加拿大技术移民政策及其启示

徐 轲，项肖宇

1.浙江警察学院 国际学院，浙江 杭州 310053； 2.临海市公安局，浙江 台州 318000

一、引言

国际移民组织(International Organization for Migration， IOM)将移民定义为任何一个正在跨越或已经跨越了国际边界的人，或任何在一国之内离开其常居地的人，无论此人的法律地位、迁徙是自愿或非自愿、迁徙出于什么原因或者停留的时间长短(1)数据来源：https：//www.un.org/zh/sections/issues-depth/migration/index.html。。由此可见，移民包括迁徙和国籍转变等，但不一定伴有国籍转变。本文所讨论的是国际间的人口迁移。

国际移民类型(途径)主要包括亲属移民、人道主义移民、经济移民。20世纪中叶以前，亲属移民与人道主义移民是各国移民法设立的核心，但随着全球化的发展，该两类移民类型逐渐淡出国际移民主流舞台，取而代之的是经济移民。经济移民主要包括投资移民和技术移民，前者专注于引进资本，直接作用于本国经济，推动本国经济发展；后者则专注于引进人才与技术，助力本国经济社会发展。技术移民与投资移民不同，它不需要雄厚的资本，而需要“缺口”，缺口可以是某个行业的空缺，也可以是某项技术的空缺或落后，总的来说，技术移民比投资移民更具有针对性、具体性。因其具有针对性、具体性等特点，相较于投资移民，技术移民更为复杂，有着特殊的审核标准、条件与配额。加拿大、澳大利亚、美国等传统移民国家早在20世纪60年代就开始建立具有自身特色的技术移民制度[1]。

二、加拿大技术移民政策概述

作为世界上吸引外来移民最为成功的国家之一，加拿大政府每年给出的移民配额都成为各大移民中介机构争抢的对象。投资移民这一途径近年来在加拿大不断被边缘化，与之相对的，技术移民每年的配额却在不断提升。据2019年加拿大移民局向国会提交的报告数据显示，2019年加拿大政府对经济移民的最低计划配额量为169 600人，其中分配给技术移民的最低配额达到153 600人，2017年该项数据为146 600人，而2019年加拿大计划招收移民总人数最低为290 000人，技术移民所占比例已经超过一半[2]。

三、加拿大与中国技术移民政策特点及比较

(一)加拿大技术移民特点

加拿大地处北美洲，三面环海，临近国家有美国、丹麦(格林兰岛)，较为稀少的人口数量与其广袤的土地形成鲜明对比。自加拿大建国以来，移民便与这个国家的发展密不可分，少量的本土居民以及大量的外国移民演变成如今加拿大的人口构成。加拿大的国情与历史传统决定了其大量接受移民的国家政策。在20世纪60年代以前，其移民政策还存在着种族歧视，但在其移民法修改以后，种族不再成为限制移民的一道门槛，专业技术开始作为审批移民资格的一个标准。1967年，积分评估制度被纳入加拿大移民体系之中。经过这些年的不断完善，加拿大已形成一套较为完善的技术移民审查体系。

1.积分评估制度

技术移民属于经济移民的一种。经济移民制度伴随着审核、配额，加拿大的积分评估制度就是这方面的典范。该项考核合格，是技术移民加拿大的必要条件。除每年分给魁北克等个别省份的省选提名名额，移民加拿大的技术移民必须满足加拿大联邦政府积分评估制度的评定分数标准。该项制度属于赋分制，从学历、专业需求、职业需求、语言能力、适应能力、就业安排、工作经验、年龄、人口控制等数个方面对移民人员进行全方位考查。该制度不止适用于技术移民的人才筛选，在企业家移民以及自雇类移民中，移民申请者依然要用积分评估制度的标准进行审查，对其中达不到合格线的人员予以剔除。

对于每一类申请者，积分评估制度的合格线均不同。对于技术移民类申请者，加拿大政府原来规定总分105分，70分为合格线。随着加拿大对外来人才需求的不断增强，自2003年起降至67分，部分特定职业人才仅需60分即可通过该项审核。对于企业家移民，需满足25分的标准，而自雇类移民需要满足40分的标准。这两类移民不同于投资移民与技术移民，但都对申请人的技术创新有一定要求。每年该项评分制度里小项的评定标准都会发生一定变化，依据国际国内情况的发展变化，政府会不定期地对职业清单目录、配额，以及技术移民积分评估的标准分值进行修改[3]。这项制度使得每年移民加拿大人员中技术人员比例大幅增加，而非技术移民名额则相对受限制，从而使加拿大人口素质得以提高[4]。

2.加拿大对外来人才的吸引与管理

随着对人才的重视程度不断加深，各国政府也纷纷出台政策以吸引技术移民。虽然竞争对手不断增多，但在对移民吸引程度上，加拿大依旧是世界排名前列的国家，这与其吸引外来人才的政策以及后续管理密不可分。

首先，在准入的基础条件上，加拿大政府对技术移民申请者降低门槛：申请者不需要有担保人或者在加拿大有亲属；申请者可以在申请通过后再于加拿大寻找雇主；申请的职业不需要为专业科研领域，只要符合加拿大的人才空缺，并且该职业可以为加拿大带来经济利益，即可申请技术移民；对于语种要求简单。其次，加拿大对外来人才实行宽松的管理政策，承认双重国籍，同时以税收优惠来吸引外来人才。一人申请技术移民成功后，其家庭成员也可以移民加拿大。留学生以及企业雇佣的外来工人，是外来人才的一大来源。加拿大政府对留学加拿大的学生以及外来劳工实行特殊的移民优惠，即经验类移民政策，使得大量符合加拿大市场需求的移民涌入加拿大。从加拿大移民局向国会提交的报告可以看出，通过该途径移民加拿大的外国工人与留学生呈逐年递增趋势。

(二)加拿大吸引技术移民的策略

1.引进亚洲人才的错位发展战略

虽然加拿大的居住环境、社会福利待遇、就业水平等各方面在国际社会中都排名世界前列，但因其南部与美国接壤，在吸引人才的竞争力上不如美国。二战后加拿大人才大量外流，尤其是在电脑工程、软件编写、会计师、财务审计师等领域，人才短缺现象尤为严重[5]。为此，加拿大制定相应政策，包括在技术移民制度上对技术人才加以优待。对于美洲、欧洲国家移民而言，美国是他们的首选移民地，因此加拿大政府将主要人才引入方向放在亚洲。较低的准入门槛以及名列前茅的福利待遇，使得大量亚洲人才移民加拿大。根据2019年加拿大移民局向国会提交的报告显示，2018年移民加拿大人数最多的3个国家分别是印度、菲律宾与中国。澳大利亚学者在其文章中提到加拿大技术移民的分数制度主要针对亚洲地区的一般技术人才，依靠该制度加拿大吸引了许多亚太技术移民[6]。为进一步高效地审核技术移民申请，加拿大政府于2015年建立“快速入境”(2)快速入境(Express Entry)于2015年1月推出，是加拿大针对以下经济移民类别的旗舰应用程序管理系统：联邦技术工人计划、联邦技术行业计划、加拿大经验课程以及部分省提名计划。“快速入境”为加拿大政府提供了管理特定经济移民获得永久居留申请的方式，同时也为最有可能移民加拿大的人提供便利。系统。在通过该系统审核的外来人才中，最热门的职业包括：软件工程师和设计师、信息系统分析师和顾问、计算机程序员和互动媒体开发人员、财务审计师和会计师以及行政助理，所占比例达到23%。这一数据在2017年所占比例为21%[7]。这些职业岗位的人才都是加拿大近些年所迫切需要的，在省提名计划中，符合资格职业清单要求的技术移民申请人可以获得额外加分，相比其他职业的申请人可以获得优先审批[8]。

2.人才试点分布政策带动区域发展

技术移民政策对东道国国家收入、国民就业等方面都有重要影响[9]。技术移民首先为加拿大带来外来人才，这些人才在经济与科技领域起到支柱性作用。在经济层面，大量加拿大急需的特定行业人才涌入，带动该行业整体快速发展。加拿大政府采用人才试点分布政策，将农村与加拿大北部作为移民试点，目的在于将技术移民对经济带来的好处辐射到较为偏远地区。同时，加拿大还设立大西洋移民试点，用以接纳留学生以及外来熟练工人，发展本地企业。在科技层面，加拿大近年来不断加强对技术移民配额的投入，并提出全球技能战略，吸收临时性外国人才。高质量的人才还有助于加拿大培养本国人才，形成良性循环，提高加拿大的整体科研水平，并以此促进国力提升。

(三)我国技术移民政策概述

1.我国技术移民政策发展简介

改革开放初期，我国在引进外国人才方面还处于摸索阶段，出于对人才引进的急迫需求，我国出台外国人入出境以及留居我国的一系列相关基础政策。经过几十年的摸索，我国对于引进外国人才的思路逐渐清晰，围绕当前发展重点，在科研、金融、IT等行业吸引能够带动行业发展的高端人才。在高端人才备受关注的同时，中坚人才的重要性也不断凸显。2004年我国出台《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称《管理办法》)，进一步调整与细化外国人移居我国的标准。2020年2月27日，我国印发《中华人民共和国外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，意在完善该项制度，更好地引进与管理外来人才。与传统移民国家的“绿卡”相对应，我国通过永久居留待遇以及政策保障来吸引外来人才。

2.我国技术移民政策实施现状

与加拿大不同，我国并非传统移民国家，对每年准许移民的外国人数量采取严格限制，每年仅有近千人获得外国人永久居留证。作为世界第二大经济体，我国人才引进却处于落后水平，面临着庞大的人才赤字。西方发达国家人才竞争政策的出台以及全球化趋势导致的世界各国对人才需求增加，是我国培养的部分人才移民他国的一大外因[10]。我国亟须积极借鉴加拿大等移民国家引进技术移民的做法，找到适当的解决方法，使我国技术移民政策更适应国际竞争和经济发展需求。

3.我国技术移民政策亟须与时俱进

我国技术移民政策虽然不断完善，但也仍然存在一些问题。这些问题集中表现在以下几个方面：

第一，我国技术移民准入门槛较高。在人才引进方面，我国一直将目光聚焦在高端人才引进上，这符合我国非移民国家的实际情况。但随着国家建设水平的进一步提高，我国对人才的需求日益扩大。《管理办法》规定，获得永久居留资格的外国人必须具有副教授、副研究员等以上职称，并且要求连续任职4年，在中国境内不少于3年，且任职单位为符合国家规定的重点单位。此项规定在《征求意见稿》中进行了调整，对连续任职年限有针对性地予以降低，并取消重点单位任职要求。《征求意见稿》对相关条件的修改，意在降低人才准入门槛，使吸引人才的范围逐渐扩大。

第二，我国人才筛选机制尚待完善。从《管理办法》中的以副教授、副研究员等职称作为审核人才的标准，到《征求意见稿》中以学历、工作行业、工资为标准来看，我国在改进审核标准方面有所进步。但这类审核标准依旧难以满足精准定位劳动力市场的要求，亟须结合国情，对当前国内劳动力市场进行评估，在满足国民就业需求后，针对劳动力空缺部分所对应的职业进行人才引进。同时，我国人才引进的地区多为较发达地区，境外专家在行业和地区间的分布还很不均衡，80%以上的境外专家分布在东部地区，高新技术产业和高端服务业的境外专家比重偏低[11]。

第三，我国人才引进后的管理机制还需进一步优化。我国在外国人管理上较为典型的做法为“三证”制度，来华工作者除签证外，还需要有外国人就业许可证书、居留证或居留许可、外国专家证或就业证[12]。这些证件需要不同部门审批，同时还可能存在着部分职能交叉，在一定程度上导致管理效率不高。随着我国信息化建设的不断完善，建议将相关部门的信息进行整合，加强各部门的工作协调合作，实现一站式线上办理。

(四)两国技术移民政策比较

1.人才审核机制不同

人才的引进既是一种收入也是一种支出，为达到利益最大化，各国在人才审核上的标准各有不同。对于技术移民，加拿大采用量化标准，对移民者各个方面进行综合评价，即使申请移民者在某一方面有所欠缺，但其综合分数如果能够达到合格，就有机会移民至加拿大。我国采用定性标准，外国人才需要满足某项特定条件，如取得某个职称，或者具有特定单位的一定工作年限，方可久居我国。加拿大属于移民国家，大量外国移民的接纳不会影响本国国民的生活空间，因此该类人才审核政策能为技术移民者大开方便之门，从而达到大量吸收外国技术移民，填补国家人才空缺的目的。而我国国情与加拿大不同，通过该标准小范围地接受外国技术移民，可以保证本国国民的就业岗位不被外国人所占据，同时吸引高端人才进入我国。

2.人才引进做法不同

人才的引进做法包括引进何种人才，以及如何吸引该类人才移民本国。加拿大采用劳动力市场清单以及移民配额制度，每年加拿大会结合国内暂缺的岗位人才，并结合该年度技术移民所分配的移民配额，将该配额按照各个职业的缺口程度进行分配。我国对各类职业人才并无明确的配额规定，而是从学历、工作能力等方面较为单一地对外国人才名额进行限定。从近年实际情况来看，我国吸引外国技术移民的目标群体逐渐扩大，制定与劳动力市场挂钩的技术移民政策势在必行。

从人才吸引策略来看，我国主要通过发放永久居留证来吸引外国人才，获得永久居留证的外国人所享有的权利与义务与其他国家的“绿卡”并没有太大区别。加拿大在审核技术移民时，会确认申请人的入籍意向，政府在移民者定居加拿大后，会进一步推动外国人入籍。在我国，外国人取得永久居留后并无相关政策推动人才归化入籍。此外，加拿大还存在经验类移民政策，通过雇主到加拿大打工的熟练工人以及优秀留学生可通过该类政策实现技术移民。

四、我国技术移民政策改进建议

在技术移民的适用领域，我国与加拿大存在着几方面差异：一是人口密度不同。加拿大地广人稀，劳动力市场缺口大，涵盖高、中、低三个领域；而我国人口密度较大，劳动力缺口呈倒三角状，需要引进的人才主要为中高端人才。二是人才吸引力度不同。加拿大属于发达国家，社会福利待遇较我国相比处于领先地位。三是国家制度不同。加拿大为传统移民国家，大量接纳移民能被国内所接受，而我国不承认双重国籍，如果轻易制定宽泛的移民政策，人民群众可能一时难以接受，进而引发一系列问题。因此，我国在借鉴加拿大技术移民相关政策时，应注意结合国情。

(一)建立量化标准的人才评估制度

作为世界上最早采用积分评估制度的国家，加拿大的积分评估制度尤其值得我们借鉴。该制度采用量化的标准，对移民申请者进行全方位评价，使得无论哪个层次的人才均有机会移民加拿大。我国现行筛选机制直接设立某项需要达到的门槛，能通过该项门槛的外国人才普遍为高端人才，符合我国以往的发展需求。但随着社会的发展，我国对于人才需求愈发多样化，把积分评估制度作为新的人才审核标准具有很强的可行性。

就我国目前实际情况来看，国家正处于产业升级的关键时期，芯片、汽车、飞机制造等一些高端产业与发达国家相比仍存在着较大差距。按照人才“少而精”的策略，只招收高端人才难以迅速提高行业的整体实力。对于此类我国亟须补充人才的行业，可适当降低评分标准，拓宽中坚人才的进入通道。

我国在借鉴该项制度时，应注意结合自身的人才需求来设立合理的评分机制，从学历、职业、工作能力、工作经验、语言能力、年龄、有无配偶等多方面对申请者进行综合考量。同时，设立该制度时应考虑将其与劳动力市场评估相结合，对不同职业加以配额限制。对于我国目前的急需人才，应给予配额上的优待及在评分上给予额外加分。

2020年10月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》。在引进外籍“高精尖缺”型人才方面，该方案提出，深圳要建立具有国际竞争力的引才用才制度，制定外籍“高精尖缺”人才认定标准[13]。笔者认为，可以借此机会作先行探索，准确定性中坚人才与高端人才，并在设立量化积分评估制度时对得分高低予以区分。《征求意见稿》第十三条对中坚人才提出一类定性标准，即以工资性年收入与所在地区的平均工资进行比较。在企业尤其是私营企业中，工资收入在一定程度上代表着一个人的能力高低。中坚人才因涉及范围较全面，难以采取单项门槛予以定义，在设立量化评分制度时可将申请人工资收入作为评分标准，在评分时将申请人工资与所在地平均工资进行比较，以进一步筛选出中坚人才。

(二)优化办证程序，提高外国移民积极性

为吸引外来人才移民，加拿大设立了较为简单的办证程序。外国移民者只需在加拿大公民和移民部申请临时或永久居留证后，在加拿大人力资源和技术发展部申领工作有关证件即可。我国不能全盘照搬国外审批程序，但可对现有办证程序进行整合与精简优化。在对外国人的行政管理上，我国应建立由签证、绿卡、入籍等构成的递进的政策体系[14]。首先，外国人就业证与就业许可证书可合并申请，这两类证书均是对外国人就业资格的审批，可以合并由人社部进行审批。在不改变其他几类证件审核部门的同时，可通过设立综合管理部门，简化办证流程。申请者可至该部门进行一次性申请，在一个窗口完成多个证件办理。其次，对于我国急需人才，在通过技术移民渠道进入我国时可给予办证与审批方面的优待，如简化出入境程序、提供证件办理特批渠道等。在完成人才引进后，我国可出台相关政策鼓励外来人才入籍，实现人才在中国扎根。

习近平总书记发表“4·13”重要讲话以来，海南省在中央和相关部委支持下，为吸引外籍人才陆续推出系列政策措施。海南省委人才发展局还为此汇编了外籍人才服务保障系列政策问答。外籍人才在海南申请办理工作许可证时，受理机构网上预审通过的直接受理，给予受理电子回执单，申请人入境前无需提供纸质材料进行核验。入选国内相关人才计划的外国高端人才，全流程在线办理，无需提交纸质材料核验[15]。这些有益尝试值得其他省份借鉴和推广。

(三)拓宽技术移民渠道，增加经验类移民

外国留学生是一大人才来源。在吸引外国留学生方面，我国早有尝试，如对外国留学生在华创业给予政策优待、适量减免税收等。加拿大对受雇于雇主的外国熟练工人与有能力的外国留学生提供专门的申请通道。我国在《征求意见稿》中也为相关人才提供了专门渠道，如国家重点建设的高等学校引进并推荐的具有助理教授、助理研究员以上职称的科研人员，高新企业、国内知名企业引进推荐的高级专业技术成员等。相较于加拿大的经验类移民制度，该规定的区别在于重点单位及需要推荐。我国还可以适当放宽申请渠道，并去除“推荐”这个前提条件，同时在审批上严格把关，如可考虑将职称要求改为是否有较大学术研究成果、获奖情况等。此外，为外国留学生提供有条件的校内外工作许可和签证，并对其后申请长期居留权等提供政策支持。

(四)各部门协调合作，完善国内基础建设

吸收技术移民不只影响经济层面，会涉及各个领域：技术移民接纳过多或者提供待遇过高，可能导致一系列社会问题；在法律层面，国家也需要进一步完善相关法律法规。《征求意见稿》出台后，引发国内一些民众不满，对外国人永久居留我国产生排斥情绪，其原因在于许多人对政策的解读不到位。因此，制定有关技术移民的政策，需要国家相关部门协调合作。此外，良好的生活环境与教育有利于吸引外来人才移民我国，因此应继续完善国内基础建设。

(五)建立人才新试点，辐射人才影响力

目前我国吸引外国人才进行技术移民的领域主要在高新企业、重点单位，多集中于经济发达地区。为实现国家的全面发展，偏远地区的经济发展必不可少。加拿大对于引进人才进行试点创新，人才进入加拿大后不仅流向经济发达地区，还有在经济欠发达地区建立的人才试点。为进一步吸引外来人才投身经济相对落后地区建设，我国在移民政策上可给予优惠，如可在评分上给予适当加分，数年内免税、减税，降低申请获得居留资格所需年限等。只有实现外来人才在我国的均衡分布，才不会造成某个地区人才引进过多，导致该地区职位紧张，也能带动偏远地区经济发展，实现各地区协调发展。

五、结语

冷战结束后，国际人才流动频繁，我国作为发展中国家，移民赤字问题一直妨碍着国家发展。通过建立人才量化评估制度，我国可以精准定位所需人才，实现就业对口，弥补目前部分领域存在的发展空缺。高端人才将引领行业发展，中坚人才将给我国的发展提供坚实后盾。我国技术移民政策的完善，能够使更多的外来人愿意扎根我国，为国家建设发展献策献力。