美国基于移民政策的单边制裁措施及其反制研究

梁秀波，张 弛

中国人民警察大学 a.移民管理学院； b.研究生院，河北 廊坊 065000

近年来，美国频繁通过单边制裁等手段对我国进行遏制打压。特别是新冠肺炎疫情暴发后，美国拉拢盟国借机以移民政策作为单边制裁措施限制我国公民海外流动，利用移民管理事务粗暴干涉我国内政。这不仅严重侵犯了我国公民人身自由和海外合法权益，也给国家安全带来新的威胁。

一、美国基于移民政策的单边制裁措施产生原因

(一)美国执政党的执政特点和选举需要

与民主党相比，美国共和党在移民政策上倾向保守主义。特朗普政府的移民政策与其经贸政策、外交政策一样，具有鲜明的本土主义和民粹主义特点，并带有一定的排外倾向和种族主义色彩[1]。在2016年美国总统竞选中，特朗普就以充满民族主义色彩的移民政策作为承诺以争取美国白人尤其是中下层白人的选票。其上台后，针对特定国家发布“旅行禁令”、建设美墨边境墙等举措都反映了其民粹主义的政治倾向和外交单边主义的施政特点。2018年，美国单方面挑起对华贸易战。为配合经济制裁，美国采取拒绝为我国部分企业、留学生、科研人员发放签证的方式进行制裁，这既是特朗普个人的执政特点，也反映出共和党的执政理念。美国第59届总统大选前期，其国内疫情日益严重，经济出现滑坡，特朗普支持率持续走低。为转移国内注意力，巩固选民民意基础，特朗普政府开始不遗余力地对我国进行污蔑、打压。与此同时，更加大了利用移民政策对我国实施单边制裁的力度，美国公民及移民服务局于2020年10月2日颁布“禁止共产党员及其亲属移民美国”这一极具冷战思维的移民政策[2]。

拜登政府成立后，虽然立即扭转了特朗普政府的多项反移民政策，通过取消“禁穆令”、吸收高技术移民、停建美墨边境墙和推动非法移民合法化等措施来放宽移民政策。但从拜登政府的实际执政情况来看，美国对抗中国的态势没有转变，特朗普政府基于移民政策对中国的单边制裁措施仍在发挥效用。

(二)美国对华战略调整的图谋

美国通过单边制裁限制中国公民海外流动是美国对华战略调整的图谋之一。2021年4月21日，美国参议院外交关系委员会审议通过《2021年战略竞争法案》，该法案充斥着冷战思维和意识形态偏见，肆意曲解、诬蔑抹黑中国发展战略和内外政策，粗暴干涉中国内政[3]。从该法案内容结合中国公民海外流动受限可以看出，美国对华战略正在发生转型和重大调整。纵向来看，美国对华战略从中华人民共和国成立后的经济封锁、军事威胁、外交孤立政策，到1972年尼克松访华开启接触战略、前国务卿蓬佩奥建议对华采取“不信任并核查”战略，再到拜登政府通过该法案企图把中美关系引向完全对抗、全面竞争的方向。随着中国国力的日益强盛，美国在经济和军事领域对华制定的封闭排他性战略构想已无力实现。为全面遏制中国，美国单边制裁开始针对生产力中最具决定性力量和最活跃的因素——人，并与经济制裁、军事挑衅、高科技打压封锁配合使用，以实现其战略调整图谋。相较于其他手段，基于移民政策的单边制裁有着低成本、低风险的特征，在美国其他外交手段无效时愈加频繁地被使用。

(三)阻碍中国在全球治理中发挥作用

新时代的中国致力于促进国际格局、国际秩序、全球治理体系变革和推动构建人类命运共同体，是融中国梦和世界梦为一体的新型全球化的引领者[4]。反观美国，特朗普执政时期，大搞单边主义，频繁退群毁约，破坏世界贸易规则，利用制裁大棒对他国极限施压；拜登执政后，不仅仍沿用上届政府的多项制裁措施，并且通过重回多边主义方式意图建立反华联盟，搞零和博弈，以实现利益最大化。美国对中国的制裁，实际上反映了企图建立单级世界的美国与秉持多边主义的中国在全球治理上的矛盾。为了推行“美国优先”，阻挠中国“人类命运共同体”“一带一路”等倡议，割裂中国与世界其他国家的关系，美国采取了不同于以往单边域外制裁的策略，从国内、国际两个方向合力限制中国公民海外流动。

2020年，中国的经济增长率为2.3%，是全球唯一实现经济正增长的主要经济体[5]。中国为全球经济复苏注入信心，许多国家也需要中国贡献智慧、分享经验，这是中国深度参与和引领全球治理的重要机遇。而美国此刻对中国公民海外流动进行限制，正暴露了其阻碍中国在全球治理中发挥作用的意图。

二、美国基于移民政策的单边制裁措施运行模式

美国基于移民政策实施单边制裁主要根据法案、总统签署行政命令和备忘录进行。例如，美国政府为了甩锅新冠肺炎疫情防控不力的责任，干涉我国内政，以新冠肺炎疫情和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《香港国安法》)颁布为由，分别制定《对华制裁法案》《香港自治法案》，其中就涉及针对我国特定人群和机构实施基于移民政策的单边制裁内容。在特朗普执政时期，其所支持的移民议案多数都被否决，特朗普政府基于移民政策的单边制裁措施大多通过签署总统行政命令和备忘录的方式确定、执行。

(一)美国针对特定中国公民采取禁止入境或限制境内活动措施

从2018年美国对华挑起贸易战至今，对中国公民的制裁主要针对政府官员、军队相关部门负责人、企业高管、科研人员、记者、特定的学生和学者六类人群，制裁理由一般为“威胁美国国家安全”“窃取美国敏感技术和知识产权”和“侵犯人权”，主要制裁方式是拒绝为本人及其亲属发放签证、注销签证和冻结财产。

虽然美国对我国军队相关部门负责人和内地、香港地区官员进行过几轮制裁，但由于我国军人、内地公务员管理机制较为严格、完善，其制裁形同虚设。为打压我国高科技发展，美国不但多次对中国科技公司发出签证限制威胁，对华为等公司员工实施签证制裁，还于2020年5月29日颁布《暂停中华人民共和国某些非移民学生和研究人员入境》的公告，禁止“与中国军方有关”持F签(学生签证)和J签(访问学者签证)的中国留学生和学者入境美国。2021年4月26日，美国国务院网站发布通知称，持有F/M签证的中国留学生将不再受“赴美禁令”影响，从秋季学期开始(8月1日)可直接从中国飞往美国[6]。然而，这项规定仅适用于学业开始于2021年秋季的部分学生，之前对中国学生和学者的赴美签证制裁仍在持续中。为压制中国媒体的国际舆论影响力，限制记者活动，2020年3月美国在变相“驱逐”60多名中国记者后，又于同年5月将中国驻美记者签证停留期限制在90天内，许多中国驻美记者被迫停止工作。上述制裁反映出美国国内一部分政治势力人为制造所谓“新冷战”，泛化国家安全概念，滥用移民政策对中国企业和公民进行无底线的打压。

(二)制裁驻外机构以削弱我国服务海外侨民能力

2020年7月21日，美国以“保护知识产权和私人信息”为由要求中方关闭驻休斯敦总领馆，这不仅是政治挑衅，严重破坏两国关系，也是蓄意削弱我国驻外使领馆保护、服务侨民能力的手段。领事馆作为国家派驻外国处理外交事务的机构，通常设立在派遣国侨民人数较多地区的中心城市以及经贸往来、人员交流较多的城市，以便负责管理当地本国侨民和其他领事事务。中国驻休斯敦总领馆是中美建交后中方在美国开设的第一个总领馆，管辖美国东南地区八州和一联邦领地，领区有大量的华人华侨和留学生，政治意义和现实作用非常大。虽然中国驻美国使馆已对外发布代管驻休斯敦总领馆领区工作职责的声明，但该单边制裁措施已对领区内华人华侨和留学生获得中国政府领事服务的权利造成实质性侵犯。由于疫情原因中美航班锐减，加之美国执法机构针对中国在美留学人员任意盘查、滋扰、没收个人物品、扣留等案件急剧增加，使得华侨和留学生陷入回国难、在当地生活又感到不安的两难境地。

(三)拉拢盟国限制我国公民海外流动

随着中美战略竞争加剧，美国不仅在国内采取“全政府”的对华战略，在国际上也不断拉帮结派，试图给我国制造更大困难[7]。在限制我国公民海外流动方面，美国与英国、加拿大、澳大利亚等盟国协调立场。这些国家或为美国单边制裁直接提供帮助，或借歪曲、炒作“新疆问题”“香港问题”之机颁布新的签证或出入境政策，粗暴干涉我国内政，意图给美国的反华战略制造声势。

1.加拿大协助美国对我国公民实施“经济犯罪制裁”

经济犯罪制裁作为一种单边制裁措施，是美国发动经济战的隐秘武器，不仅对他国企业造成沉重打击，也严重侵犯公民的人身自由。经济犯罪制裁是美国通过国内立法针对域外企业或个人商业行为的制裁，是美国对全球经济活动实施长臂管辖的典型行为[8]，孟晚舟案就是典型的“经济犯罪制裁”案件。相关证据显示：美国首先指使汇丰银行恶意做局、捏造罪证，再依据《国际紧急经济权力法》《伊朗金融制裁条例》等国内法诬陷孟晚舟诱使金融机构与伊朗进行交易、涉嫌欺诈等罪名，然后以《美加引渡条约》为由，请求加拿大将正在温哥华转机的孟晚舟扣留。该案纯属美国一手策划的政治事件，加拿大则扮演了帮凶角色，对中国公民任意采取强制措施，严重侵犯中国公民的合法权益[9]。“经济犯罪制裁”也是美国、加拿大对中国企业高管和技术人员的恐吓，不少中国企业高管和技术人员出于人身安全考虑不敢涉足海外，尤其是北美地区。

2.“五眼联盟”利用移民管理事务粗暴干涉我国内政

英国、加拿大、澳大利亚等“五眼联盟”成员国不仅在打压华为问题上紧随美国，在涉港事务上也不例外。《香港国安法》颁布后，“五眼联盟”针对香港地区制定了多项制裁措施，在移民管理事务方面体现得尤为明显，妄图插手香港事务，干涉我国内政。在打压中国问题上，虽然美国的动员能力已大不如前，但“五眼联盟”成员国仍在世界政治、经济领域占据重要位置，应谨防其通过扩大移民政策制裁使用范围来限制我国公民海外流动。

三、美国基于移民政策单边制裁措施的影响

(一)破坏国际人口迁移秩序

从宏观方面看，人口因素在国际事务中的地位越来越受到关注，在全球一体化进程中人口要素成为不可忽视的因素，在建立新的国际关系新秩序要求下，国际人口迁移的力量是必须考察的要素[10]。“中心—外围”理论认为，资本主义体系中的全球分工是按照经济结构来划分的，也就是说一部分国家由于拥有明显的资金和技术优势，成为经济和工业的中心，而其他一些国家依赖于外部投资、技术落后，客观上成为世界经济的外围，外围国家受中心国家的剥削和占有[11]。由于发达国家在全球化中具有优势经济地位，长期以来国际人口迁移由发展中国家流向发达国家，国际移民治理的话语权由西方国家掌控。

在国际秩序重塑过程中，国际力量对比发生变化，国际人口迁移秩序也随之发生变化。中国成为世界第二大经济体，改变了“中心—外围”“中心—半外围—外围”的世界经济格局，也影响着国际人口迁移秩序的演化。《世界移民报告2020》指出，2019年中国成为世界第三大国际移民来源国和第二大侨汇汇入国[12]。中国人口在国际迁移人口中的比重不断增大，中国的国际迁移人口在世界各领域的价值创造作用显著增强，中国在全球移民治理体系中的地位逐步提升。这不仅对国际人口迁移的动因、流向、流量和模式产生深刻影响，打破了长久以来国际移民治理的观念、权利分配和利益分配的固化状态，也改变了以西方国家为“中心”的国际人口迁移秩序。美国为服务于自身的地缘政治和经济发展，近年来屡屡对中国、俄罗斯、伊朗等国家实施基于移民政策的单边制裁，企图通过干扰国际人口迁移来控制资金、科技跨境流动，实质上是通过政治打压手段破坏国际人口迁移秩序。

(二)给我国带来新的安全威胁

近年来，受欧美政治和经济形势影响，“逆全球化”潮流不断涌现[13]，美国基于移民政策的单边制裁措施正是“逆全球化”在国际移民领域的体现。“逆全球化”现象和反全球化思潮，导致全球化治理体系遭受猛烈冲击，不安全因素激增，霸权主义国家强行干预他国人口跨国迁移就是其中之一。美国通过制裁等方式限制我国公民海外流动，给我国带来新的安全威胁。

2020年1月15日，世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情构成“国际关注的突发公共卫生事件”后，国际上对我国采取了前所未有的入出境管制措施，为某些国家遏制中国的战略图谋提供了操作空间[14]。美国借机拉拢盟友通过制裁等方式限制我国公民海外流动。2020年5月14日，美国第116届国会通过HR6863号法案(《COVID-19问责法案》)，以“阻挠、未能在COVID-19暴发相关调查中进行合作”为由，授权美国总统对我国进行制裁，制裁内容包括旅行禁令、吊销签证、冻结资产、禁止中国公司在美证券交易所上市等。加之，部分西方政府在疫情暴发初期为推卸抗疫不力责任，利用媒体对我国进行“污名化”，海外反华歧视事件明显增多，海外中国公民在居留国家内出行受阻。

(三)侵害相关群体和个人的合法权益

美国基于移民政策对我国公民进行制裁一般在经济制裁或人权制裁框架下进行，其直接侵犯了我国公民的入境权、居留权等权利。《世界人权宣言》第十三条规定“人人在一国境内有自由迁移之权”。《公民权利和政治权利国际公约》第十二条第一款规定“在一国领土合法居留之人，在该国领土内有迁移往来之自由及择居之自由”。这些规定都是迁移自由权的重要法律渊源[15]。美国基于移民政策对我国公民实施单边制裁违背国际法的基本精神和原则，是对我国公民迁移自由权的严重侵犯。对公民个人而言，出入境问题直接影响海外求学、科研、经商活动能否进行。受制裁影响，我国部分海外留学生无法完成学业，科研人员的科研项目被迫暂停或取消，商贸人员的国际商务活动无法开展，我国公民的海外利益遭受严重侵犯。

四、应对美国基于移民政策单边制裁的反制措施

联合国国际法委员会制定的《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《草案》)编纂了国际不法行为及其责任的国际习惯规则。《草案》将非武力报复作为“对抗措施”予以表述，并且明确规定“一国不符合该国所负义务的行为，如果构成因他国某项国际不当行为而引起的对抗他国国际法上的合法措施，则该行为的不当性应予以排除”[16]。美国与其盟国以各种无理和荒谬的理由基于移民政策对我国实施制裁，干涉我国内政，是典型的国际不法行为，我国针对其错误行径采取反制措施具有正义性和国际合法性。

(一)建立出入境类反制措施配套法律规定

鉴于将制定、调整移民政策作为单边制裁措施已成为部分国家处理对华利益关系的新手段，未来可能使用这一手段次数会更多、范围会更广，并且不排除美国等国家为更便捷、严厉制裁中国颁布更多新法律的可能，建立移民政策反制法律机制已成为维护我国国家安全的现实需要。2021年6月10日，《中华人民共和国反外国制裁法》由全国人大常委会通过，并于当日公布施行，该法第六条将“不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境”明确规定为反制措施，为我国依法反制美国基于移民政策的单边制裁提供了有力的法治支撑和保障。目前，我国已形成以《中华人民共和国反外国制裁法》为立法支撑，以《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等规章制度为具体行政手段依据的反外国制裁法律体系。《不可靠实体清单规定》将“限制或者禁止其相关人员、交通运输工具等入境”和“限制或者取消其相关人员在中国境内工作许可、停留或者居留资格”规定为具体的反制措施，出入境类反制措施构成该法律体系的重要内容。由于《中华人民共和国出境入境管理法》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等相关法律法规仅针对不予签发签证和入境情形作出规定，但从执法层面来看，就如何执行出入境类反制措施还缺乏配套的法律规定。国家移民管理局作为出入境管理的主要部门，应从“立、改、释”三个方面就当前移民管理法律体系与反外国制裁法律体系的衔接、出入境类反制措施执法程序等方面提出具体的立法和修法意见建议，为出入境类反制措施有效执行提供配套法律制度。

(二)扩充移民政策反制工具箱

针对美国关闭我国驻休斯顿总领事馆和对我国公民进行制裁的行为，我国采取了对等反制，这说明我国已经开始建立并使用移民政策反制工具箱。由于美国等少数国家将移民政策用以单边制裁，作为经济制裁、军事威胁、提升谈判地位的替代或补充，因此扩充移民政策反制工具箱不仅应着眼如何高效、有针对性地予以反制，更要从总体反制的高度研究清楚移民政策反制与经济制裁反制、军事反制之间的相互作用关系。我国不是一个传统移民国家，与欧美国家相比，在移民文化、移民经济和移民管理法规制度等方面存在着不对称性，这给移民政策反制工具的储备和使用带来困难。国家相关职能部门应加大国际移民管理研究，从反制预警、反制策略、反制原则、反制手段、反制舆论引导等方面系统地建立工具箱，并在反制实施中做好监测和反馈，保证反制措施合情、合法、合理，符合国际惯例。

(三)加强移民管理动员能力建设

2020年6月5日，文化和旅游部发布消息，澳大利亚国内因新冠肺炎疫情针对华人和亚裔的种族歧视现象明显上升，提醒民众切勿前往该国旅游。消息一经发出，澳大利亚贸易与旅游部长西蒙·伯明翰马上反对中方“没有现实依据”的说法，辩解称该国是“世界上最成功的多元文化与移民社会”，澳大利亚华裔社群“为这个成功故事作出重要与有价值的贡献”。之所以澳方会有如此快速的反应和态度转变，是因为2018年中国成为澳大利亚第一大旅游客源国[17]，该消息会对澳大利亚的旅游业带来严重影响。

2014年，中国公民出境首次突破1亿人次，成为海外最大的流动群体[18]。从动员的角度来讲，这是体量极大的人力资源潜力，如果能通过移民管理动员能力对其进行充分挖掘，就会转化为强大的移民政策反制能力。国家相关职能部门应合力加强移民管理动员能力建设，通过宣传和教育等多种手段促进出入境人员提升主权意识、安全意识和参与意识，即全体公民能够充分认识当前国际局势的复杂性和公民出入境、移民活动对国家外交工作的重要意义；进一步畅通移民中介公司、国际旅行社、智库等社会主体的参与渠道，使得各类资源和力量都能够通过恰当途径参与到单边制裁的防范与应对中。

(四)扩展多边经贸合作

从本质上看，中美在国际秩序和全球治理问题上的矛盾，绝不是美国一些政客所说的威权专制与自由民主之争，而是多边主义与单边主义之争、公平正义与霸权强权之争、天下为公与美国优先之争[4]。开展卓有成效的多边外交、经贸活动是对“美国优先”的坚决回击，是开展反制的有效手段。WTO对各方贸易措施的监测数据显示，疫情暴发时限制跨国经贸活动的大量措施也已经或正在退出[19]，这为我国开展多边对外经贸活动提供了有利的客观条件。2020年5月1日，中韩两国在全球范围内率先开通便利重要急需人员往来的“快捷通道”，这是一个开创性先例[20]，为后疫情时代全球经济复苏提供了一个示范样本。我国可推广这种做法，依托“一带一路”、RECP协定等率先从经贸领域扩宽公民海外流动途径，通过建立双边或多边间的“快捷通道”，在健康监测、检疫检测合格前提下，为重要商务、生产和技术服务等急需人员提供申请签证便利，缩短入境隔离时间，提升通关效率。待条件允许后，逐步扩大“快捷通道”的合作国家和适用人群，冲破单边制裁对我国公民海外流动的限制。