调查或者委托当地同级人民检察院进行。委托时应当出具委托书，载明需要调查的对象、事项及要求。受委托人民检察院应当在收到委托书之日起三十日内完成调查，并将情况回复委托的人民检察院。，明确检察院之间协助事项范围、内容、方式，将协助案件列入考评，提高协助检察院的积极性和主动性。对协助事项有异议的，可以协商解决或层报共同的上级检察院解决，提升跨区划调查协助制度刚性。生态环境受损地与受益地之间建立利益平衡机制，如跨区划补偿机制，增强协助调查的能动性。《南四湖意见》未规定跨区划检察公益诉讼技术协助机制，笔者认为建立协助机制有现实需要，如委托鉴定，可请鉴定机构所在地检察院协助。

（三）构建跨区划生态修复协同联动监督机制

“南四湖专案”主要解决了南四湖流域排污标准不统一问题，而在统一生态修复方面开展工作相对较少。笔者认为，统一的生态修复标准是环境整体保护不可或缺的，在“南四湖专案”后半篇文章中，应当探索构建跨区划生态修复协同联动监督机制。一是统一检察院之间生态修复效果监督标准，对跨区划行政公益诉讼案件中行政机关虽履行生态修复监管职责，但生态修复效果不达标，应提起诉讼，督促全面履职；二是联动监督修复治理，如环境受损地检察院办理跨区划行政公益诉讼案件，可请损害行为地检察院协助监督当地行政机关生态修复工作。

（四）明确跨区划行政公益诉讼被监督行政机关认定标准