欧洲一体化进程中的再边界化研究

王亚宁，孟立君

中国人民警察大学 移民管理学院，河北 廊坊 065000

一、引言

欧洲一体化进程的推进是建立在成员国间去边界化的基础上的，因此去边界化是欧洲一体化进程的正常旋律。欧洲统一大市场是欧盟成员国间去边界化的结果，欧盟的正常运行也是奠定在成员国间去边界化的基础上的，由此看来，好像去边界化是欧洲一体化进程的唯一方向。但是事实一再表明，当欧盟面临安全威胁时，一些成员国开启再边界化进程。从表象看，再边界化进程似乎与欧洲一体化的方向矛盾，但是从欧洲一体化的发展轨迹看，去边界化与再边界化是同时存在的。欧洲一体化进程中的再边界化到底是怎么回事呢？再边界化是对去边界化的全盘否定吗？要回答上述问题，就必须深入研究欧洲一体化进程中的再边界化，这一研究既是深刻认识欧洲一体化进程的重要视角，也为思考全球化进程中再边界化问题提供了新的视角，更是探索全球化背景下中国边防管理应对新挑战的有益借鉴。

二、欧洲一体化进程中的再边界化简论

(一)去边界化的概念

去边界化是指国家、政府或有关组织为了促进跨界交流而开放边界，即强化边界的桥梁功能、弱化边界管控甚至取消边界管控的过程。欧洲一体化进程在本质上就是成员国间去边界化的过程。去边界化并不是改变国家间物理边界线的位置，即改变国家的领土范围，而是取消边界管控与边界壁垒的过程，因此去边界化是成员国间相互放开边界的过程。传统边界观主导下，边界线具有浓郁的军事属性和安全属性，在这种背景下，边界的军事和安全属性占主导地位，因此边界的屏蔽功能是边界的主要功能。欧洲一体化进程是要在成员国间全面取消边界管控，在欧盟与非欧盟之间加强边界管控，因此欧洲一体化进程既是对传统边界观的继承，又是对传统边界观的否定。这种否定主要体现在欧盟成员国间取消边界管控，即去边界化。

欧洲一体化背景下，快速高效的跨境交流与交往是成员国主要的利益诉求，为了最大限度地满足这一利益诉求，成员国间边界线的属性必须做有利于跨境交往的调整，所以彼此间便开启了去边界化进程。成员国间去边界化的本质是参与欧洲一体化进程的成员国间的交往越来越不受边界线制约或影响的过程。从欧洲一体化的发展轨迹看，去边界化是欧洲一体化的主旋律，也是欧洲一体化的根本旋律，随着欧洲一体化进程的深化，去边界化的广度和深度会进一步增加，换言之即成员国的边防主权让渡得更加深入。

(二)再边界化的概念

众所周知，欧洲一体化进程是在纷繁复杂的现实世界进行的，因此其必然面临各种安全威胁。当欧洲一体化进程面临安全威胁时，为了避免安全威胁在欧盟内蔓延，缩小安全威胁涉及的地域范围，一些成员国往往开启再边界化进程。再边界化是指国家、地区出于维护安全或利益的考虑，依法恢复或加强边境管控，弱化边界的桥梁功能，强化边界的阻隔功能的过程[1]。欧洲一体化背景下，再边界化不是重新划定国家间的边界线，而是在曾经取消边界管控的地方恢复边界管控；在弱化边界管控的地方，强化边界管控；在降低跨界难度的地方，增加跨界的难度。再边界化不是对去边界化的全盘否定，而是对去边界化所产生的安全漏洞进行预防和填补，因此再边界化的原动力是安全诉求。去边界化与再边界化看似两个完全相反的进程统一于欧洲一体化进程的安全与发展中。

欧洲一体化进程中，去边界化和再边界化实际上是边界化的主要内容。边界化是指国家主要在边境地区对人与边界的关系以及有关边界的制度构建的过程，即通过政治宣传、教育、政策与制度实施等方式，凸显或弱化边界的阻碍功能，使边界服务于国家利益的过程[2]。欧盟作为区域一体化的典型代表，在去边界化的基础上推进一体化发展，在再边界化的基础上寻求安全，其本质是对成员国间的边界进行重新解读，进而实现不改变成员国间地理边界位置基础上的一体化，既保留了主权国家的根本属性，又实现了超国家的利益诉求。正如有学者所言：边界化是欧盟治理的基本方式[3]。欧洲一体化进程就是边界化理论付诸实践的过程，也是去边界化与再边界化辩证统一的过程。

(三)再边界化的原因

欧洲一体化的本意是通过成员国间的去边界化不断实现成员国间的交往不再受边界线的制约，即成员国的行为越来越一体化的过程。然而，欧洲一体化并不是在去边界化的单一维度上进行的，去边界化的进程始终伴随着再边界化。再边界化的原因是欧洲一体化进程中的安全诉求。去边界化使欧盟内部区域畅行无阻，这虽然有助于成员国间的一体化，但存在严重的安全漏洞，因为一旦外部的安全威胁进入欧盟，便会在欧盟内部毫无障碍地蔓延。难民危机已经证明了这一点，难民涌入欧盟前线国家(1)前线国家是指与非欧盟国家接壤的欧盟成员国。后，就在欧盟境内自由流动，为了避免涌入欧盟的难民在欧盟境内无序流动，一些前线国家加强了外部边境管控，与前线国家接壤的欧盟成员国也恢复了边界管控，这都是再边界化的具体表现[4]。2020年暴发的新冠疫情严重威胁着欧盟的安全，为了应对新冠疫情，欧盟一方面临时关闭了外部边界，使外部边界的再边界化走向了极端状态；另一方面发布了旅行限制令，旨在通过降低欧盟境内的人员流动，降低新冠疫情的传播几率。虽然欧盟的旅行限制令并未提及边界，但是旅行限制令在本质上也是再边界化，只是这种再边界化是制度或政策层面的再边界化。

综上所述，欧洲一体化背景下，不管是过去、现在还是未来，应对安全威胁始终是再边界化的主要原因。内部统一大市场虽然有利于成员国间的交流与合作，却是安全威胁迅速蔓延的有利条件。当面临安全威胁时，为了有效应对安全威胁，首先必须尽量缩小安全威胁涉及的地域范围，而缩小地域范围最有效的办法就是再边界化，因为再边界化就是恢复边界管控或强化边界管控，这些都有现成的体制、机制、人员和装备等，因此实施的条件是完备的。虽然再边界化看起来与欧洲一体化在大方向是矛盾的，但在本质上却是一致的，即欧洲一体化进程的推进是安全推进。

三、欧洲一体化进程中的再边界化实践

(一)强化外部边界管控

1．建立欧盟边防局

欧洲一体化的深入推进凸显了欧盟外部边界边防管理的重要性，要确保外部边防管理顺利推进，必须有一个专门的机构负责这一工作。欧盟成立边防局，主要负责协调成员国的边防管理工作。欧盟边防局的建立使欧盟的边防管理走上了组织化道路，即在欧盟边防局的协调与管理下，推进欧盟边防管理的顺利进行。为了增强欧盟边防的管控能力，欧盟还成立了快速边境干预部队，用以支援成员国应对边境地区发生的突发和紧急事件，特别是大规模非法移民涌入的问题。2015年爆发的大规模难民涌入事件迫使欧盟将欧盟边防局升级为欧盟边境与海岸警卫局，升级后的欧盟边境与海岸警卫局管控能力大为提升。欧盟边境与海岸警卫局从边境管理的深度和广度两个方向大大提升了欧盟一体化边防管理的水平[5]。未来，随着欧盟边防管理任务的变化，欧盟边境与海岸警卫局还将进一步完善。但是不管欧盟边境与海岸警卫局以怎样的方式完善自己，这都是欧洲一体化进程中再边界化的组织保障。

2．全面推进一体化边防管理制度

欧盟外部边界的管理模式是外部成员国(即与非欧盟接壤的国家)管理本国边界，欧盟内部成员国要对外部成员国的边防管理进行必要的援助并共担责任，欧盟边境与海岸警卫局从总体上协调和管理整个欧盟的边防管理。为了确保整个欧盟的边防管理标准、制度和程序是一致的，同时也为了确保成员国边防管理部门之间能够协调一致，欧盟全面执行一体化边防管理制度。一体化边防管理制度的主要内容是：欧盟及成员国边防管理部门在协调与合作的基础上，实现欧盟及成员国在边境监视、边防检查、风险分析及其他领域的同标准、共目标，共同管理，最终维护欧盟的综合边防安全[6]。

3．增强外部边防管理力量

欧盟一体化边防管理制度的实施以及具体的边防管理工作都要由边防管理力量来完成，因此增强欧盟边防管理力量是欧洲一体化进程中再边界化的力量保障。由于欧盟在地理位置上与中东和北非离得比较近，因此中东和北非大规模的难民涌入使得欧盟边防面临严峻的挑战。在这种背景下，欧盟增加了外部边防管理力量，不仅将边防警察、海关、准军事力量调往边境地区，而且在特殊情况下还调用海军处置来自海上的非法移民和难民涌入问题，更是组建了一支欧盟层面的1 500人的常备力量，同时还积极借助于现代科技，实施智慧边境建设，特别是欧洲边境监视系统的运用，大大增强了欧盟边防管理的能力。

(二)恢复成员国间的边界管控

当成员国或欧盟的安全面临威胁时，为了避免成员国或欧盟的利益遭受损失，成员国可以根据具体情况，恢复边界管控，即进行再边界化实践。恢复成员国间的边界管控是欧洲一体化进程中再边界化的典型表现，同时也是在表象上与欧洲一体化进程的方向直接矛盾的地方，因为欧洲一体化进程的方向是取消成员国间的边界管控，因此恢复成员国间的边界管控与前者在方向上直接矛盾。但是，化解这一矛盾的关键是“临时”二字，即恢复成员国间的边界管控是临时的，且是依法进行的。《申根边境法令》第二章“在内部恢复临时边界管控”部分详细规定了恢复临时边界管控的条件、程序、具体措施以及通知各方恢复边界管控的事宜等。20世纪90年代，受各种安全威胁的影响，成员国间大约恢复临时边界管控70多次。2015年爆发的难民危机使得一些人认为恢复成员国间的边界管控，进行再边界化，成为理所当然的选择[7]。由于欧盟成员国比较多，各个成员国所处的地理位置不同，所面临的安全威胁也不同，因此恢复成员国间边界管控的具体模式是因成员国的具体情况而异的。这一点体现了欧洲一体化进程中再边界化的灵活性和针对性，这种灵活性和针对性在很大程度上降低了再边界化的成本。当成员国或欧盟所面临的安全威胁消失后，恢复成员国间的临时边界管控终止，因此成员国间的再边界化是一种临时状态，成员国间去边界化始终是欧洲一体化进程中的常态。

(三)欧盟扩大与脱欧中的再边界化实践

1．欧盟扩大后，新成员国与非欧盟成员国间的再边界化实践

欧盟扩大是指新的成员国加入欧盟，使得新成员国与非欧盟成员国之间的边界线由原来的非欧盟成员国之间的边界线变为欧盟成员国与非欧盟成员国间的边界线，同时也是欧盟与非欧盟的边界线，因此对这一边界线的管控实际上也属于再边界化的范畴。1986年西班牙加入欧盟后，西班牙与摩洛哥的边界就开始了再边界化实践[8]。西班牙加入欧盟使得欧盟的外部边界扩大到西班牙与摩洛哥边界处，这条边界不再是单纯意义上的西班牙与摩洛哥的边界，而是欧盟与摩洛哥的边界、西班牙与摩洛哥的边界、除西班牙外欧盟其他成员国与摩洛哥的边界，即三重边界的重合。在这种背景下，欧盟与摩洛哥的边界管控实际上也属于欧洲一体化进程中的再边界化实践。需要强调的是，欧盟扩大后形成的新边界线的再边界化是常态的，这是由这条边界线的性质决定的。

2．英国脱欧后，爱尔兰与英国边界的再边界化实践

英国脱欧开启了欧盟再边界化的另一种实践，即英国离开欧盟后，爱尔兰与英国的边界将开启再边界化进程。英国脱欧后，爱尔兰与英国的边界成为欧盟必须加强管理的边界[9]，即再边界化，因为爱尔兰与英国的边界线已经从欧盟的内部边界变为欧盟的外部边界，因此在英国脱欧前，爱尔兰与英国之间的边界管控是朝着去边界化方向前进的，现在，则必须朝着再边界化的方向前进。需要强调的是，欧盟在爱尔兰与英国边界所采取的再边界化的方式和程度取决于英国脱欧协议的最后签订。英国是第一个脱欧的欧盟成员国，因此爱尔兰与英国边界的再边界化实践，还面临许多未知的问题。

欧盟是国际社会中重要的角色，因此欧盟的再边界化实践，不仅受欧盟扩大和英国脱欧的影响，而且也受新冠疫情蔓延和美国逆全球化的影响。新冠疫情的蔓延使得欧盟必须强化外部边界管控，避免外部感染者进入欧盟，这也是欧盟的再边界化实践。2020年3月20日，欧盟领导人决定临时关闭欧盟外部边界30天，以预防新冠疫情进一步扩散[10]。关闭欧盟外部边界是再边界化实践的极端方式，同时也是应对特殊安全威胁的特殊反应。美国的逆全球化间接影响了欧盟的再边界化实践，主要表现为美国的逆全球化思想影响了一些欧盟成员国，如英国脱欧，中东欧国家拒绝接收难民，其他一些成员国民粹主义思想流行等，都在一定程度要求欧盟强化再边界化实践。

(四)欧盟邻国政策的实施

地缘政治视角下，邻国因素对欧盟边防安全的影响凸显。如何既确保欧盟与邻国的正常交往，又能维护欧盟的边防安全，成为欧盟东扩后必须面对的问题。作为对上述问题的回应，2004年5月，欧盟委员会发布《欧盟邻国政策战略文件》，出台欧盟邻国政策。实施欧盟邻国政策的目的是通过与邻国的多方位合作，提升邻国的治理能力，减少因邻国治理不善而对欧盟边防安全产生威胁的概率，同时在合作中输出欧盟的边防管理思想和管理制度，提升邻国边防管理与欧盟边防管理的协同性，最大限度地维护欧盟的边防安全。欧盟邻国政策正在把一些邻国变为欧盟边界的“防疫警戒线”，通过不断加强的“离岸式”和“外包式”边防管理，这条“防疫警戒线”把可能的危险挡在欧盟边界线以外[11]。欧盟邻国政策的本质是通过与邻国的合作，把欧盟外部边界从传统意义上的隔离地带变为交流与交往的互动地带，前提是邻国边境地区的安全与稳定。这在本质上也是欧洲一体化进程中的再边界化实践，只是这种再边界化实践是从欧盟外部边界外推到欧盟邻国境内。

虽然欧盟邻国政策以欧盟与邻国的经济、反恐、打击跨境犯罪等领域合作，以及边防援助、边防合作、为邻国培训边防警察等方式呈现出来，但其本质上是欧盟再边界化的具体实践，即通过与邻国的制度化合作，过滤潜在的安全威胁，有效维护欧盟的边防安全。欧盟邻国政策式的再边界化实践相当于把欧盟的外部边界外推到邻国领土上，因为欧盟通过与邻国的合作，规范了欧盟边境地区的秩序，这实际上等同于边界的过滤作用。由于邻国与欧盟在制度、实力等方面的差异，因此欧盟邻国政策实际上是以欧盟为主导的，邻国是被动式参与，因此欧盟邻国政策式再边界化实践，在各个层面都是为服务欧盟的安全而设计的，其出发点和落脚点都是欧盟的安全，当然其客观效果也在一定程度上促进了欧盟邻国的安全。

(五)边防管理大数据系统的开发与使用

当欧洲一体化进程发展到取消了内部边界管控时，生产要素在内部自由流动一方面促进了一体化的发展，另一方面则使欧盟边防管理面临巨大的压力。在这种背景下，开发和使用边防管理信息系统成为欧洲一体化进程中再边界化的另一种实践。1990年，欧盟在申根区内取消内部边界管控，这凸显了申根信息系统、签证信息系统在维护边防安全中的重要性，由此也赋予了这些系统边界的过滤属性。申根信息系统和签证信息系统记录了欧盟内部以及进入欧盟的人员的相关信息，其目的是有效打击非法移民[12]。此后，欧盟还开发了欧洲边境监视系统、边境管理信息系统等。这些边防管理大数据系统的开发与使用，实际上是以信息化的方式进行边界化实践，即把传统的物理边界的过滤方式改变为通过大数据比对的方式实现威胁过滤的目的。虽然其方式不同，但核心目的是相同的，因此边防管理大数据系统的开发与使用是欧洲一体化背景下再边界化实践的新形式。

四、对欧洲一体化进程中再边界化的思考

(一)去边界化是再边界化的前提

欧洲一体化进程是以成员国间去边界化为基础的，但是成员国间去边界化则把安全维护的重担外推到欧盟外部边界，因此外部边界的再边界化是与内部的去边界化遥相呼应的。从这个角度看，在欧洲一体化进程中，去边界化与再边界化一直是手拉手前进的[13]。欧洲一体化的历史演进告诉我们是“去边界化”拉了“再边界化”的手，换言之，即去边界化是再边界化的前提，如果没有去边界化这一前提，再边界化将无从谈起。不管是欧共体时期，还是欧盟时期，去边界化与再边界化之间的这种前提关系始终没有发生改变。以欧盟扩大化为例，当新的成员国加入欧盟，欧盟与新成员国间的边界便处于去边界化的状态下，而新的成员国与非欧盟国家间的边界则处于再边界化的状态下[14]。欧洲一体化背景下，虽然去边界化是再边界化的前提，但是去边界化与再边界化在时间上可以同步，也可以不同步。

(二)再边界化是去边界化的安全保障

去边界化虽然有利于成员国间的交流与合作，但增加了一体化区域安全的脆弱性，因为一旦外部的威胁进入一体化区域的某个部分，就等于进入了整个一体化区域。去边界化背景下，一体化区域的安全维护显得尤为重要，有效维护一体化区域的安全则必须通过再边界化的方式进行。欧共体时期，成员国间取消边界管控的现实，要求加强外部边界管控，以有效弥补因内部去边界化而产生的安全漏洞。欧洲一体化进程越深入发展，再边界化弥补去边界化安全漏洞的需要就越迫切。欧盟成员国间荒废的边防检查站被外部边境地区高高竖起的塔楼和雷达探测系统所代替，导致20世纪90年代对“堡垒欧洲”的批评增多[15]。这种现象实际上就是通过外部边界的再边界化来维护内部去边界化区域安全的体现，即再边界化是去边界化的安全保障。欧洲一体化是在现实国际背景下进行的，安全威胁时有发生，通过再边界化实践来弥补去边界化所形成的安全漏洞是欧洲一体化进程中的正常现象。

(三)欧洲一体化进程是再边界化与去边界化不断平衡的过程

边界是主权国家间的分隔线，要使主权国家朝着一体化的方向发展，就必须对边界的概念和作用进行重新解读，即边界化。边界不是一条静止的线，而是多维视角下边界化的过程[16]。欧洲一体化背景下，去边界化服务于一体化进程，再边界化服务于一体化的安全需要。只有当去边界化所产生的安全脆弱性，被再边界化带来的安全所抵消时，欧洲一体化进程才能真正在安全的背景下推进，从这个角度看，欧洲一体化是去边界化与再边界化不断平衡的过程。欧洲一体化是全球化中的一种特殊现象，因此欧洲一体化中所出现的去边界化与再边界化与全球化进程中的边界化在本质上是相同的。全球化进程并没有取消边界线，而是使边界线处于一种复杂的去边界化和再边界化的交替过程中[17]。需要强调的是，欧洲一体化进程中去边界化与再边界化，被放在了特殊的场域中，参与去边界化和再边界化的主体很明确，去边界化和再边界化的目的很明确，所以欧洲一体化背景下，去边界化与再边界化实际上处于不断平衡的过程中。

(四)欧洲一体化进程中的再边界化不一定与边界线同步

传统线性边界视角下，去边界化和再边界化必然与边界线同步，即去边界化与再边界化的发生场域是边界线或边界线附近。欧洲一体化背景下，再边界化却不一定与边界线同步。当欧盟面临安全威胁时，临时恢复成员国间的边界管控和加强欧盟的外部边界管控是再边界化的传统做法，因此再边界化基本上是与边界线同步的。但是欧盟邻国政策、欧盟对外边防援助、不断严格的签证政策、移民政策、难民庇护制度、智能边界建设等再边界化都与边界线不同步，甚至远离边界线，因此属于制度层面的再边界化。随着欧洲一体化进程的深度发展，欧洲一体化进程的红利更加丰厚，为了巩固一体化的成果，制度层面的再边界化将会更加完善。运用制度化力量，将可能危害欧盟安全的因素挡在欧盟境外，大大降低各种不安全因素进入欧盟边境的几率，是确保欧盟安全的上上之策。随着欧盟一体化进程中制度层面再边界化政策的不断完善，再边界化与边界线不同步的趋势将会越来越明显。一体化背景下，欧盟边界保护还必须超越边界，强化与邻国的边防管理合作[18]。这也是未来边防管理的发展趋势，即边防管理不一定在边界线附近进行。

综上所述，欧洲一体化既是区域一体化的典型代表，又是全球化的缩影，因此欧洲一体化进程中的再边界化现象不仅是欧洲现象，也是区域一体化和全球化中的必然现象。换言之，随着区域一体化和全球化的深入推进，一方面国家间的交流与交往受国家边界的制约越来越小，但另一方面其所形成的安全漏洞将会越来越严重，因此再边界化是预防和弥补安全漏洞的必然选择。随着区域一体化和全球化的深度发展，再边界化的范围将会进一步扩大，再边界化的方式将更加多元化，再边界化所面临的困难将更加复杂，所以再边界化研究的重要性将逐渐凸显，有助于找寻中国边防管理在全球化背景下应对新安全威胁的国际借鉴。